第一節(jié)
政府績效管理的概念、基礎(chǔ)理論與主要工具

一、政府績效管理的概念

（一）績效與政府績效

1.從效率到績效

“效率”（Efficiency）一詞最早出現(xiàn)于拉丁文，是一個哲學(xué)術(shù)語，意思是“有效的因素”。19世紀(jì)末，“效率”的含義引申到機(jī)械工程學(xué)和物理學(xué)中，指的是一種機(jī)械工作時的輸出能量與輸入能量的比值，即效率=輸出能量/輸入能量。再后來，“效率”的含義被引入經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)，指的是消耗的勞動量與所獲得的勞動成果的比率，即效率=產(chǎn)出/投入。科學(xué)管理主義運(yùn)動興起之后，“效率”一詞開始應(yīng)用于管理領(lǐng)域。

在此基礎(chǔ)上，對組織運(yùn)行狀況評價更全面的概念——績效（Performance），被提出來了。對于績效，學(xué)者和專家有不同的界定及歸納。一般認(rèn)為績效是工作的效率和效果，即績效不僅包括效率——產(chǎn)出和投入的關(guān)系，還包括為了實現(xiàn)目標(biāo)付出的努力程度和達(dá)成目標(biāo)的程度。

從內(nèi)涵和外延看，績效實際上是一個集合的概念，績效包括諸多要素，從最開始的3E要素，即經(jīng)濟(jì)（Economy），關(guān)心的是投入資源的節(jié)省程度；效率（Efficiency），強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出的關(guān)系；效果（Effectiveness），關(guān)注的是達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的程度。隨著對績效研究的深入和實踐的需要，績效從最初的3E演變?yōu)?E，即在前述3E的基礎(chǔ)上加入公平（Equity），關(guān)注公正性和正當(dāng)性。績效具有更廣泛的含義，諸如4E+質(zhì)量、責(zé)任、響應(yīng)等要素結(jié)構(gòu)。^[1]首位女性諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆將經(jīng)濟(jì)效率、公平（財政平衡、再分配）、責(zé)任和適應(yīng)性等要素納入績效范疇。^[2]

組織由群體和個體組成，因此組織績效包括三個層面：組織績效、群體（部門）績效、個人績效。組織績效是組織的整體績效，群體（部門）績效是組織中以團(tuán)隊或部門為單位的績效，個人績效是組織中各個員工的個體績效。個人績效是組織績效的基礎(chǔ)，沒有個人績效，就沒有群體（部門）績效和組織績效；脫離組織績效、群體（部門）績效的個人績效是沒有意義的。組織績效的管理最終落腳點在于對個人績效的管理。組織績效構(gòu)成層面的劃分具有很重要的意義，即在評估組織績效和績效管理的過程中，必須處理好組織的整體績效、群體（部門）績效和個人績效之間的關(guān)系。

從績效的形態(tài)來看，或者更直觀地討論什么是績效時，主要包括三種觀點：績效行為觀、績效結(jié)果觀、績效行為—結(jié)果觀。績效行為觀認(rèn)為，績效是執(zhí)行和完成一項活動、任務(wù)或職能的一種行為或過程，實現(xiàn)組織目標(biāo)的工作行為和態(tài)度；績效結(jié)果觀認(rèn)為，績效是完成某項任務(wù)或達(dá)成某個目標(biāo)，是行為或活動產(chǎn)出的結(jié)果；績效行為—結(jié)果觀是對上述觀點的綜合，績效包括行為、產(chǎn)出和結(jié)果。如果僅關(guān)注行為，行為可能導(dǎo)致短期化，拘泥于具體工作，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，則最終結(jié)果就可能無法實現(xiàn)；如果僅關(guān)注結(jié)果，則可能忽略了行為過程、監(jiān)控和引導(dǎo)的必要性，不利于團(tuán)隊合作、組織協(xié)同及資源的合理配置。^[3]從實踐看，一個好的政府績效管理，在側(cè)重結(jié)果的同時，也需要關(guān)注行為和態(tài)度，在實施績效管理的過程中，強(qiáng)調(diào)工作活動的過程及其結(jié)果，而不僅僅是行為或者結(jié)果。

2.政府績效

與效率一樣，績效作為一種重要的管理概念和管理實踐，最初都源自私營企業(yè)，然后開始運(yùn)用于政府等公共組織以及非營利性組織。20世紀(jì)初，美國最早把“績效”應(yīng)用于對政府公共部門的財務(wù)管理，推行績效預(yù)算（Performance Budgets）。1938年，克拉倫斯·E.里德利和赫伯特·西蒙的《政府工作衡量：行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》為政府公共部門的績效評估奠定了理論基礎(chǔ)，政府績效的概念逐步形成。

政府績效（Government Performance），在西方國家又被稱為“公共生產(chǎn)力”“國家生產(chǎn)力”“公共組織績效”“政府業(yè)績”“政府作為”等，它既包含政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中的業(yè)績、效果和效率，包括政府產(chǎn)出的績效，即政府提供服務(wù)和進(jìn)行社會管理的績效表現(xiàn)，又包括行政過程的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)，因此，政府績效是一種綜合的績效觀，即“行為—結(jié)果”績效觀。

基于績效的三種觀點，對于什么是政府績效，也主要有三種觀點：

第一種觀點是從政府管理活動的產(chǎn)出角度界定績效。理查德·C.科爾尼（Richard C.Kearney）認(rèn)為，政府績效是政府為了實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)和結(jié)果而管理公共項目與工程所取得的成績，它是由包括效益、效率和公正等多個同等重要的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和評估的。^[4]卓越認(rèn)為，政府績效是政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理和外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化。^[5]同樣，臧乃康認(rèn)為，政府績效是評判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)，是以經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、政治績效為主要內(nèi)容的復(fù)合概念，包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等含義在內(nèi)。^[6]

第二種觀點是從政府管理能力的角度界定政府績效的內(nèi)涵。帕特莉·W.英格拉姆（Patricia W.Ingralam）認(rèn)為，政府績效是政府把資源或投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出或結(jié)果的管理能力。^[7]陳振明認(rèn)為，政府績效是指政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動過程中的結(jié)果、效益、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。^[8]

第三種觀點是從一個綜合性的視角界定政府績效的內(nèi)涵。美國學(xué)者克里斯托夫·波利特（Christopher Pollitt）和吉特·波科特（Geert Bouckaert）詳細(xì)界定了政府績效的概念，認(rèn)為政府績效是政府活動或項目、工程的運(yùn)行結(jié)果；是指重塑政府過程中使其具有更強(qiáng)的顧客導(dǎo)向、成本意識和結(jié)果導(dǎo)向；是政治和行政制度的整體能力；以及一種特定或理想制度的更多特征。^[9]國內(nèi)學(xué)者如方振邦、蔡立輝等都是從一種綜合性的視角來界定政府績效。如蔡立輝認(rèn)為，政府績效在本質(zhì)屬性上與政府職能、崗位職責(zé)有關(guān)，從主體來看包括行政組織的整體績效、項目績效和個人/崗位績效，從內(nèi)容來看包括量的規(guī)定性和質(zhì)的規(guī)定性，從過程來看政府績效與時間周期有關(guān)，因此，政府績效是政府部門及其公務(wù)人員在依法行使職能或崗位職責(zé)過程中所獲得的初期和最終的結(jié)果及其社會影響，包括部門、項目和個人績效。^[10]

從績效的構(gòu)成層次，政府績效可以分為政府績效、政府部門績效、個人（公務(wù)員等公職人員）績效。公務(wù)員績效是政府部門績效和政府整體組織績效的基礎(chǔ)，同時，公務(wù)員個人績效只有符合部門和政府整體的使命、戰(zhàn)略和目標(biāo)時，個人績效才有社會價值和意義。

（二）績效管理與政府績效管理

1.績效管理的內(nèi)涵

從管理學(xué)發(fā)展史來看，如何提高績效、實現(xiàn)高績效是管理學(xué)討論的持久主題。績效評估和績效管理都在實現(xiàn)與豐富這一主題上發(fā)揮了積極的作用。

績效評估是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和提高組織績效的有效途徑，它更多的是對行為和結(jié)果的事后評判。隨著績效評估理論及方法研究的深入，績效評估的弊端和局限逐步顯現(xiàn)出來。對績效評估的深化和延伸的績效管理概念被提了出來，并付諸組織的管理實踐。從組織管理和戰(zhàn)略的高度，通過績效規(guī)劃（計劃）、績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效信息的收集整理、績效評估和績效反饋（績效溝通、應(yīng)用）等一系列過程，確保績效目標(biāo)的全面實現(xiàn)和績效水平的持續(xù)提升，正是績效管理的魅力所在。績效管理與績效評估的聯(lián)系和區(qū)分如表1-1所示。

2.政府績效管理的界定

政府績效管理（Government Performance Management）是政府積極應(yīng)對社會變革，響應(yīng)社會要求，提升政府績效，增強(qiáng)社會對政府的認(rèn)同、支持和執(zhí)政合法性的產(chǎn)物，是借鑒企業(yè)績效管理的理論、方法，基于政府的公共管理實踐形成的一種新的管理理念、方法和手段。

遵循績效評估與績效管理的邏輯關(guān)系，政府績效管理是政府績效評估的延續(xù)與深化。在率先將績效理念引入公共管理的英國、美國、新西蘭等發(fā)達(dá)國家中，政府績效評估最初主要運(yùn)用于對政府部門財務(wù)預(yù)算方面的評估。在美國尼克松政府時期，政府績效評估開始進(jìn)入對政府行為的考核，績效理念逐步深入公共管理的各個領(lǐng)域。隨著新公共管理運(yùn)動（New Public Management）的興起，政府績效管理在部分發(fā)達(dá)國家得到廣泛運(yùn)用。

國內(nèi)對政府績效管理的研究是從績效評估開始的，并且在很長一段時間里用績效評估代替績效管理，這也說明了政府績效管理與政府績效評估有著密切的關(guān)系。開展政府績效管理需要借助一套科學(xué)合理的績效評估體系，主要包括績效指標(biāo)設(shè)計和績效評估方法、手段兩個方面。指標(biāo)設(shè)計是政府績效評估活動的“指揮棒”，績效評估的指標(biāo)設(shè)計引導(dǎo)政府行為和活動，績效評估指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、合理性與質(zhì)量是政府績效評估和績效管理的基礎(chǔ)。績效評估方法、手段是政府績效評估和績效管理的關(guān)鍵，它不僅影響績效評估的科學(xué)性，而且對評估結(jié)果的公平公正意義重大。但是，政府績效評估不能等同于政府績效管理。政府績效評估強(qiáng)調(diào)對政府行為和結(jié)果的評估，并且更多的是一種事后的評估。更為重要的是，政府績效評估缺乏對政府績效利用和持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制，它并不是對政府目標(biāo)的促進(jìn)和完善，僅是對政府目標(biāo)的完成與否和完成程度的評估。政府績效管理是一個完整的過程，除績效評估外，還包括績效計劃、績效監(jiān)控、績效反饋和績效改進(jìn)等環(huán)節(jié)。

政府績效管理是社會變革的產(chǎn)物。政府績效管理在演變發(fā)展過程中經(jīng)歷了兩種類型，即政府內(nèi)部公務(wù)員個人工作績效和政府組織的整體績效。對于什么是政府績效管理，劉旭濤認(rèn)為，“作為一種觀念，績效管理整合了新公共管理和政府再造運(yùn)動中的多種思想和理念，并構(gòu)建出自身的制度基礎(chǔ)和先決條件。作為一種系統(tǒng)，績效管理框架必須從戰(zhàn)略規(guī)劃角度，將各種管理資源系統(tǒng)有效整合，形成多重價值和多維角度的綜合性績效評估體系”^[11]。卓越和趙蕾認(rèn)為，政府績效管理是指公共部門在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，為獲得公共產(chǎn)出的最大化，體現(xiàn)了工具理性和價值理性的融合。^[12]周志忍從三種意義上界定績效管理概念：① 作為系統(tǒng)工程，績效管理是為實現(xiàn)所期望的結(jié)果而實施的由一系列管理機(jī)制和技術(shù)構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，包括績效管理過程、組織績效評估、項目評估、質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、業(yè)務(wù)流程重塑等。② 作為一個過程，績效管理是由戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、持續(xù)性績效管理、績效報告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程。③作為人力資源開發(fā)手段，績效管理是圍繞組織績效提高這一目標(biāo)而實施的人力資源管理的原則和技術(shù)。他認(rèn)為“系統(tǒng)工程”和“動態(tài)過程”是當(dāng)前界定政府績效管理的兩種主導(dǎo)模式。^[13]美國政治學(xué)家彼得斯認(rèn)為，提高政府組織效率的最佳辦法就是用建立在市場基礎(chǔ)上的某種機(jī)制取代傳統(tǒng)的官僚制。^[14]為維護(hù)社會秩序，傳統(tǒng)的公共行政也非常重視公共需求，并以滿足這些需求作為政府工作的重點。但在政府績效管理中，現(xiàn)代公共服務(wù)有別于傳統(tǒng)的服務(wù)理念，它在引進(jìn)市場機(jī)制的同時，也引進(jìn)了“顧客是上帝”的服務(wù)理念，將社會大眾作為顧客，使政府工作重心圍繞顧客的需求，并以顧客需求的滿足作為衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)。

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[1] 卓越：《政府績效管理導(dǎo)論》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第2—6頁。

[2] 〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆等：《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》，陳幽泓等譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第128—133頁。

[3] 方振邦、葛蕾蕾：《政府績效管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第2—3頁。

[4]Richard C.Kearney，Public Sector Performance：Management，Motivation and Measurement，Colorado：Westview Press，1999：1.

[5] 卓越：《政府績效管理導(dǎo)論》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第9頁。

[6] 臧乃康：《論政府績效》，《福建論壇》（經(jīng)濟(jì)社會版），2001年第11期。

[7] Campbell Public Affairs Institute，Government Performance Project，http：//www.maxwell.syr.edu/compel/index.xhtml

[8] 陳振明：《公共部門績效管理的理論與實踐》，《中國工商管理研究》，2006年第12期。

[9] 方振邦、葛蕾蕾：《政府績效管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第6頁。

[10] 蔡立輝：《政府績效評估》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第1—2頁。

[11] 劉旭濤：《政府績效管理：制度、戰(zhàn)略與方法》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003年，第152頁。

[12] 卓越、趙蕾：《公共部門績效管理：工具理性與價值理性的雙導(dǎo)效應(yīng)》，《蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2006年第5期。

[13] 周志忍：《我國政府績效管理研究的回顧與反思》，《公共行政評論》，2009年第1期。

[14] 〔美〕蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2001年，第25頁。

二、政府績效管理的基礎(chǔ)理論

（一）新公共管理理論

20世紀(jì)六七十年代以來，石油危機(jī)、高福利支出導(dǎo)致西方國家公共財政危機(jī)，高稅收、經(jīng)濟(jì)滯脹、政府公共服務(wù)無效率，造成社會普遍不滿，最終導(dǎo)致意識形態(tài)的變革。“福利國家”和政府干預(yù)遭到猛烈抨擊，主要來源于自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的利伯維爾場、個人責(zé)任、個人主義等“新右派”意識形態(tài)和思想的崛起，他們主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源并作出相應(yīng)的制度安排，市場化成為政府改革的必然選擇。由此，公共企業(yè)的私營化、公共服務(wù)的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進(jìn)入西方國家的政府改革策略。政府改革運(yùn)動旨在擺脫政府財政危機(jī)、管理危機(jī)和公眾信任危機(jī)，提升政府的國際競爭力，提高政府績效。西方各國相繼掀起的這股政府改革熱潮被稱為“重塑政府運(yùn)動”“塑造企業(yè)型政府”“政府再造”“塑造市場化政府”等，這正是新公共管理興起的源頭。新公共管理由重視效率轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉(zhuǎn)向爭取成員的認(rèn)同以及爭取對組織使命和工作績效的認(rèn)同。

在這場政府改革運(yùn)動中，私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進(jìn)的管理方法成為政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的選擇。西方國家主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，建立嚴(yán)明的、可衡量的績效評估機(jī)制，推行和加強(qiáng)政府績效管理。績效評估最初主要是作為上級部門評審、控制下級部門行政的工具，評估主體主要是公共組織和專門的機(jī)構(gòu)。到了20世紀(jì)90年代，這場改革運(yùn)動迅速擴(kuò)展到幾乎所有發(fā)達(dá)工業(yè)國家，政府績效管理進(jìn)入了一個全新的發(fā)展階段。新公共管理主張政府是“掌舵”而不是“劃槳”，主張政府的價值理念應(yīng)該包括：競爭導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)導(dǎo)向、前瞻性和追求卓越^[1]，“顧客導(dǎo)向、質(zhì)量為本”的理念逐漸成為這場政府改革的主題，政府績效管理的焦點逐漸轉(zhuǎn)向了效益和“顧客滿意”，績效管理方法也得到進(jìn)一步改善，從而使績效管理更加具有戰(zhàn)略化和系統(tǒng)化的意義。

（二）新公共服務(wù)與公共價值理論

進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代以后，伴隨著政府改革運(yùn)動和重塑運(yùn)動的興起與發(fā)展，新公共管理運(yùn)動成為公共行政和公共管理理論與實踐的主導(dǎo)范式。基于對新公共管理理論的反思和批判，新公共服務(wù)理論（New Public Service）建立了一種新的公共行政理論。新公共服務(wù)理論主要從民主公權(quán)理論、小區(qū)與公民社會理論、組織人本主義和新公共行政理論以及后現(xiàn)代公共行政中汲取理論營養(yǎng)。

隨著公共行政理論與實踐的進(jìn)一步發(fā)展，政府與公民之間的關(guān)系問題成為當(dāng)代西方公共行政學(xué)界所關(guān)注的熱門話題，集中體現(xiàn)為公民直接參與公共行政管理、參與公共事務(wù)的要求，以及構(gòu)建公民與政府合作的新型治理關(guān)系的主張。在這一潮流的沖擊之下，新公共服務(wù)的研究基本上圍繞著“公民參與”展開。新公共服務(wù)理論提出了與新公共管理理論針鋒相對的幾大主張：政府職能是“服務(wù)”而不是“掌舵”；公共利益的重要性是為公民而不是為顧客服務(wù)；思想的戰(zhàn)略性與行動的民主性、責(zé)任的重要性；公民權(quán)和公共服務(wù)的重要性是重視人而不是只重視生產(chǎn)率。^[2]

新公共服務(wù)是以公民為中心的公共治理理念。它通過鼓勵人們?nèi)ヂ男兴麄冏鳛楣竦呢?zé)任，引導(dǎo)政府關(guān)注他們的需求。新公共服務(wù)以社會公共利益為政府服務(wù)的核心，并創(chuàng)設(shè)公眾利益表達(dá)的渠道，增強(qiáng)公民在社會公共事務(wù)中的參與能力。新公共服務(wù)理論堅持以人為本的理念，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)和公眾滿意度，通過鼓勵公民參與社會公共事務(wù)，豐富公民的政治參與方式，擴(kuò)大公民的民主權(quán)利，為政府績效管理提供了新的理論基礎(chǔ)。

進(jìn)一步地，一些學(xué)者認(rèn)為對公民權(quán)、公共價值的強(qiáng)調(diào)使得政府績效管理的研究范式開始從新公共管理向以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理轉(zhuǎn)換。1995年，哈佛大學(xué)的馬克·穆爾教授提出“公共價值”。2011年，以蘭州大學(xué)的包國憲教授為首的研究團(tuán)隊在美國波特蘭舉辦的第二屆政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)國際研討會上，首次提出了以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論。美利堅大學(xué)的羅森布魯姆教授關(guān)注非任務(wù)性公共價值在當(dāng)代績效導(dǎo)向的公共管理中的地位，他通過價值與結(jié)果、價值與管理的區(qū)分論述了測量非任務(wù)性價值的重要性，提出了一個任務(wù)性價值和非任務(wù)性價值的平衡計分卡。包國憲教授總結(jié)了新公共管理背景下政府績效評估與管理的貢獻(xiàn)、困惑和理論反思，他認(rèn)為產(chǎn)生績效損失的根本原因是社會建構(gòu)缺位，政府的產(chǎn)出偏離了社會基本需求，未能體現(xiàn)公共價值，只體現(xiàn)了市場價值。^[3]

新公共服務(wù)理論和公共價值理論強(qiáng)調(diào)績效管理中公民參與的重要性以及公共利益、民主等公共價值在政府績效管理中的重要地位，政府績效管理應(yīng)當(dāng)將此納入制度框架之中。

（三）社會資本理論

首次使用社會資本這個概念的并非理論家而是實干的改革家L.J.漢尼方，他是美國西弗吉尼亞州的一位鄉(xiāng)村督察。1916年，為了鼓勵學(xué)校更多地參與社會活動，他用“社會資本”這個詞予以解釋，他指出，社會資本是指人們?nèi)粘Ｉ钪袘?yīng)用廣泛的無形物質(zhì)，如良好的愿望、朋友之間的友誼、同情心、個人和家庭之間的社交關(guān)系。如果一個人只有自己，他在社會上就是無助的。如果他和鄰居進(jìn)行聯(lián)系，這些鄰居和他們的鄰居就聯(lián)系，這樣的聯(lián)系擴(kuò)展開來，就會形成一個社會資本的積累，這可能會立即滿足這個人的需求，也使整個社區(qū)有機(jī)會創(chuàng)造更加舒適的環(huán)境。作為整體的社區(qū)將會因為個人間的合作團(tuán)結(jié)而獲益匪淺，個人也會從中得到幫助、同情和友情。同以增加個人生產(chǎn)力工具和培訓(xùn)的物質(zhì)資本與人力資本相比，社會資本理論的核心概念是社會網(wǎng)絡(luò)具有價值，社會資本既有益于大家，也有益于自己。

社會資本的概念及其研究范式的提出是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他社會科學(xué)研究領(lǐng)域內(nèi)容與方法上的重要突破，強(qiáng)調(diào)信任是合作的前提。信任能夠使政府與公民之間增加交流、溝通，促進(jìn)公民與政府之間加強(qiáng)合作。組織成員之間的互動所產(chǎn)生的共同行為準(zhǔn)則是社會資本的規(guī)范。當(dāng)公民與政府有著共同的目標(biāo)、相同的利益時，公民就希望政府績效改革能夠穩(wěn)定下來，成為一種長期的互惠規(guī)范，公民也因此變得積極參與、充分信任政府。^[4]社會資本一方面通過公民參與網(wǎng)絡(luò)培育公民與政府的寬容、合作精神，另一方面還能訓(xùn)練公民參與政府績效管理的技巧，增強(qiáng)參與意識。政府績效管理的一個基本目標(biāo)就是提高政府效率，在追求效率目標(biāo)上，政府績效管理與社會資本的“資本”屬性可以統(tǒng)一起來。除效率之外，社會資本強(qiáng)調(diào)的公民精神、信任、互惠規(guī)范等表現(xiàn)要素與政府績效管理目標(biāo)在邏輯上同樣具有一致性。從社會資本理論視角來考察社會資本與政府績效管理之間的關(guān)系，是一個全新的分析視角。社會資本提高了公民參與政治的能力，增加了對政府的信任，建立了互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的績效管理方案，提升政府績效管理能力。

在公民將部分權(quán)利讓渡給政府的過程中，不僅產(chǎn)生了評估政府績效的合理性依據(jù)，而且產(chǎn)生了評估政府績效的合法性依據(jù)。根據(jù)公民的需求提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，又根據(jù)公民對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估政府管理績效，從而形成提高公共服務(wù)與公共產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，這是政府績效管理的要義所在。

[1] 〔美〕戴維·奧斯本等：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》，北京：上海譯文出版社，1996年。

[2] 〔美〕羅伯特·B.登哈特等：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年。

[3] 王學(xué)軍、張弘：《政府績效管理研究：范式重構(gòu)、理論思考與實踐回應(yīng)——“公共績效治理：國際學(xué)術(shù)前沿與全球?qū)嵺`經(jīng)驗高端論壇”綜述》，《中國行政管理》，2013年第3期。

[4] 楊超、凌學(xué)武：《社會資本理論與我國政府績效管理研究》，《太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2006年第2期。

三、政府績效管理的主要工具

政府績效管理工具是連接政府績效管理實踐和政府績效管理理論之間的橋梁與紐帶。在績效評估向績效管理發(fā)展演變的過程中，績效管理工具從單純的財務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)向考察整個組織的績效，并上升到組織的戰(zhàn)略層面。政府績效管理工具在借鑒企業(yè)、私人部門績效管理工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府作為公共部門的主要特點、績效管理的目標(biāo)要求，對工商管理的績效管理工具進(jìn)行了一定的調(diào)整、修正和完善。

（一）目標(biāo)管理

目標(biāo)管理（Management by Objective，MBO）是美國管理學(xué)大師彼得·德魯克（Peter Drucker）于1954年在其名著《管理實踐》中最先提出的概念，并在之后的研究中對它作了逐步的完善。德魯克從三個方面闡述了目標(biāo)管理理論：一是目標(biāo)在組織中的重要性；二是目標(biāo)管理成功的前提條件；三是實施目標(biāo)管理的三個主要階段，即目標(biāo)制定、目標(biāo)實施、對成果進(jìn)行檢測和評估。顯然，目標(biāo)管理是一種程序或過程，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用目標(biāo)管理原理，使組織中的上級和下級一起協(xié)商，根據(jù)組織的使命確定一定時期內(nèi)組織的總目標(biāo)，由此決定上、下級的責(zé)任和分目標(biāo)，并把這些目標(biāo)作為組織績效評估和評價每個部門、個人的績效產(chǎn)出對組織貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，最后把實際績效與績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，評估和改進(jìn)組織績效。

目標(biāo)管理在企業(yè)管理領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的實踐應(yīng)用。目標(biāo)管理理論提出以后，美國通用電氣公司最先予以采用，并取得了明顯的效果，于是在美國迅速流傳開來。時值第二次世界大戰(zhàn)后西方經(jīng)濟(jì)由恢復(fù)轉(zhuǎn)向迅速發(fā)展的時期，企業(yè)急需采用新的方法調(diào)動員工的積極性以提高競爭能力，目標(biāo)管理的出現(xiàn)可謂應(yīng)運(yùn)而生，遂被廣泛應(yīng)用，并很快為日本、西歐等許多國家和地區(qū)的企業(yè)所效仿，在國際管理界大行其道，被公認(rèn)為是一種提升組織管理績效的先進(jìn)的科學(xué)管理方法。

目標(biāo)管理在企業(yè)中產(chǎn)生的積極效益，推動政府也開始逐步借鑒企業(yè)的做法。在美國，早在20世紀(jì)70年代尼克松總統(tǒng)在任時，就以備忘錄的形式宣布對21個政府機(jī)構(gòu)推行目標(biāo)管理。1975年，美國管理預(yù)算局發(fā)布A-11號傳閱檔，要求各機(jī)構(gòu)必須提交機(jī)構(gòu)目標(biāo)及財政年度預(yù)算。到1976年，41%的政府報告中指出至少若干機(jī)構(gòu)實施了目標(biāo)管理；而到1987年，大約有62%的大城市在政府報告中表明實施了目標(biāo)管理。^[1]

20世紀(jì)80年代中期，我國許多地方政府開始在一些領(lǐng)域運(yùn)用和推廣目標(biāo)管理的理論與方法。中國地方政府實施目標(biāo)管理的一個主要特征是將目標(biāo)管理理論與中國政府長期推行的目標(biāo)責(zé)任制考核相結(jié)合，富有中國特色。中國式的政府目標(biāo)管理是圍繞地方政府主要發(fā)展戰(zhàn)略、部門責(zé)任、使命，設(shè)定領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任和部門目標(biāo)責(zé)任，按照一定的程序、方法和指標(biāo)進(jìn)行評估、考核、反饋與獎懲。目標(biāo)責(zé)任制考核主要是關(guān)注組織整體的經(jīng)營業(yè)績，體現(xiàn)的是一種抓大放小、抓主要矛盾的思路，從整體上提高整個組織的績效。

需要指出的是，由于政府部門自身及其績效有別于工商企業(yè)，因此在推行目標(biāo)管理的過程中，目標(biāo)的設(shè)定、量化、分解以及目標(biāo)完成情況的考核評估存在不同程度的難題，目標(biāo)管理也有其局限性。

（二）360度反饋評估

360度反饋評估（360 Degree Feedback Appraisal）是20世紀(jì)80年代由美國學(xué)者艾德沃茲和艾文（Edwardsand Ewen）研究開發(fā)的。^[2]360度反饋評估方法的產(chǎn)生和發(fā)展符合績效評估科學(xué)化的要求，全面、客觀、有效地對員工的績效進(jìn)行考評，體現(xiàn)“組織調(diào)查”（Organization Survey）、“全面質(zhì)量管理”（Total Quality Management）、“發(fā)展反饋”（Development Feedback）、“績效評估”（Performance Appraisal）以及“多元評估系統(tǒng)”（Multisource Assessment System）等多個組織績效評估的原則。360度反饋評估是一個系統(tǒng)，它從不同層面人員中收集信息，評估信息源于被評估對象，被評估對象的上下級、同級和外部顧客等，這有利于評估者全面了解被評估者信息，評估結(jié)果更加全面、可靠和客觀。此外，在評估過程結(jié)束后，評估者還要將評估結(jié)果反饋給被評估者，促進(jìn)評估者與評估對象的交流、溝通，更有利于改進(jìn)績效（見圖11）。

（資料來源：孫健，《360度績效考評》，北京：企業(yè)管理出版社，2003年，第28頁。）

上級評估即由被評估對象的直接領(lǐng)導(dǎo)來評估，直接領(lǐng)導(dǎo)者通常處于觀察業(yè)績的最佳位置，容易清晰地界定業(yè)績內(nèi)容及責(zé)任，減少評估成本；同級評估即由與被評估對象一起工作的組織或員工進(jìn)行考評，評估比較客觀，有利于增強(qiáng)小組協(xié)調(diào)的團(tuán)結(jié)性；下級評估可以讓被評估對象了解下屬反饋信息；公眾評估可以獲取組織外部信息，從而保證評估結(jié)果的公正性。360度反饋評估方法作為一種新的業(yè)績改善的方法和績效考核的新工具，逐漸在公共組織、政府部門績效考核和績效管理中得到應(yīng)用。與企業(yè)360度反饋評估方法相似，公共組織360度反饋評估方法同樣包含多元化的評估主體，它強(qiáng)調(diào)多角度、多層次地對公共組織績效進(jìn)行評估，在評估的過程中，同樣引入了360度反饋評估的工具——問卷，以全面反映公共組織的績效水平。

任何績效評估和管理工具都有其優(yōu)勢，也有其局限性。360度反饋評估方法把被評估對象看成圓心，被評估對象的上級、下級、同事、自身和相關(guān)客戶分布在四周，對被評估對象從不同的角度進(jìn)行考評，其理論和實踐基礎(chǔ)在于組織與成員的滿意度及全面質(zhì)量管理。經(jīng)由360度績效評估，可收集到多方面的評估信息，從而從內(nèi)外、正反、上下等多個維度，對組織績效提出較公正和符合實際的評估標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果。但是也存在不少困難：一是處理信息困難，360 度績效反饋評估法涉及的數(shù)據(jù)和信息比單渠道考評要多得多，政府部門評估信息的多樣性和不對稱性，進(jìn)一步增加了評估難度；二是在實施過程中，可能會在組織中造成緊張氣氛，如文化震蕩、專斷、組織成員忠誠的消失、監(jiān)督失效、裙帶關(guān)系等。

（三）平衡計分卡

“平衡計分卡”（Balanced Score Card，BSC）的概念是由美國哈佛商學(xué)院的教授羅伯特·S.卡普蘭（Robert S.Kaplan）和戴維·P.諾頓（David P.Norton）首先提出的。平衡計分卡把企業(yè)的長期戰(zhàn)略和短期行動相結(jié)合，考察企業(yè)的財務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程及學(xué)習(xí)與發(fā)展等四個維度數(shù)量有限的關(guān)鍵指標(biāo)（Key Performance Indicators，KPI），將組織的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為績效評估的目的、指標(biāo)、目標(biāo)和行動，來管理和提高組織的績效。平衡計分卡是一種多維度評估的組織戰(zhàn)略管理系統(tǒng)，適應(yīng)了知識經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)和無形資產(chǎn)變得日益重要的社會發(fā)展趨勢，通過組織財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)的“平衡”、長期戰(zhàn)略與短期目標(biāo)的“平衡”、組織各部門之間的“平衡”來完成對組織績效的考核、管理與戰(zhàn)略實施。在平衡計分卡框架體系中，財務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個維度是主體，這四個維度又各自包含不同的內(nèi)容和具體的量化指標(biāo)，共同構(gòu)成平衡計分卡指標(biāo)體系（見圖1-2）。

平衡計分卡績效管理方法在實踐中不斷改進(jìn)，被廣泛應(yīng)用于企業(yè)、軍隊、非營利性機(jī)構(gòu)和政府等各類組織管理實踐。平衡計分卡式政府績效管理要求結(jié)合部門的職能、權(quán)力、責(zé)任和定位，對具體的使命、核心價值觀、發(fā)展愿景和戰(zhàn)略進(jìn)行比較清晰的闡述和界定，比如教育部門、土地管理部門、警察等部門雖然都屬于公共部門，但使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略是不一樣的，而且不同層級的政府部門和不同時期的政府部門，都會有很大的差異，要對此進(jìn)行比較具體的闡釋（見表1-2）。

在國內(nèi)，2005年，在中組部領(lǐng)導(dǎo)干部考核與測評中心的組織和領(lǐng)導(dǎo)下，由黑龍江海林市、廣西壯族自治區(qū)桂平市平山鎮(zhèn)、四川省樂山市五通橋區(qū)等政府組織作為試點單位，相繼設(shè)計和推行了平衡計分卡，開始了平衡計分卡在中國政府部門的應(yīng)用和實踐。

[1] 方振邦、葛蕾蕾：《政府績效管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第33—34頁。

[2] 張新民等譯：《績效管理》，北京：中信出版社，2002年，第210頁。

[3] 方振邦、葛蕾蕾：《政府績效管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第61頁。