導言

第一節 中國世界文化遺產保護管理的現狀與問題

1972年，聯合國教科文組織（UNESCO）簽訂并通過了保護全人類共同遺產的《保護世界文化和自然遺產公約》（后文簡稱《世界遺產公約》），至今已經經歷了43年的時間。根據截至2014年6月UNESCO公布的相關數據，在全球范圍內，迄今共有190個國家加入此公約，目前在161個締約國中，被正式列入《世界遺產名錄》的世界遺產總數為1007處，其中包含自然遺產197處、文化遺產779處、復合遺產31處[1]（圖0-1）。保護世界遺產的意識不斷深入人心，可持續發展觀念已經在全世界范圍內得到普及和推廣，作為一項廣泛的國際行動，世界遺產保護體系以保護遺產的突出普遍價值為核心，貫徹落實到遺產申報、監測、管理、援助等多個方面和環節。然而，由于受到戰爭、自然災害、環境污染以及經濟發展帶來的快速城市化等多種主客觀因素的影響，世界文化和自然遺產遭受嚴重的威脅。而瀕危世界遺產的增加、自然遺產與文化遺產比例失衡、頻繁的觀光活動和過度的旅游開發，以及《世界遺產公約》與世界遺產委員會在保護、監測、約束力方面的有限性等，也使世界遺產的保護管理面臨新的難題和挑戰。

我國擁有豐富的遺產類型與資源，其具有重要的歷史價值和文化價值。我國1985年12月加入《世界遺產公約》[2]，從此開啟了保護世界遺產的進程。1986年，中國首次向聯合國教科文組織提交《中國世界遺產預備名單》，其中包括28項遺產。1987年，有6項遺產被正式列入《世界遺產名錄》，實現了中國世界遺產數量上零的突破[3]。1999年10月29日，中國當選為世界遺產委員會成員。截至2014年6月第三十八屆世界遺產大會，中國已被列入《世界遺產名錄》的文化和自然遺產共有47處，所擁有的世界遺產數躍居世界第二，僅次于意大利的50處。同時，中國是目前世界上文化與自然雙重遺產數量最多的國家，也是擁有世界遺產類別最齊全的國家之一（圖0-2、附錄2）。中國的世界遺產包括以下四種。

文化遺產29處：長城，明清皇家宮殿（北京故宮、沈陽故宮），陜西秦始皇陵及兵馬俑，甘肅敦煌莫高窟，北京周口店北京猿人遺址，河北承德避暑山莊及周圍寺廟，山東曲阜的孔廟、孔府、孔林，湖北武當山古建筑群，西藏拉薩布達拉宮歷史建筑群，云南麗江古城，山西平遙古城，江蘇蘇州古典園林，北京頤和園，北京天壇，重慶大足石刻，四川青城山—都江堰水利工程，河南洛陽龍門石窟，明清皇家陵寢（湖北鐘祥市明顯陵、河北遵化市清東陵、河北易縣清西陵、遼寧沈陽市盛京三陵），安徽皖南古村落（西遞、宏村），山西大同云岡石窟，高句麗王城、王陵及貴族墓葬群，澳門歷史城區，河南安陽殷墟，廣東開平碉樓與村落，福建土樓，河南登封“天地之中”歷史建筑群，內蒙古元上都遺址，大運河，絲綢之路。

自然遺產10處：湖南武陵源國家級名勝區、四川九寨溝國家級名勝區、四川黃龍國家級名勝區、云南三江并流、四川大熊貓棲息地、中國南方喀斯特、江西三清山、中國丹霞、中國澄江化石地、新疆天山。

文化與自然雙重遺產4處：山東泰山、四川峨眉山─樂山風景名勝區、安徽黃山、福建武夷山。

文化景觀4處：江西廬山、山西五臺山、云南哈尼梯田、杭州西湖[4]。

此外，中國入選聯合國教科文組織“人類口述和非物質遺產代表作”的項目為：昆曲、古琴藝術、新疆維吾爾木卡姆藝術、蒙古族長調民歌、端午節、書法、篆刻、剪紙、雕版印刷、傳統木結構營造技藝、媽祖信俗以及中國蠶桑絲織技藝、福建南音、南京云錦、安徽宣紙、貴州侗族大歌、廣東粵劇、《格薩爾》史詩、浙江龍泉青瓷、青海熱貢藝術、藏戲、新疆《瑪納斯》、蒙古族呼麥、甘肅花兒、西安鼓樂、朝鮮族農樂舞、中醫針灸、京劇、中國皮影戲等。

從以上相關數據可以看出，中國世界文化遺產種類豐富，包括《世界遺產公約》中規定的文物類、建筑群類、考古遺址類和《實施保護世界文化與自然遺產公約的操作指南》中規定的文化景觀、歷史城鎮等。同時，這些文化遺產分布地域廣泛，在平原、山區、沙漠、海島、高原都有分布。此外，這些遺產時間跨度大，所代表的文化具有多元性，不僅有占據主導性的漢文化，還有極具代表性的少數民族文化。2006年12月15日，國家文物局公布了重設的第二批《中國世界文化遺產預備名單》并報送聯合國教科文組織世界遺產中心，入選的35項文化遺產不僅涵蓋5項古跡類、8項遺址類、14項建筑類，同時還包括3項文化線路、3項工業遺產、2項文化景觀等新的遺產類型，這也充分反映了我國世界文化遺產的多樣性特征。

隨著中國世界遺產規模的不斷擴大、社會各界對于保護世界遺產重要性意識的不斷增強，我國世界遺產的保護管理水平也通過實踐工作得到提升。近年來，我國實施了承德避暑山莊及周圍寺廟的保護工程、嘉峪關的文物保護工程、大足石刻千手觀音像的搶救和保護修復、高句麗壁畫墓的保護，以及元上都遺址、哈尼梯田、大運河、絲綢之路的申遺工作。同時，初步建設起中國世界文化遺產監測巡視、監測預警體系，一大批體現世界文化遺產類型平衡性和多樣性的文化遺產被列入《中國世界文化遺產預備名單》。這些在不斷探索中建立起的世界遺產保護理念、評估登錄方法和管理制度，不僅有助于健全和完善我國自然保護區、文化遺產和風景名勝區的保護和管理工作，而且對城鄉規劃、生態環境、歷史文化的傳承和發揚等發揮著十分積極的作用。

中國的申遺熱潮為世界遺產地發展帶來了許多新的經濟機遇與社會效益[5]，但是我國的世界遺產保護管理尚處于不斷的摸索中，面對轉型期市場經濟的沖擊和高度商業化的開發，一些遺產地保護管理的負面影響和新問題也不斷出現，其中在保護、管理、研究方面產生的潛在危機更值得人們反思。

1.世界遺產價值觀的錯位

世界遺產的發展與特征的形成是一個長期緩慢的積累過程，不是短期突變的結果，只有在保護世界遺產與促進世界遺產發展之間保持辯證關系，才能充分保證世界遺產的真實性、完整性和可持續發展。然而，目前在中國許多世界遺產地的保護管理工作中，價值觀和思維方式以功利主義為主導。一些地方領導急功近利，為了通過申報世界遺產來彰顯政績、得到晉升，而將保護發展世界遺產的長期目標變成一種體現個人政績的短期行為，盲目求快、求新、求變，片面強調形式化、裝飾化、表面化的東西，忽視其理性、科學、人性化、生態化的本質內涵。于是，在表現權力、追求商業利益的錯誤價值觀的驅動之下，一些地區往往在申遺方面不遺余力，卻缺乏研究和保護，申報成為最終目的，而遺產保護卻退居次要地位。

同時，當前社會各界對世界遺產的保護意識還多停留在遺產地建筑物及其周邊環境的具象形態特征層面，而經常忽視保護區內無形的、綜合的社會特性的保護。其實，與遺產地本質密切關聯的、更為精妙復雜的價值特征，如社會特性、居民生活模式以及社會結構等恰恰體現了遺產地的價值基礎，并對保護遺產地價值的原真性起著重要的作用。例如，中國歷史名城中保存最為完整的古城之一——麗江于1997年12月被聯合國教科文組織提名為世界遺產地。自此，麗江古城旅游業蓬勃發展，但是旅游業過度開發所引起的遺產地社會特性的深刻轉變卻沒有引起人們足夠的重視。麗江的社會調查表明，當地民居被改造為商業用房的比例非常高，歷史建筑的使用功能已經明顯改變。麗江原住居民大量外遷、當地社會老齡化問題加重、傳統民族文化遭受沖擊、生態環境發生改變，這些問題共同構成影響麗江古城社會特性的消極因素，使家庭結構、職業構成和社會交往發生顯著的變化。尤其是大量的旅游者及外來移民的涌入和公共空間使用功能的變化對“正在使用的遺產”——本地居民的社會交往產生了巨大的影響，而這些居民正是遺產地文化特性和社會特性的根本載體[6]。

2.世界遺產資源的過度開發和利用

世界遺產的品牌效應以及作為特殊資源所蘊含的價值內涵帶動了基礎設施建設和特色產業發展，同時也帶來了巨大的旅游和經濟效益[7]。在世界遺產旅游開發的大背景下，一些遺產地“重利用、輕保護”，在旅游開發所產生的市場效益的驅動下，片面強調經濟發展，打著“恢復傳統”的名義對古跡進行破壞，極大影響了其歷史風貌的真實性和完整性，以至使之成為“瀕危遺產”。也有一些遺產地完全忽視生態環境、基礎設施和游客承載力等綜合因素，不能有效平衡保護與開發利用的關系，“少數地方對世界文化遺產進行超負荷利用和破壞性開發，存在商業化、人工化和城鎮化傾向，使世界文化遺產的真實性、完整性受到損害”[8]。

例如，平遙古城于1997年由聯合國教科文組織正式確定為世界文化遺產之后，每年有100多萬游客涌入，游客的增多加速了古城的老化，也導致了旅游品質的下降，同時基礎設施的不斷老化也在考驗著古城的管理水平。2005年10月17日，古城南城門一段城墻發生坍塌，更是引來各界的高度關注。美國《大西洋》月刊曾發表了一篇名為《中國古城能否在進行修復的同時而不被迪士尼化？》的文章[9]，文中主要提出三方面的質疑和擔憂：一是平遙基礎設施陳舊；二是平遙城內人滿為患；三是平遙縣城商業化傾向嚴重，已經嚴重影響到古城的保護。該文作者認為：“位于中國山西省的平遙古城已經經歷了2700年的風雨，這座中國最后一批保存完好的、有城墻包圍的古城之一正在經歷一場身份危機。”[10]其實，不只平遙古城，泰山景區[11]、武當山古建筑群[12]、張家界武陵源[13]等中國世界遺產，都或多或少地面臨著如何更好平衡保護與利用關系的考驗。

3.世界遺產管理體系尚不完善

與西方發達國家以政府為主導、中央政府文化遺產主管部門實行統一管理的模式相比，我國世界遺產管理主體結構復雜，缺乏國家級的統一保護管理機構，不同政府部門之間存在著銜接和協調問題。區域性、多元化、多層次的管理模式和體制是導致中國世界遺產難以得到有效保護的重要原因。

“從國家來說，自然遺產的管理劃歸建設部負責，文化遺產的管理歸國家文物局負責。同時旅游、林業、環保甚至水利等很多部門在這些遺產地又都有其管理范圍。代表中國政府與聯合國教科文組織相對應的中國世界遺產委員會卻又設在對世界遺產沒有任何管理權的教育部。”[14]由于我國的世界遺產分別隸屬不同的管理部門，很容易產生各自為政、無法相互配合或協調的問題，使得工作效率很低，有時甚至可能由于管理觀念或標準的不同而發生政策方面的沖突（圖0-3）。從地方上來說，國家對世界遺產的管理僅局限于宏觀指導性的層面，在涉及具體的管理工作時，則是由地方政府相關部門負責實施的。而地方性、個人化的錯誤價值觀和行為導致在對遺產地的保護管理過程中出現許多違法違規現象。以上種種問題均反映出社會轉型期的中國世界遺產管理體系依然尚不完善，處于調整和摸索階段。

4.缺乏有效的世界遺產基本法規作為指導

我國現有的世界遺產保護法律體系由不同層級、部門所頒布的一系列法律法規、部門規章、地方性法規和文件架構而成，而在國家層面，卻沒有出臺針對世界遺產保護和管理的統一性專項法律和法規。目前中國文化遺產保護方面的兩項基本法律《中華人民共和國文物保護法》和《中華人民共和國非物質文化遺產法》，所針對的立法對象主要為文物（即物質文化遺產）和非物質文化遺產，而非世界文化遺產。其他法律法規如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》《中華人民共和國風景名勝區條例》《中華人民共和國水下文物保護管理條例》等，雖然涉及中央、地方政府在文化遺產保護的主體地位和保護責任，卻并未具體明確世界遺產保護管理的操作內容。

同時，《世界文化遺產保護管理辦法》《中國世界文化遺產監測巡視管理辦法》《中國世界文化遺產專家咨詢管理辦法》等部門規章和規范性文件，大多缺乏正式的立法程序和法律責任條款，法律效力不強，因而無法有效地在實際工作中對世界文化遺產進行保護。此外，不同政府部門和層級所頒布的法律法規、規章制度之間還經常存在難以銜接和協調的問題。由于缺乏具有可操作性的世界遺產保護專項法律法規的指導，各行業管理部門在制定相關法律標準時通常各自為政，易從本部門利益出發，從而使現存法律體系對世界遺產的保護力度不足。

5.世界遺產研究技術相對薄弱

受歷史、經濟、科技水平等因素的影響，我國世界遺產保護管理的研究與國際先進的技術理念之間尚存在一定的差距，而在實際工作過程中所暴露的若干問題也凸顯出理論研究的薄弱和不足。例如，2000年12月，世界文化遺產地曲阜孔府、孔廟、孔林管理機構與某企業集團合作，為進行慶典活動在文物景區內進行大規模的衛生大掃除，許多地方用水管直接噴沖或以其他工具直接擦拭，致使古建筑油漆彩繪均有不同程度的脫漆現象。“水洗三孔”事件對孔廟造成了嚴重的損壞，造成古建筑大面積彩繪模糊不清。同時也帶來潛在的危害，如建筑木架木質內滲水，造成漆層拱起和進一步脫落；被水沖刷的石碑滲水，結冰易出現裂縫；用水擦洗后的展室室內濕度增大，嚴重威脅其中所陳列文物的安全[15]。世界遺產具有唯一性和不可再造性，要對其進行有效的保護管理就需要大力增強國際合作與交流，以科學理論為指導，提高此領域研究的規范性和前沿性，并將其適時應用轉化到實際的世界遺產保護管理工作中。

澳門歷經幾百年的中西交融，且在歷史變遷中極少發生戰亂，具有深厚的文化積淀以及建筑景觀特色，城市各個階段都留下了豐富的歷史遺產。由于地處經濟發達的珠江三角洲，城市經濟社會發展迅速，同時伴隨著澳門回歸以及一系列新政策的實施，對外聯系不斷加強，這些均為澳門的持續發展拓展了新的空間和領域。然而，城市化的加速發展從根本上改變了澳門傳統的城市發展模式、土地利用、城市空間結構以及形態，由于澳門歷史城區屬于城鎮歷史中心類型，是具有現代城市化特征的生活區，人口密度高，游客人數超過城鎮總人口50倍，遺產保護與城市建設、基礎設施、環境、資源、社會經濟生態等方面的各類矛盾與問題也相對較為突出，因此，針對澳門展開研究將在中國的世界文化遺產保護管理方面具有一定的代表性和示范作用。