第二章 聯(lián)邦贈地：出錢不出頭的政府
我們需要建立一個教育系統(tǒng)來滿足普通人受教育的需求，以此提升他們在社會上的地位。教育應(yīng)當是應(yīng)用的，當然也必須是學術(shù)的；它不應(yīng)為少數(shù)特權(quán)者所壟斷，而應(yīng)是每一個希望而且能夠?qū)W習的人都能享受的權(quán)利。
——喬納森·特納
A. P. Appleby（2007）, Milestones in the Legislative History of U.S. Land-Grant Universities.http://cropandsoil.oregonstate.edu/system/files/u1473/land-grant.pdf, p.3.
賈斯丁·莫里爾（1810—1898） 眾議院（1855—1867）和參議院（1867—1898）的佛蒙特州代表。莫里爾最有名的貢獻是以他名字命名的聯(lián)邦贈地法案。法案要求各州將出賣聯(lián)邦贈地所得款項通過投資設(shè)立永久基金，為農(nóng)工學院的建立和發(fā)展提供資金。 （插圖：程黛曦）
一
美國能夠動用憲法武器來保護早期的私立高等教育，那么它的公立大學是否也有這樣的好運呢？說來難以相信，雖然美國建國后的前六屆總統(tǒng)都支持建立國立大學，而且其中的四位總統(tǒng)還曾經(jīng)向國會提交過這樣的請求，但直到今天，國立大學之于美國人來說還是一個不可企及的夢。
早在1788年美國開國元勛之一本杰明·拉什（Benjamin Rush）就提出設(shè)立聯(lián)邦國立大學的建議。拉什本人于1760年畢業(yè)于普林斯頓大學的前身新澤西學院，后來遠赴愛丁堡大學學醫(yī)并成為醫(yī)學博士（M. D.）。29學成回國后，拉什投身美國獨立戰(zhàn)爭，并曾與華盛頓并肩作戰(zhàn)。1776年他代表賓夕法尼亞簽署《獨立宣言》，并成為建國后成立的第一所學院狄金森學院（Dickinson College）的創(chuàng)辦人。然而，他高遠的志向并未止于創(chuàng)辦一所私立學院。他認為剛剛建立起來的共和國的教育事業(yè)必須具有兩個基本功能：一是學以致用，二是熱愛國家。在他看來，“如果要將（美國的）使命付諸實施，那么這個新的國家必須教導(dǎo)年輕人懂得共和的責任與原則。”30因此他希望盡快建立聯(lián)邦大學，并要求將來在聯(lián)邦政府任職的公職人員都必須是這個大學的畢業(yè)生。
喬治·華盛頓總統(tǒng)也在他提交國會的報告中提議設(shè)立國立大學，認為這有利于國家統(tǒng)一。建國之初，華盛頓對于新生的合眾國由于不同族群的理念不同而陷入分裂以至內(nèi)戰(zhàn)的可能性憂心忡忡，因此他希望通過國立大學來統(tǒng)一人們的思想。他的呼吁情真意切，今天讀來都令人動容：
我們驕傲的國家已經(jīng)存在許多令人敬仰也能學以致用的高等教育機構(gòu)，但它們賴以運行的資金畢竟有限，難以聘任不同知識領(lǐng)域中最優(yōu)秀的教授。（因此，）對于醞釀中的（國立）大學來說，這些學院是很好的輔助機構(gòu)。建立一所（國立）大學有很多考量，將我們的同胞所持的原則、觀點或態(tài)度加以整合，并為來自各個層次的部分青年提供一種共同的教育，這樣的動機值得關(guān)注。在這些方面我們的公民之間變得越和諧，合眾國的長治久安就越有希望。而且，這樣一所國立大學的主要目標應(yīng)當是為我們的青年提供政府管理科學方面的教育。31
在門羅（James Monroe）總統(tǒng)執(zhí)政期間，國會的代表委員會甚至通過了一項議案，要求動用國庫的結(jié)余和閑置土地來建立一所國立大學。32然而，在1791年通過的憲法第十修正案中規(guī)定：“本憲法未授予聯(lián)邦、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給人民行使之。”因為憲法沒有將教育的權(quán)力授予聯(lián)邦政府，所以大學的管理就只能由各州自行其是。換言之，假如國會要通過議案建立國立大學，那它首先必須出臺憲法修正案。盡管門羅總統(tǒng)和國會的很多議員都認為修正憲法非常必要，最后卻因為眾議院的反對而遭到擱置。有時歷史就是這么隨意：這個后來用以為私立大學護航的憲法，此刻卻成為設(shè)立國立大學的不可逾越的障礙。
當然，開設(shè)國立大學的建議并沒有因為國會的反對而銷聲匿跡；相反，這個想法不斷以各種版本被提出，卻總是在三個問題上無法取得一致而作罷：一是大學的使命，二是大學的資金來源，三是大學的管控權(quán)。令人回味的是，這些在當時看似冥頑不化的議員們對于國立大學所投的反對票，居然在穿越了二百年的迷霧后放射出智慧的光芒。科恩教授在《美國高等教育通史》中指出：
如果建立了國立大學，它將會對高等教育產(chǎn)生顯著影響。它將會成為一個指向標，制定出大學的課程標準、學位標準、教授資格認證標準，或許還制定出入學標準。沒有國立大學，各大學可以任意發(fā)展，自由選擇那些著名大學的辦學模式。由于不受國家教育部門的干預(yù)，任何規(guī)則都能引導(dǎo)大學的發(fā)展。33
也正是因為國立大學的缺失，聯(lián)邦政府少了一個參與大學政策制定的途徑或借口，連示范或指引的機會都無處可尋。再加上聯(lián)邦最高法院通過達特茅斯訴訟案，限制了州政府對于私立學院的權(quán)力，結(jié)果是，美國兩級政府的手腳都被綁住了。大學的自治從法律上再次得到確認，而多元化的辦學模式及其管理成為美國大學最大的特色。
假如我們同意，美國大學在當今世界的輝煌很大程度上可以歸功于其先行者早期成功地抵擋了政府干預(yù)的沖動，那么，我們也必須承認，這實在是一個險勝。拉什、華盛頓等開國元勛關(guān)于建立國立大學的動機之高尚毋庸置疑：為了新生共和國的統(tǒng)一與繁榮、為了集國家之有限財富來更好地培養(yǎng)下一代，等等。但是，這種理想與動機越是崇高，開辦國立大學的理由就越是充分，而最終索性由國家出面一手包辦大學的沖動也就變得更加難以阻擋。假如當時沒有反對派的聲音、或他們的聲音不能通過投票在國會得到正當表達，那么，幾乎任何執(zhí)政者都可以動用行政權(quán)力，順理成章地就那三個難倒了國立大學鼓吹者的問題進行填空：大學的使命——國家的穩(wěn)定與繁榮；大學的資金來源——國庫；大學的管控權(quán)——當然是政府教育部。
所幸，歷史沒有假如。
二
然而，不設(shè)國立大學并不等于不設(shè)公立大學。只是當憲法第十修正案遭遇達特茅斯訴訟案，我們突然發(fā)現(xiàn)政府在高等教育這個領(lǐng)域里的地位極為尷尬。它既不能插手私立大學的經(jīng)營和管理，更無權(quán)按照自己的意愿開辦國立大學。已有的私立學院如哈佛、威廉與瑪麗（William and Mary College）和耶魯脫胎于早期殖民地學院（colonial colleges），其目的是培養(yǎng)牧師和公職人員。國王學院（King’s College）雖然沒有那么濃厚的宗教色彩，而且在建國后很快連名字都改成了帶有革命色彩的“哥倫比亞”（即哥倫比亞大學的前身哥倫比亞學院），34以示對美國新生共和政體的支持，但其畢業(yè)生很少進入醫(yī)學、工程、建筑和教師等國家經(jīng)濟建設(shè)亟需的領(lǐng)域，而是大多數(shù)選擇傳教或經(jīng)商。35在這里，盡管開國元勛們所建議的建立國立大學的路徑已經(jīng)被憲法堵死，但他們?yōu)榇颂岢龅睦碛蓞s隨著新生共和國的發(fā)展變得更加急迫。這時，一個極具原創(chuàng)性的想法呼之欲出：有的州已經(jīng)急不可耐地開始了一場注定在日后影響深遠的實驗。36
喬納森·特納（Jonathan Baldwin Turner）1805年出生在馬薩諸塞州的一個農(nóng)場里。22歲那年，他來到康涅狄格州求學，在一所預(yù)科學校學習兩年后進入耶魯學院。可他學業(yè)尚未結(jié)束就收到伊利諾伊學院的聘書，并在耶魯校長的親自勸說下接受了聘任。特納自己雖然畢業(yè)于耶魯這樣的貴族文理學院，卻從1830年代就開始呼吁為勞工階級創(chuàng)造就學機會。1850年5月13日他在伊利諾伊教師學院（Illinois Teachers Institute）發(fā)表了題為“為勞工階級開設(shè)州立大學的倡議”的講演，不僅提出要在伊利諾伊州為農(nóng)工階級建立州立大學，而且認為合眾國的每一個州都應(yīng)該建立這樣的大學。特納的建議包括三個基本目標：（1）建立學院公開招收務(wù)農(nóng)、從商與從藝的勞工，為他們提供價格低廉的教育協(xié)助；（2）設(shè)計實用和職業(yè)的課程項目以滿足勞工的需求；（3）聯(lián)邦政府將其所持有的大量土地捐贈出來以資助這些學院。37
特納的觀點得到了包括《紐約時報》在內(nèi)的許多媒體的報道和響應(yīng)。在接下來的十年中，特納給伊利諾伊州的國會議員們寫了無數(shù)信件，提供各種材料，力陳他關(guān)于為勞工階級建立大學的主張，并要求他們在國會提出議案，在各州通過贈地來支持州立大學。1851年他在伊利諾伊州工業(yè)聯(lián)盟（Illinois Industrial League）大會上講演，就自己的主張作了進一步的說明：
所有的社會都可以分為兩個階級——職業(yè)階級和勞工階級。今天的學院為人口中的極少數(shù)職業(yè)階級提供良好的文理教育（liberal education），而為大多數(shù)人提供教育的學院則無處可尋。（我們的）社會已有足夠的智慧理解為什么教師需要教育，卻還沒有意識到工人也需要教育。我們需要建立一個教育系統(tǒng)來滿足普通人受教育的需求，以提升他們在社會上的地位。教育應(yīng)當是應(yīng)用的，當然也必須是學術(shù)的；它不應(yīng)為少數(shù)特權(quán)者所壟斷，而應(yīng)該是每一個希望而且能夠?qū)W習的人都能享受的權(quán)利。38
1852年，伊利諾伊州的國會議員葉芝（Richard Yates）被他說動了。在他的請求下，特納草擬了一份關(guān)于建立工業(yè)大學（industrial universities）的議案。可惜的是，葉芝自己在下一年的選舉中落選了，所以這份議案從未見到天日。
1857年特納又寫信給伊利諾伊州的參議員特朗巴爾（Lyman Trumball），希望他能將此議案提交國會。特朗巴爾雖然支持這個議案，但感到國會內(nèi)部對于聯(lián)邦政府贈地的主張并不太熱心，因為國會已經(jīng)對新近加入聯(lián)邦的州給予很多支持，再提出新的要求也許會自討沒趣。特朗巴爾認為這樣的提案由最早加入聯(lián)邦的那些州的議員提出較有把握。根據(jù)特朗巴爾和伊利諾伊州其他議員的建議，特納找到了新任的佛蒙特州議員賈斯丁·莫里爾（Justin Smith Morrill），將他草擬的通過聯(lián)邦贈地支持建立州立大學的議案以及所有與此相關(guān)的信件、文件、論文等交給后者，希望他能夠向國會提交議案。
1857年12月14日，莫里爾經(jīng)過一番猶豫后終于答應(yīng)特納的請求，將議案正式提交國會。可是，議案先在眾議院受阻，后來又在參議院受阻，最后在1859年當兩院終于一致通過后，又遭到布坎南（James Buchanan）總統(tǒng)的否決。
特納雖然失望卻并不準備放棄。他找到當時正在競選總統(tǒng)的亞伯拉罕·林肯，并得到他的許諾：“如果當選，我會簽署你的關(guān)于州立大學的提案！”他又找了林肯的競選對手道格拉斯（Stephen A. Douglas）參議員，并得到同樣的許諾。至此特納才算松了一口氣，他的努力曙光初現(xiàn)。
1861年6月道格拉斯參議員給特納寫信索取他的州立大學議案，由他在下一屆國會親自提交。可是，特納還沒有來得及將文件寄出，就得到了道格拉斯參議員在芝加哥突然去世的噩耗。
好事多磨。
直到1862年，通過聯(lián)邦贈地支持建立州立大學的議案由莫里爾再次提交國會，并在參眾兩院得以順利通過。這次提案能夠通過大致有兩個原因：一是時值南北戰(zhàn)爭爆發(fā)，當年激烈反對提案的南方議員們此時已經(jīng)離開國會；二是戰(zhàn)時軍隊急需訓(xùn)練，因此莫里爾在提案中加入要求聯(lián)邦贈地學院除了農(nóng)工科目外，還需教授軍事技術(shù)的條款。1862年7月2日，亞伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）總統(tǒng)簽署了這份以莫里爾命名的法案。至此，特納為之奔走多年的心愿最終得以實現(xiàn)。
三
1862年國會通過、林肯總統(tǒng)簽署的《莫里爾法案》（Morrill Act 1862），又稱“第一個莫里爾法案”，規(guī)定按照各州的國會議員數(shù)量劃撥土地，每一名國會議員可得3萬英畝的聯(lián)邦土地，用以建立至少一所教授農(nóng)業(yè)和機械工藝的學院之用。法案也特別提到，贈地學院不應(yīng)排斥科學與古典研究的科目，亦應(yīng)包括軍事研究。用今天的話說，贈地學院的建立旨在支持各州（或當?shù)兀┑慕?jīng)濟發(fā)展。法案也要求贈地學院必須為社會各階級或階層提供高等教育的機會。
其實，聯(lián)邦政府通過《莫里爾法案》給各州贈的不是地而是錢。法案要求各州將出賣聯(lián)邦贈地所得款項通過投資設(shè)立永久基金，為農(nóng)工學院的建立和發(fā)展提供資金。39有的東部州土地有限，無法找到這么大的一塊地來執(zhí)行莫里爾法案，于是他們就將眼光轉(zhuǎn)向西部。比如說紐約州的聯(lián)邦贈地就來自威斯康星州，而這片土地上的木材資源為康奈爾大學此后的發(fā)展提供了豐富的資金來源。在此還需要說明的是，贈地學院并不都是公立大學。1862年建校的康奈爾大學就是一所私立學院，為了得到贈地資金的支持，同意設(shè)立農(nóng)工科目。這就是直到今天康奈爾的農(nóng)學院、獸醫(yī)學院和工學院仍在美國大學中穩(wěn)執(zhí)牛耳的原因所在。其他學校如麻省理工學院、布朗大學和耶魯大學謝菲爾德科學學院（Sheffield Scientific School）也都曾受到聯(lián)邦贈地的資助。雖然此前州立大學在有些州已經(jīng)存在，但絕大多數(shù)州在得到聯(lián)邦贈地后沒有將錢用在現(xiàn)有的州立學院，而是借此機會建立了一批新的大學。加州大學（1868）、普渡大學（1869）、俄亥俄州立大學（1870）、阿肯色大學（1871）等大學的前身都是在《莫里爾法案》資助下成立的贈地學院。最終一共有48個學院在第一個莫里爾法案的資助下成立。
《莫里爾法案》得以實施來之不易。由于美國憲法將管理大學的權(quán)力給了各州政府而非聯(lián)邦政府，一般美國人因此對于來自聯(lián)邦政府的任何關(guān)于教育問題的想法與措施都會表示出一種懷疑、起碼是不信任的態(tài)度。因此，莫里爾的提案受到國會很多議員的反對，與其說是因為其教育目的，不如說是資助手段。一位來自亞拉巴馬州的議員將莫里爾的提案稱為“（有史以來）國會所收到的最為巨大、邪惡和危險的提案之一”40。
然而，正是由于聯(lián)邦政府無法直接推行任何教育政策，《莫里爾法案》為此另辟蹊徑。1887年國會通過《哈奇法案》（The Hatch Act）為聯(lián)邦贈地學院提供資金建立農(nóng)業(yè)試驗站。這個法案原是為鼓勵贈地學院從事農(nóng)產(chǎn)品的高效生產(chǎn)、營銷和利用方面的研究，更是從聯(lián)邦政府的層面對贈地學院擔負起與民生相關(guān)的應(yīng)用研究提出要求并提供支持。隨著南北戰(zhàn)爭的結(jié)束和工業(yè)革命的興起，美國需要大學為經(jīng)濟建設(shè)提供各種研究支持，而通過國會撥款而非行政指令來影響大學的發(fā)展，從此成為美國政府與大學關(guān)系的一個重要特征。從這個意義上說，《莫里爾法案》的影響是里程碑式的。
《莫里爾法案》的另一個衍生品是對后來美國經(jīng)濟影響深遠的合作推廣運動（Cooperative Extension）。早在1853年一些教授農(nóng)業(yè)專業(yè)的學院就有教授開始舉行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣會，通過教育農(nóng)民將科學研究和新知識傳播到農(nóng)業(yè)實踐過程中去。后來這一活動在贈地學院發(fā)展成為由不同學科的專家為農(nóng)民組織的更大規(guī)模的溝通和學習活動。《哈奇法案》為贈地學院提供資金進行農(nóng)業(yè)方面的研究，而塔斯科奇學院（Tuskegee Institute，現(xiàn)在的Tuskegee University）作為一所贈地學院則在1890年代積極開展合作推廣，用今天的話說就是帶著農(nóng)業(yè)技術(shù)下鄉(xiāng)。共有1000名塔斯科奇學院的學生在美國的28個州及古巴、牙買加、波多黎各和巴巴多斯乃至非洲推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。這場運動最大的受益人無疑是農(nóng)民，特別是黑人農(nóng)民。比如說1892年2月在塔斯科奇學院舉行的首屆黑人農(nóng)民大會（Negro Farmers Conference）就吸引了五百多名參與者，將農(nóng)業(yè)技術(shù)合作推廣運動推向一個新的高潮。1914年國會通過《史密斯—萊福法案》（Smith-Lever Act）正式建立“合作推廣系統(tǒng)”，由農(nóng)業(yè)部和各州的贈地學院合作并提供資助。威爾遜總統(tǒng)（Thomas Woodrow Wilson）將這個法案成稱是“（美國）政府在成人教育方面所采取的最重要、影響最為深遠的措施之一”41。
1890年通過的第二個《莫里爾法案》則是聯(lián)邦政府在美國高等教育發(fā)展中推行種族平等政策的一個范例。第一個《莫里爾法案》要求各個州通過聯(lián)邦贈地建立學院為勞工階級提供教育機會，但當時在南方各州仍然實行種族隔離政策，非裔美國人根本無法進入這些贈地學院，當然也就無法從聯(lián)邦政府的政策中受益。1866年至1890年，南方諸州為非裔美國人建立了一些教師培訓(xùn)學院，其性質(zhì)雖與贈地學院相似，但不能得到《莫里爾法案》提供的資助。
面對這樣的現(xiàn)狀，82歲高齡的莫里爾參議員在時隔28年后重披戰(zhàn)袍，在國會推出第二個莫里爾提案。新的《莫里爾法案》要求，聯(lián)邦政府停止資助任何以種族為由拒絕錄取非裔學生的贈地學院，但可以用贈地款項建立單收白人或黑人的學院，條件是聯(lián)邦贈地款項必須在州內(nèi)的白人和黑人學院之間平均分配。這樣的提案遭到部分國會議員反對的力度不難想象，莫里爾參議員為此提交了12次之后才獲得通過。
以今天的眼光來看第二個《莫里爾法案》，我們不難體會當時聯(lián)邦政府在高等教育政策上的無奈及其深邃的智慧。政府無力也不想強迫現(xiàn)有的贈地學院接收黑人學生，因為種族隔離畢竟還是當時社會處理種族關(guān)系的主流方法。然而，面對這樣大是大非的問題，特別是解放了的黑奴如果無法接受高等教育，不但有損社會公正，而且對于南北戰(zhàn)爭后美國脆弱的經(jīng)濟也是有百害而無一利。所以，在那些容許以種族為條件錄取學生的州，“1890贈地法案”讓聯(lián)邦政府能夠建立一批專門服務(wù)黑人及其他有色人種的贈地學院，即后來所謂的“1890贈地學院”。只要我們不以今人的標準去苛求古人，那么這樣的法案不能不說是一種十分明智的妥協(xié)。這種妥協(xié)避害就利，在不直接干預(yù)州立大學錄取政策的前提下爭取黑人及其他少數(shù)民族教育權(quán)利的最大化，僅從公共政策研究的角度看也閃爍著智慧的光芒。
共有17個州利用這一聯(lián)邦撥款建立了“1890贈地學院”，包括今天的亞拉巴馬農(nóng)工大學（Alabama A&M University）、佛羅里達農(nóng)工大學（Florida A&M University）、林肯大學（Lincoln University）、西弗吉尼亞州立大學（West Virginia State University）等。此后一個世紀內(nèi)，聯(lián)邦政府還以第二個《莫里爾法案》的模式，通過立法繼續(xù)為州立大學提供資金，如以1966年的“贈海學院”法案（Sea Grant Colleges）推動海洋研究、1988年的“贈空學院”法案（Space Grant Colleges）推動空間研究，等等。1994年建立的29所美國原住民學院則為印第安人提供了接受高等教育的機會，被稱為“1994贈地學院”。
四
從1862年的《莫里爾法案》開始，聯(lián)邦政府通過贈地為各州的大學提供了一系列的資助，但并未直接干預(yù)大學的管理，甚至沒有對贈地學院的發(fā)展提出任何直接的要求。有趣的是，美國的鄰居加拿大的大學系統(tǒng)與美國公立大學一樣，也是由省政府而不是聯(lián)邦政府管理的。這種公辦大學的模式當今世界除美加之外不算太多，卻也不罕見。然而，加拿大大學的發(fā)展卻是全然不同的另一番景觀。
前不久接待了一位來自加拿大的大學副校長。在得知我曾在美國大學任職多年后，他對自己那所在加拿大也算不上一流的大學作了這樣的描述：“因為加拿大的大學都是公立的，所以我們的大學水平和質(zhì)量都比較均勻，不像美國大學那么參差不齊。”作為副校長，在外人面前稍稍抬高一點自己大學的地位，這話本無可指責。只是用加拿大的均勻來比對美國的多元，卻有點得不償失：其本意是頌其長，實則揭其短。
加拿大的公立大學模式和美國有兩個根本區(qū)別。一是在加拿大公立大學統(tǒng)領(lǐng)全局，而私立大學從規(guī)模到影響都小到可以忽略不計。在政府主導(dǎo)下，一般大學之間質(zhì)量固然比較均勻，但世界一流的佼佼者卻不多。42反觀美國，不管公立還是私立，都有一大批學校在世人眼中常帶光環(huán)，在科研與教學等各方面引領(lǐng)潮流。因此，美國大學的所謂“參差不齊”從管理體制上看，不但不是他們的缺點，也許反而是他們?nèi)绱藘?yōu)秀的原因所在。二是加拿大雖然與美國類似，公立大學的“老板”或“金主”是省政府而非聯(lián)邦政府，教育經(jīng)費卻基本來自聯(lián)邦政府，只是由省政府轉(zhuǎn)交。43政府買單，大學自然較少為柴米油鹽而操心（近年來情況有點變化，美國大學的捐款模式也開始影響加拿大的大學）。這與美國各州在發(fā)展公立大學上因地制宜、百花齊放完全不可同日而語。美國大學不管公立還是私立都得自籌資金——政府管飯但不管飽。自己籌錢最大的好處是花的時候不必看政府的臉色行事，因此美國大學（包括公立大學）的自主性都相對較高。結(jié)果是，將美國的州立大學與加拿大的省立大學放在一起比較，兩者在學術(shù)獨立、科技創(chuàng)新及世界影響等方面都不在一個級別上。
那么，對于美國的州立大學如此偏頗的頌揚是否會對加拿大的省立大學有失公允呢？美國除了那些讓人念茲在茲的名牌私立大學而外，其公立大學究竟是怎樣的一個面貌呢？美國“全國教育統(tǒng)計中心”發(fā)表的數(shù)據(jù)表明，2014年美國大學共有超過2000萬（20,375,789）各級各類的在校學生，而州立大學就容納了其中的72%（14,745,558）。1700多萬（17,292,787）的大學本科生中有77%（13,244,837）在州立大學求學。44州立大學如此巨大的體量，卻在全球排行榜上一點也不遜色，其中的佼佼者如加州大學伯克利分校（UC Berkeley）、密歇根大學（University of Michigan）、弗吉尼亞大學（University of Virginia）、華盛頓大學（University of Washington）等完全可以從科研實力、教學質(zhì)量等任何方面與劍橋（University of Cambridge）、東京（University of Tokyo）、海德堡（Ruprecht-Karls-Universit?t Heidelberg）等國外名牌大學平分秋色。需要指出的是，美國的公立大學既不是從1862年《莫里爾法案》通過才開始建校，也不是唯有贈地學院才是公立的（美國也有國立的大學，但限于軍事院校，比如海軍、空軍學院等）。只是由于絕大多數(shù)的公立大學都是州立的，所以我們今天談到美國的公立大學一般指州立大學。
那么，為什么討論公立大學卻將如此之多的筆墨花在其中一小部分的贈地學院上呢？從上面的敘述我們不難看出，美國公立大學之所以能在今天的世界大學排行榜上傲視群雄，早年聯(lián)邦政府以及國會就贈地學院所作的一系列立法行為功不可沒。以1862年的《莫里爾法案》為起點，美國國會通過的一系列資助高等教育的法案不僅為大學后來的發(fā)展奠定了堅實的法制和財政基礎(chǔ)，而且還在教育的理念和哲學上開了風氣之先。
19世紀可以說是歐洲高等教育的轉(zhuǎn)型期。在這重要的一百年中，歐洲中世紀大學的文理、宗教和住宿學院等傳統(tǒng)精英模式逐漸轉(zhuǎn)變成融教學和研究為一體的大學；而德國的大學則率先向以研究為主導(dǎo)的現(xiàn)代研究型大學邁進。然而，不管這些古老的學院如何蛻變，歐洲的大學似乎始終難以舍棄他們的精英情結(jié)。1852年紐曼大主教在愛爾蘭都柏林講演，推行他以牛津為代表的英國古典大學的理想。追隨英國大學紳士的教育模式，紐曼強調(diào)人文教育（liberal education）與有用知識（useful knowledge）的區(qū)別與分離，45反對19世紀20年代后期在都市里出現(xiàn)的充滿活力的新大學。而在大西洋彼岸的美國，建國后的大學也一直在英國的牛津劍橋?qū)W院模式和德國的研究型大學模式之間舉棋不定。在這樣的背景下，特納關(guān)于“為勞工階級開設(shè)州立大學的倡議”無疑是石破天驚的。
今人研究美國大學的發(fā)展，往往從1810年誕生于德國的柏林洪堡大學（Humboldt University of Berlin）談起，因為這種以科研為大學核心的理念直接導(dǎo)致了約翰·霍普金斯（Johns Hopkins）、芝加哥（Chicago）等美國研究型大學的崛起，并影響了20世紀世界大學發(fā)展的走向。但是，洪堡所倡導(dǎo)的研究型大學的理念和后來美國研究型大學的著眼點還是有點不同。洪堡曾經(jīng)說過：“正如小學教育教師必不可少，中學教育教師可有可無，大學教師則不再是教師、學生也不只是學生。學生必須在教授的監(jiān)管與支持下從事自己的研究工作。”46這種以學生研究作為大學教育主要方式的思想在今天的美國大學主要是用于研究生教育，而19世紀美國大學在向研究型大學轉(zhuǎn)型時，最糾結(jié)的可能還是如何組織本科教育。因此，特納及其大學面向勞工的思想對大學本科的招生和課程設(shè)計起到了關(guān)鍵性的影響。
也許因為特納自己是從耶魯學院走出來的，他對傳統(tǒng)的小型精英學院能為當時方興未艾的工業(yè)革命提供多少人才幫助并未抱任何幻想。因此，他提出要為務(wù)農(nóng)、從商與從藝的勞工提供實用和職業(yè)的課程項目，其實是在探索一條小型文理學院之外的大學發(fā)展模式。這種新的模式包含兩個基本元素：Access和Practicality，47前者可譯為“通道”或“機會”，要求在以培養(yǎng)精英為目的的小型文理學院之外為社會中下層所有成員另開一條通道，讓包括勞工在內(nèi)的大眾也有接受高等教育的機會；后者強調(diào)大學教學內(nèi)容的“應(yīng)用性”，因為通道一旦打開，進入大學就不再是富家子弟的特權(quán)，學生的學習目的也不限于自身的修養(yǎng)和人文知識的熏陶。特納的過人之處在于，他早在美國經(jīng)濟起飛的前夜就預(yù)見到未來大學將要承擔的使命，以及為了不辱使命而應(yīng)有的擔當。而他關(guān)于政府贈地的設(shè)想更是將“通道”和“應(yīng)用”這兩個元素與政府的功能綁在一起，為未來大學新模式的可行性或可操作性找到穩(wěn)固、可靠的后臺。這個后臺之所以穩(wěn)固原因只有一個字：錢。政府的錢來自納稅人；只要后者首肯，錢不是問題。
在這里，我們開始看到美國建國之初大學教育先行者在制度設(shè)計上的神來之筆。他們一方面鼓吹學術(shù)獨立、大學自治，不惜動用憲法來保衛(wèi)“各種形式和各種信仰的學院而不受任何限制的權(quán)力”；48另一方面，他們并未幼稚到相信大學能夠僅僅通過民間集資、獨立經(jīng)營就能生存發(fā)展。擴大招生，為勞工提供高等教育的機會，這樣的事只有政府能辦到，而提高大學課程的應(yīng)用性，也必須與當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)掛鉤。由此可見，特納通過政府贈地辦州立大學的主張，確是一石兩鳥的絕招：既為勞工開拓了接受高等教育的機會（access），又在農(nóng)業(yè)、機械和軍事等方面對新型大學的課程設(shè)置提出具體要求（practicality）。從法理上看，政府在贈完地、給過錢之后，并沒有收到大學的邀請參與管理決策，大學有權(quán)決定政府給的錢怎么花。換言之，政府出錢但不出力。這樣的機制從另一個方面保證了大學的獨立與自主。
因此，1862年的第一個《莫里爾法案》對于當代美國大學的真正意義在于，它所開啟的政府與大學關(guān)系的模式，沿用至今，有效地保證了政府在不損害大學自主權(quán)的前提下推行其重要政策的權(quán)力和途徑。
毋庸置疑，今人論及美國大學的成功，教授在學術(shù)與科研領(lǐng)域所作的貢獻為第一考量，而將這一點完全歸功于大學追隨洪堡大學及其以科研為中心的模式并不十分準確。的確，很多科學家強調(diào)，對于自然界純粹的、不含功利的好奇心才是他們研究的原動力，但不可否認的是，更多的研究起源于研究者對于解決現(xiàn)實問題的愿望，而這些“愿望”不僅要求研究者“接地氣”，了解社會與經(jīng)濟發(fā)展的需求，而且需要經(jīng)費的支持與落實。從這個角度看，贈地法案瞄準農(nóng)業(yè)、機械等領(lǐng)域的科研需求，在南北戰(zhàn)爭之后百廢待興的時代背景下，既滿足了各州政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的迫切需求，又為大學科研的布局及資源配置指明了方向。
后來一百年內(nèi)國會陸續(xù)通過的各種相關(guān)法案，包括1887年國會通過《哈奇法案》（The Hatch Act）為聯(lián)邦贈地學院提供資金建立農(nóng)業(yè)試驗站，1914年國會通過《史密斯—萊福法案》（Smith-Lever Act）正式建立“合作推廣系統(tǒng)”，等等，都是大學在聯(lián)邦政府推動和資助下從事與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有關(guān)的科研項目的極佳案例。
《莫里爾法案》的實施對于美國高校里另一個揮之不去的問題——少數(shù)民族政策也產(chǎn)生了深刻的影響。本來種族平等問題在任何一個多民族國家都不是一個輕松的話題，況且高等教育作為現(xiàn)代社會中社會流動的主要途徑，理所當然地受到廣泛關(guān)注。但由于聯(lián)邦政府無權(quán)干涉大學的日常管理，更無法對大學的招生政策或錄取標準指手畫腳，因而第二個《莫里爾法案》就體現(xiàn)了聯(lián)邦政府在高等教育發(fā)展中推行種族平等政策的一個極具創(chuàng)意的策略。政府停止資助任何以種族為由拒絕錄取非裔學生的贈地學院，但允許各州用贈地款項建立單收白人或黑人的學院，而且規(guī)定聯(lián)邦贈地款項必須在州內(nèi)的白人和黑人學院之間平均分配。這種以聯(lián)邦資助為杠桿推行政府意圖的策略后來成為政府與大學溝通的有效途徑。從這個意義上看，聯(lián)邦贈地法案對于美國大學日后發(fā)展的意義與影響怎么評價都不會太過分。