一、行政訴訟司法建議的地位變遷

行政訴訟中的司法建議是指人民法院對在行政審判活動中發現的、與案件有關但不宜由法院直接處理的問題，向有關國家行政機關提出建議要求其予以處理的活動。與旨在解決訴訟本體問題的行政審判權所不同的是，行政訴訟中的司法建議權所要解決的則是訴訟外問題。就訴訟性質而言，行政訴訟因涉及官民矛盾的妥善處理而最直接地影響到社會穩定與社會和諧，客觀上更需要法院積極延伸審判服務功能；就受案數量而言，行政案件遠少于刑事案件和民事案件，法院“案多人少”的窘境在行政審判中并不常見，行政法官客觀上具有更多的時間和精力發出司法建議。通過對行政訴訟中司法建議文本變遷的追溯和實踐運作的觀察，可以看出原本處于邊緣化地位的司法建議制度已經上升為行政審判的中心制度，而司法建議則成為與行政判決、裁定及決定并駕齊驅的第四類重要的行政訴訟法律文書。

（一）行政訴訟司法建議的文本變遷

行政訴訟中的司法建議最早出現在《行政訴訟法》中。根據該法第65條第3款的規定，行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議；接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院。鑒于該條規定是放置于第八章“執行”中的，因而司法建議可以被視為敦促行政機關履行生效裁判的一種執行措施。不過，上述規定本身卻嚴格限制了司法建議在行政訴訟中的適用。首先，法院是“可以”而非“應該”或“必須”提出司法建議，是否提出完全取決于法院的裁量；其次，法院的司法建議是針對“上一級行政機關或者監察、人事機關”而非“拒絕履行生效裁判的行政機關”提出的，主要意圖在于借助有紀律處分權機關的介入敦促行政機關履行裁判義務；再次，司法建議的提出以行政機關“拒絕履行裁判”為前提，不完全履行或者形式履行但實質上不履行裁判的并未包括在內；最后，接受司法建議的機關如果沒有進行處理或者沒有將處理結果告知法院，是否應當承擔相應責任亦無任何規定。正如有的學者所言：“司法建議的法律地位不明確，接受建議的機關若未按司法建議以人事監察手段要求被執行人，或被執行人對司法建議置之不理，相應責任由誰承擔在法律上沒有規定，法院對司法建議的執行監督不力也使得這一方式難免流于形式。”[1]

司法建議在行政訴訟文本中的第二次出現則是《若干解釋》。根據《若干解釋》第59條的規定，判決撤銷違法的被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時可以向被告和有關機關提出司法建議。與《行政訴訟法》有關司法建議的規定相比，《若干解釋》的規定具有兩方面的明顯進步：一是將司法建議的發送對象擴大到被告，建立了司法與行政之間更為直接有效的對話與溝通平臺；二是將司法建議的發送時間提前到判決的同時，拓展了司法建議的適用范圍。

司法建議制度真正獲得官方的正式認同始于2007年《通知》的下發。《通知》不僅充分肯定了司法建議作為化解社會矛盾、提高社會管理水平的司法服務手段在建設法治社會與和諧社會中的重要作用，而且還提出要從程序、內容、格式及落實的規范性等方面保障司法建議的質量和效果。此后，在最高人民法院相繼發布的行政訴訟司法解釋和司法文件中，司法建議的地位更加突出。[2]首先，《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》（法釋〔2008〕2號，以下簡稱《撤訴規定》）第1條規定：“人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。”這一規定不僅使得司法建議的作出時間進一步提前到了行政判決或裁定之前，而且還進一步拓展了司法建議的功能。其次，《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（法發〔2009〕38號）第4條規定：“要高度重視司法建議工作。對于個案審理中發現的行政執法方面存在的問題，及時向有關行政機關提出改進意見和建議。對于政府決策和行政管理活動中出現的共性問題，書面報送當地黨委、人大和政府，為領導決策和改進工作提供參考。”這一規定區分了個案司法建議和綜合司法建議，凸顯出司法建議活動的主動性和服務性。最后，《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（法發〔2009〕54號）第6條規定：“要建議政府和有關部門正確理解和評價行政訴訟敗訴現象，修改和完善相關考評制度，防止和消除由此產生的負面影響。”這一規定已經將發送司法建議上升為營造行政審判良好外部環境的重要一環，進一步體現了司法高層對司法建議制度的功能期待。

2012年《意見》的下發則進一步提升了司法建議在審判活動中的作用。《意見》對司法建議進行了新的三重定位：一是法律賦予人民法院的重要職責，是人民法院工作的重要組成部分，是充分發揮審判職能作用的重要方式；二是人民法院堅持能動司法，依法延伸審判職能的重要途徑；三是提升司法能力和司法公信力的重要手段。“在《行政訴訟法》的修改過程中，司法建議制度不夠引人注目，但零散的規定并沒有消解司法建議本身的價值。特別是作為規范性文件審查之訴處理結果的司法建議的及時確認，事實上還發揮著裁判替代性的功能，關系到這類訴訟的實際成效。”[3]

（二）行政訴訟司法建議的現實運作

囿于司法統計制度的不健全，司法建議在我國當下行政審判過程中的整體運行情況尚難以準確查考，但局部地區的司法實踐表明《行政訴訟法》及《若干解釋》所規定的司法建議情形備受冷落。與此同時，一些地方的法院實際上已經創造性地擴大了司法建議在行政審判中的運用。例如，在“孫慶龍訴興化市教育局等不履行辦理入學及進編手續法定職責案”[4]中，江蘇省興化市人民法院在以請求事項不屬于行政審判權限范圍為由裁定駁回原告起訴的同時，針對被告興化市教育局對原告是否存在違反計劃生育行為的調查遲遲不作結論的狀況發出司法建議，并將司法建議函抄送泰州市教育局和江蘇省教育廳，從而使原告的中師入學問題得到了妥善處理。在“謝啟川訴龍巖市國土資源局限期履行職責案”[5]中，福建省龍巖市新羅區人民法院在判決駁回原告訴訟請求的同時，為促使行政執法活動程序化、規范化、科學化，提高行政執法工作效率和質量，充分保護行政相對人的合法權益，特向龍巖市國土資源局發出司法建議，對于多次提出相同信訪要求的，應嚴格按《信訪條例》的規定作出處理，并建立和規范檔案管理制度。上述兩個“典型案例”分別代表了司法建議的兩種常見模式：前者旨在通過司法建議的合理運用彌補行政判決的不足，間接維護當事人的正當權益；后者則是通過司法建議的運用指陳個案所反映出的行政執法疏漏，敦促行政機關完善相應的管理制度，避免今后再次出現類似糾紛。

伴隨著《通知》和《撤訴規定》等司法解釋和司法文件的發布，另兩類新型的司法建議迅速得到了廣泛運用：一是法院通過司法建議促成被告改變所作行政行為，最終實現以原告撤訴的方式結案。例如，2010年，河北省石家莊市橋西區人民法院在處理一起公路收費行政案時，發現河北省內收費規定與國家有關部門的規定相悖，于是及時向河北省高速公路收費主管部門提出司法建議，建議其采取應急措施解決原告的訴求問題。河北省交通運輸廳對此高度重視，迅速改變了原有的收費規定，并下發至全省高速公路各收費站。原告對河北省交通運輸廳的行為表示諒解，并自愿撤回起訴。該案從收案到協調結案僅用了11天時間，既有效促進了行政機關依法行政，又為當事人解決了實際問題，從而取得了非常好的社會效果。[6]此外，一些基層法院“處理行政糾紛司法建議先行”的做法也獲得了廣泛認可。[7]二是法院針對某類相同行政案件或某一時段行政案件所反映出的共性問題，以“行政審判年報”和“白皮書”等多種形式向行政機關提出司法建議，贏得了當地政府的支持。作為這一模式的典型代表，江蘇省鹽城市中級人民法院的實踐即取得了積極成效。從2005年起，該院推行行政審判年報制度，每年從行政審判的角度對全市行政執法現狀進行分析并提出建議。五年間，該院行政庭通過年報制度剖析行政執法問題23條，通報敗訴案件171件，提出對策建議18條。此外，該院還于2006年專門制定了《加強行政審判司法建議工作暫行規定》，使行政審判司法建議工作步入程序化、規范化和常態化軌道。2006—2010年，共發出書面司法建議280余份，建議反饋率達90％以上，對于優化行政審判司法環境、有效化解行政爭議、幫助改進行政管理和促進依法行政發揮了獨特作用。[8]

近年來，司法建議也在最高人民法院再審行政案件的處理過程中得到了運用，標志著其自身向實質性化解行政爭議新機制的轉型。在“再審申請人黃紹花訴輝縣市人民政府提高撫恤金標準案”的再審過程中，最高人民法院在依法作出駁回再審申請的裁定之前，專門發出司法建議，“建議輝縣市政府依據與當前居民收入水平和經濟發展狀況相適應的原則，就本案傷殘撫恤金標準及相關問題統籌研究，在財政狀況等條件允許的范圍內，提高撫恤金發放基準，以保障和改善水利傷殘人員的生活水平”[9]。這種不拘泥于個案審理，靈活運用司法建議手段促進行政爭議實質性化解的做法值得推廣。

司法實踐除了不斷拓展司法建議的適用范圍、靈活運用不同類型的司法建議以外，還在完善司法建議的長效機制上進行了積極探索。以江蘇為例，該省近年來不斷拓展審判職能、積極服務法治建設、有效優化司法環境，已經形成了推進行政審判司法環境良性循環的“江蘇模式”，其中的做法之一就是積極開展司法建議工作，注重司法建議的規范化管理。具體的經驗包括四項：一是完善啟動機制，杜絕“一判了之”；二是完善制作機制，力求“一建中的”；三是完善回訪機制，防止“一紙空文”；四是完善規范機制，確保“一以貫之”。[10]可見，司法建議制度的現實運作已經突破了現有法律文本的規定，代表了行政審判模式改革的新動向。

[1] 馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第469頁。

[2] 事實上，在《通知》下發之后最高人民法院出臺的規范其他事項的司法文件中，司法建議的作用同樣得到了前所未有的重視。例如，《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》（法發〔2010〕15號）第19條規定：“人民法院認為有必要對被執行人采取執行聯動措施的，應當制作協助執行通知書或司法建議函等法律文書，并送達有關部門。”第20條規定：“有關部門收到協助執行通知書或司法建議函后，應當在法定職責范圍內協助采取執行聯動措施。有關協助執行部門不應對生效法律文書和協助執行通知書、司法建議函等進行實體審查。對人民法院請求采取的執行聯動措施有異議的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當拒絕采取相應措施。”第24條規定：“有關單位不依照本意見履行職責的，人民法院可以向監察機關或其他有關機關提出相應的司法建議。”又如，《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》（法發〔2010〕18號）第18條規定：“加強對經濟發展方式轉變中可能涉及的法律問題的分析和研判，在各級黨委的領導和有關部門的配合下，及時提出為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的各項司法應對措施和司法建議。”

[3] 章志遠：《讓司法與行政良性對話》，載《學習時報》2015年7月23日。

[4] 參見最高人民法院中國應用法學研究所編：《人民法院案例選》（2004年行政·國家賠償專輯），人民法院出版社2005年版，第188—189頁。

[5] 同上書，第262頁。

[6] 參見雷德亮等：《車輛通行收費引發行政官司政府部門接受建議知錯則改》，載《人民法院報》2010年8月15日。

[7] 例如，福建省福安市人民法院在審理行政案件中，采取司法建議先行的方法，促使行政機關及時糾正不當的具體行政行為，原告撤訴，從而實現了法律效果和社會效果的有機統一。據統計，2007年至2009年6月，該院在作出裁判前共向被訴行政機關發出司法建議19份，協調撤訴案件32件，協調撤訴率高達66.7％。參見何曉慧：《福安處理行政糾紛司法建議先行》，載《人民法院報》2009年6月23日。

[8] 參見王成玉等：《陽光路上的排頭兵——鹽城法院積極踐行能動司法紀實》，載《人民法院報》2010年5月5日。

[9] 最高人民法院（2017）最高法行申7073號行政裁定書。

[10] 參見江蘇省高級人民法院行政庭：《拓展服務優化——推進行政審判司法環境良性循環的“江蘇模式”》，載《法律適用》2008年第10期。