二、行政訴訟司法建議的興起成因

作為一個原本長期被邊緣化的法律制度，司法建議為何在近年能夠風行于行政訴訟之中呢？筆者認為，個中原因主要來自以下三個方面：

（一）能動司法觀念的影響

時任最高人民法院首席大法官的王勝俊院長在2009年8月明確提出“能動司法”的主張，一度成為指導法院系統司法工作的基本理念。[1]能動司法是在尊重司法客觀規律的基礎上，根據“為大局服務、為人民司法”的要求，充分發揮司法的主觀能動性，最大限度地發揮司法在糾紛解決、權益維護和實現社會公平正義中的功能。誠如學者所言，除了傳統的爭端解決功能之外，現代法院還具有控制、權力制約、參與制定公共政策等多項延伸性功能。[2]司法建議作為貫徹能動司法理念的一種重要措施，正是通過對具體行政個案或類案的剖析，積極拓展行政審判的服務功能，切實推進依法行政，適應社會發展的現實需求。可見，能動司法觀念的興起預示著行政審判政策的重大調整，進而為“激活”司法建議制度、搭建司法與行政良性互動的橋梁提供了契機。

（二）行政糾紛解決的需要

我國正處于社會矛盾高發的轉型時期，目前的行政糾紛出現了兩個明顯的新動向：一是某些行政糾紛雖然發生于個別主體與特定行政機關之間，但糾紛背后往往隱含著某個群體與政府的對抗，如因房屋拆遷、土地征收而引發的行政糾紛就隱含著失地農民和拆遷戶群體與政府的對抗。這些糾紛如果不能得到及時、有效化解，極可能誘發群體性事件，造成更大范圍內的紛爭。二是大量行政案件都涉及基本民生保障，如果不能妥善化解，不僅會加劇處于弱勢地位的行政相對人的困境，而且還會形成新的影響社會穩定的因素。[3]作為一種剛性的司法處理方式，行政判決雖然能夠起到“定分”作用，但未必就能夠實現“止爭”，更無法保障“案結事了”。在很多情況下，對于行政相對人而言，不僅要討個“說法”，更要得到“實惠”。因此，判決絕不是行政糾紛唯一的處理手段，甚至也不是首選的手段。正是在行政糾紛多元化、復雜化的背景之下，司法建議這種柔性處理方式的優點才得以充分展現。司法建議的靈活運用，不僅能夠彌補行政判決方式的不足，而且還能夠引導糾紛雙方在相互諒解的基礎上達成共識，協調結案。

（三）行政審判處境的回應

誠如學者陳端洪所言：“行政訴訟的實踐證明中國人改變了關于權力的思維，對權力的最好控制辦法是以權制權，司法權與行政權通過對峙而合作完成社會的整體目的。”[4]事實上，《行政訴訟法》的頒行本身就包含了立法者希冀通過有限司法審查方式實現以司法權制約、抗衡行政權的美好憧憬。盡管這種“封閉對抗型”的行政訴訟制度在初期也曾有過短暫的輝煌，但“強行政、弱司法”的憲制格局幾乎注定了這種“單兵突進式”制度變革的受挫。于是，行政審判愈發陷入尷尬的處境之中：政府官員批評法官不能為大局服務；民眾指責法官不能為其合法權益提供保障；法官自身也抱怨行政審判缺乏良好的外部司法環境。近些年來，為了正面回應來自社會各個方面的非議，最高人民法院相繼下發了一系列司法文件，頻頻使用“善于利用現行體制提供的各種資源”“建立司法與行政良性互動機制”“積極爭取當地黨委和政府的支持”“建立健全民意溝通表達機制”等措辭，暗含著司法高層在現行體制的夾縫中謀求行政審判發展空間的良苦用心和對開放合作型司法的熱切期望。鑒于行政案件的絕對數量遠遠低于民事和刑事案件，因而法官有充分的時間和精力發出各種司法建議。這些功能各異的司法建議，或為政府部門加強管理、堵塞漏洞獻計獻策，或為民眾權益保障提供間接司法幫扶，或為案件協調解決穿針引線，或為未來可能出現的糾紛提供防范警示，從而使行政審判活動更加積極地貼近中國的現實，真正回應民眾的利益訴求。

[1] 參見王勝俊：《堅持能動司法，切實服務大局》，2009年8月28日在江蘇省高級人民法院調研座談會上的講話。

[2] 參見左衛民、周長軍：《變遷與改革——法院制度現代化研究》，法律出版社2000年版，第95—105頁。

[3] 最高人民法院《關于充分發揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法發〔2008〕125號）明確指出：“行政審判與保障民生關系最為緊密、最為直接。行政審判工作搞得好不好，直接關系民生的保障和改善程度。各級人民法院要把保障和改善民生貫徹到行政審判和非訴行政案件執行的每一個環節，以積極的態度救濟民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民愿，切實維護好、實現好、發展好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。”

[4] 陳端洪：《對峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》，載《中外法學》1995年第4期。