第三節(jié)
從“滿(mǎn)意評(píng)選”到綜合考評(píng)

杭州市在政府績(jī)效管理運(yùn)行的第二個(gè)階段，目標(biāo)責(zé)任制考核與“滿(mǎn)意評(píng)選”雙軌并行，兩者按各自的規(guī)則操作，相互間少有結(jié)合，隨著時(shí)間的推移，兩者的不足和內(nèi)在的缺陷也逐步暴露出來(lái)。目標(biāo)責(zé)任制考核由于內(nèi)部封閉式運(yùn)作導(dǎo)致“信度”不足，“滿(mǎn)意評(píng)選”因信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題導(dǎo)致“效度”缺失，兩者之間的評(píng)價(jià)結(jié)果差異較大，結(jié)果運(yùn)用上也缺乏協(xié)調(diào)性，杭州政府績(jī)效管理亟須實(shí)現(xiàn)新的突破。2003年，中央提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的指導(dǎo)思想，要求地方探索符合科學(xué)發(fā)展觀的綜合考核評(píng)價(jià)體系；時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志也對(duì)建立符合科學(xué)發(fā)展要求的考核評(píng)價(jià)體系發(fā)表了一系列重要觀點(diǎn)，這些都為杭州創(chuàng)新政府績(jī)效管理指明了方向，促使杭州加快探索建立以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的新的績(jī)效考評(píng)體系。2005年年底，杭州市委、市政府經(jīng)過(guò)大半年的深入調(diào)研，決定整合目標(biāo)責(zé)任制考核與“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)，形成目標(biāo)考核和社會(huì)評(píng)價(jià)兩個(gè)維度，并增加領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，實(shí)施三位一體的綜合考核評(píng)價(jià)；2006年，增設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)績(jī)效評(píng)估，自此形成了“3+1”模式的綜合考評(píng)體系，實(shí)現(xiàn)了第二次跨越——從“滿(mǎn)意評(píng)選”到綜合考評(píng)的跨越。由此，杭州政府績(jī)效管理進(jìn)入第三個(gè)階段，即綜合考評(píng)階段。

一、綜合考評(píng)：全方位、多維度的績(jī)效評(píng)估

（一）科學(xué)發(fā)展觀的確立對(duì)政府績(jī)效管理提出了新要求

2003年7月28日，胡錦濤同志在全國(guó)防治“非典”工作會(huì)議上指出，要更好地堅(jiān)持全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。同年10月中旬，中共十六屆三中全會(huì)明確提出了“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”；強(qiáng)調(diào)“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求”，推進(jìn)改革和發(fā)展。在黨的十七大上，胡錦濤同志在《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告中，指明了進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的思路和戰(zhàn)略，明確了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想地位。

在中共浙江省委十一屆四次全會(huì)上，時(shí)任省委書(shū)記的習(xí)近平同志代表省委在總結(jié)浙江經(jīng)濟(jì)多年來(lái)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)地概括了浙江發(fā)展的八個(gè)優(yōu)勢(shì)，提出了指向未來(lái)的八項(xiàng)舉措，確定了一個(gè)指導(dǎo)浙江改革發(fā)展的高遠(yuǎn)長(zhǎng)策——“八八戰(zhàn)略”。“八八戰(zhàn)略”提出之時(shí)，正是科學(xué)發(fā)展觀創(chuàng)新理論逐步成為我們黨的指導(dǎo)思想之際。實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展，是關(guān)系到中國(guó)發(fā)展前途和命運(yùn)的大問(wèn)題，科學(xué)發(fā)展觀正是回答和解決這一問(wèn)題的最新理論成果。“八八戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀在浙江的生動(dòng)實(shí)踐和具體體現(xiàn)。

踐行科學(xué)發(fā)展觀，需要政府改變發(fā)展觀念和思路，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，深化社會(huì)各領(lǐng)域的改革，最重要的是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。建立對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的新的指標(biāo)體系，不應(yīng)僅僅考核GDP的增長(zhǎng)，還要同時(shí)考核城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障等其他指標(biāo)，從而引導(dǎo)各級(jí)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政府管理和運(yùn)作。

2004年，浙江省委開(kāi)始部署探索建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系。時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志明確指出，“政績(jī)觀與發(fā)展觀密切相連。有什么樣的政績(jī)觀，就會(huì)有什么樣的發(fā)展觀；反之亦然”“衡量領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)，首先要堅(jiān)持群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)的原則，并以此作為考評(píng)干部的重要尺度”“在考核中，既看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又看社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，切實(shí)從單純追求速度變?yōu)榫C合考核增長(zhǎng)速度、就業(yè)水平、教育投入、環(huán)境質(zhì)量等方面內(nèi)容”^[1]。

杭州市先前開(kāi)展的“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)等一系列成功做法，與中央和省委的要求非常吻合，也引起了中組部的極大興趣，專(zhuān)程派員到杭州調(diào)研，邀請(qǐng)杭州的相關(guān)部門(mén)到中組部介紹基本做法，并希望杭州進(jìn)一步探索符合科學(xué)發(fā)展觀的綜合考核評(píng)價(jià)體系。當(dāng)年12月23日召開(kāi)的中共杭州市委九屆八次全會(huì)提出：“要以滿(mǎn)意單位不滿(mǎn)意單位評(píng)選活動(dòng)為主要載體，建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的市直單位考核評(píng)價(jià)體系。”

（二）“雙軌制”運(yùn)行的制度缺陷要求對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行更深入、更全面的完善

“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)自身仍存在局限性：一方面，經(jīng)過(guò)5年的深入開(kāi)展后，群眾的評(píng)價(jià)內(nèi)容已經(jīng)由以機(jī)關(guān)作風(fēng)為主轉(zhuǎn)向了以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹鳎皾M(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)已經(jīng)超越了單純的轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)的功能，政府機(jī)關(guān)的效能、工作業(yè)績(jī)以及民生難題的破解等，都成了“滿(mǎn)意評(píng)選”需要面對(duì)的問(wèn)題；另一方面，“滿(mǎn)意評(píng)選”制度設(shè)計(jì)上也有不合理的地方，如評(píng)價(jià)對(duì)象分類(lèi)不盡合理，評(píng)選系數(shù)設(shè)置不夠完善，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題較為突出。這些變化和不足，客觀上要求對(duì)“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)進(jìn)行完善和深化，使群眾對(duì)工作實(shí)績(jī)的評(píng)價(jià)更客觀、更全面、更準(zhǔn)確，以保持“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)的生命力。

雙軌并行導(dǎo)致兩者間的掣肘難以消弭。“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)與目標(biāo)責(zé)任制考核雖然在考評(píng)結(jié)果上有某種程度的相互運(yùn)用，但相互間的融合機(jī)制并沒(méi)有形成，基本上是各自獨(dú)立運(yùn)行，社會(huì)公眾的外部評(píng)價(jià)和組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部考核沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)的統(tǒng)一，考評(píng)的綜合效應(yīng)難以充分發(fā)揮。2004年2月24日，杭州市委、市政府在全市“加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)、爭(zhēng)創(chuàng)人民滿(mǎn)意單位”表彰大會(huì)上，決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)和有行政管理職能的單位，正式開(kāi)展機(jī)關(guān)效能建設(shè)活動(dòng)，并把它與“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。機(jī)關(guān)效能建設(shè)活動(dòng)由市委組織部牽頭的“杭州市效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”負(fù)責(zé)，次年轉(zhuǎn)入常態(tài)化以后，改為“杭州市機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作辦公室”，掛靠市紀(jì)委（監(jiān)察局）。這樣，在政府績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)上，同時(shí)設(shè)立了“目標(biāo)辦”“滿(mǎn)意辦”“效能辦”三個(gè)辦公室。其中，“目標(biāo)辦”負(fù)責(zé)目標(biāo)責(zé)任制考核，“滿(mǎn)意辦”負(fù)責(zé)滿(mǎn)意單位評(píng)選，“效能辦”負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)效能督查，考核、評(píng)價(jià)、督查活動(dòng)獨(dú)立運(yùn)行，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置制約了政府績(jī)效管理作用的發(fā)揮。三個(gè)機(jī)構(gòu)的職能存在交叉，考核標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施不一致，既增加了考核成本，也影響到政府考核工作的執(zhí)行效果。當(dāng)時(shí)，由杭州市一級(jí)設(shè)置的各種考評(píng)活動(dòng)每年多達(dá)40余項(xiàng)，重復(fù)考評(píng)、交叉考評(píng)現(xiàn)象普遍，牽涉了市直單位大量的人力、物力和財(cái)力。

為探索建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的新的考核評(píng)價(jià)體系，同時(shí)解決“滿(mǎn)意評(píng)選”和目標(biāo)責(zé)任制考核雙軌并行帶來(lái)的一系列問(wèn)題，杭州市委成立了由分管副書(shū)記朱報(bào)春牽頭，市有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和浙江大學(xué)有關(guān)專(zhuān)家參加的課題組，在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上，確定了開(kāi)展綜合性考核評(píng)價(jià)的基本原則和思路，杭州綜合考評(píng)也由此應(yīng)運(yùn)而生。“開(kāi)展市直單位綜合考核評(píng)價(jià)工作，可以整合各種資源，減少重復(fù)浪費(fèi)，提高工作效能，使市直機(jī)關(guān)考核評(píng)價(jià)工作更具綜合性、權(quán)威性和實(shí)效性。……這種做法體現(xiàn)了整合執(zhí)政資源的要求，代表了建設(shè)節(jié)約型政府的方向，回應(yīng)了基層干部群眾的呼聲，值得我們給予高度重視和積極探索。”^[2]

[1] 習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，杭州：浙江出版聯(lián)合集團(tuán)、浙江人民出版社，2007年，第73頁(yè)。

[2] 2005年12月20日，杭州市委副書(shū)記朱報(bào)春在2005年度市直單位綜合考評(píng)工作動(dòng)員大會(huì)上的講話。

二、杭州綜合考評(píng)的主要做法與特色

杭州綜合考評(píng)經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化和完善的過(guò)程，考評(píng)體系和方法在實(shí)踐中不斷優(yōu)化，并加快了向功能型績(jī)效管理的探索和轉(zhuǎn)變，用績(jī)效的理念和方法推進(jìn)綜合考評(píng)，形成了“公民導(dǎo)向、注重績(jī)效”的鮮明特色。具體做法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）建立全方位、多維度的考評(píng)體系

2005年，杭州市委、市政府在經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和分析后，決定將目標(biāo)責(zé)任制考核與“滿(mǎn)意評(píng)選”（改稱(chēng)“社會(huì)評(píng)價(jià)”）進(jìn)一步結(jié)合，同時(shí)增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，對(duì)市直單位實(shí)行綜合考評(píng)，形成“三位一體”的綜合考評(píng)體系；在2006年度的綜合考評(píng)中，又增設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考評(píng)維度，正式構(gòu)建了“3+1”的杭州綜合考評(píng)體系，實(shí)現(xiàn)“全方位、多維度、綜合性”的績(jī)效考核和評(píng)估。其中，社會(huì)評(píng)價(jià)比重最大，為50分，其次為目標(biāo)考核45分，領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)5分。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)作為加分項(xiàng)目，由市直單位自愿申報(bào)。杭州綜合考評(píng)的演變?nèi)鐖D2-1所示。

在綜合考評(píng)體系中，社會(huì)評(píng)價(jià)主要延用“滿(mǎn)意評(píng)選”活動(dòng)的做法，側(cè)重于各界群眾的定性分析和感觀度評(píng)價(jià)，群眾在考評(píng)中的主體地位突出；目標(biāo)考核主要延用市級(jí)機(jī)關(guān)目標(biāo)考核的方法，但在指標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)體系上有了更多的創(chuàng)新與突破，側(cè)重于組織的定量分析和準(zhǔn)確度評(píng)價(jià)，主要目的是彌補(bǔ)社會(huì)評(píng)價(jià)中存在的信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，使考評(píng)的維度更加多元；領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)是市委、市人大、市政府、市政協(xié)四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的評(píng)價(jià)，側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)的綜合分析和整體性評(píng)價(jià)，賦予相對(duì)更加熟悉全面情況的領(lǐng)導(dǎo)成員以獨(dú)立的評(píng)判權(quán)，進(jìn)一步提高考核評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性；創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)則主要是為了增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)開(kāi)拓創(chuàng)新，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家和學(xué)者以第三方身份開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，以?xún)?yōu)化政府服務(wù)，著力解決制約發(fā)展的深層次困難和問(wèn)題。

（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的綜合考評(píng)常設(shè)機(jī)構(gòu)

2005年，為加強(qiáng)對(duì)綜合考評(píng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，市委、市政府成立了杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市考評(píng)委”），作為領(lǐng)導(dǎo)全市綜合考評(píng)工作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委分管副書(shū)記擔(dān)任主任，市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，市有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員。在市考評(píng)委的領(lǐng)導(dǎo)下，市滿(mǎn)意辦、市目標(biāo)辦聯(lián)合制訂了杭州綜合考評(píng)實(shí)施方案，并首次開(kāi)展了綜合考評(píng)工作。2006年8月，市委決定，在整合市級(jí)機(jī)關(guān)目標(biāo)管理、“滿(mǎn)意評(píng)選”和機(jī)關(guān)效能建設(shè)等職能的基礎(chǔ)上，將原市目標(biāo)辦、滿(mǎn)意辦、效能辦“三辦合一”，組建正局級(jí)的杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市考評(píng)辦”），作為杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，履行目標(biāo)考核、社會(huì)評(píng)價(jià)、效能建設(shè)三位一體的職能。杭州市考評(píng)辦的成立具有重要意義，它是國(guó)內(nèi)第一家高規(guī)格的政府績(jī)效管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，它的設(shè)立，不僅是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、正確政績(jī)觀，推進(jìn)杭州市績(jī)效管理的重大舉措，也是杭州市在體制機(jī)制上的一大創(chuàng)新。市考評(píng)辦的設(shè)立，也標(biāo)志著杭州市綜合考評(píng)和績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了組織化、制度化、專(zhuān)業(yè)化。

市考評(píng)辦作為單獨(dú)設(shè)置的正局級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)市委、市政府和市考評(píng)委負(fù)責(zé)，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性與權(quán)威性。市考評(píng)辦成立后，積極健全組織體系，設(shè)立杭州市績(jī)效評(píng)估中心，專(zhuān)門(mén)從事政府績(jī)效評(píng)估工作；成立杭州市綜合考評(píng)資訊中心，建立政府績(jī)效管理的信息發(fā)布平臺(tái)；建立吸納各方面高層次人才的績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家?guī)欤M建由來(lái)自不同領(lǐng)域的志愿者和熱心市民組成的績(jī)效信息員隊(duì)伍，形成了集聚各界力量服務(wù)綜合考評(píng)和績(jī)效管理的專(zhuān)業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。

（三）實(shí)現(xiàn)綜合考評(píng)的全覆蓋

2005年實(shí)施綜合考評(píng)的范圍和對(duì)象為市直機(jī)關(guān)各部、委、辦、局及市直有關(guān)單位。考評(píng)對(duì)象分為兩類(lèi)：一類(lèi)是綜合考評(píng)參評(píng)單位，即實(shí)行目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)和社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合的單位，分為社會(huì)服務(wù)相對(duì)較多的政府部門(mén)、社會(huì)服務(wù)相對(duì)較少的政府部門(mén)及其他單位、黨群部門(mén)；另一類(lèi)是非參評(píng)單位，即實(shí)行目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)相結(jié)合的單位，社會(huì)評(píng)價(jià)中只征求意見(jiàn)。2005年首次參評(píng)的綜合考評(píng)單位66家，非參評(píng)單位38家，覆蓋了所有的市直機(jī)關(guān)單位。

在推動(dòng)綜合考評(píng)深化發(fā)展的同時(shí)，杭州市逐步擴(kuò)大了綜合考評(píng)的范圍：

一是將承擔(dān)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的企事業(yè)單位納入考評(píng)范圍。隨著行政管理體制的改革，一些原本由政府承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到了相關(guān)的企事業(yè)單位，這有利于政府回歸本位，更好地集中精力做好公共服務(wù)和社會(huì)管理工作。但對(duì)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能的市直屬企事業(yè)單位，有必要加強(qiáng)監(jiān)管。例如，杭州公積金中心擔(dān)負(fù)著杭州公積金管理的基本職能，其工作成效的好壞牽涉到千千萬(wàn)萬(wàn)的家庭；杭州地鐵集團(tuán)擔(dān)負(fù)著杭州地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，盡管是按照企業(yè)的模式運(yùn)作，但它關(guān)系到百萬(wàn)杭州人民的出行安全問(wèn)題。2008年起，市公積金中心、市運(yùn)河綜合保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)綜保委）（運(yùn)河集團(tuán)）、市地鐵集團(tuán)等承擔(dān)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的企事業(yè)單位被陸續(xù)納入市直單位綜合考評(píng)。

二是杭州綜合考評(píng)加快了向區(qū)、縣（市）延伸的步伐。市直單位綜合考評(píng)的開(kāi)展取得了積極的成效，這為開(kāi)展區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)創(chuàng)造了條件。2007年6月，時(shí)任杭州市委副書(shū)記、市長(zhǎng)蔡奇專(zhuān)程到市考評(píng)辦視察調(diào)研工作時(shí)指出，“對(duì)市直部門(mén)考評(píng)主要是解決服務(wù)問(wèn)題，對(duì)塊塊考核更能體現(xiàn)全面性、體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。杭州的發(fā)展是13個(gè)區(qū)、縣（市）支撐起來(lái)的，這塊不納入進(jìn)來(lái)，杭州綜合考評(píng)是不完整的。從市里來(lái)講，一定要堅(jiān)持條塊結(jié)合，既要考核部門(mén)，也要考核區(qū)塊”。很顯然，此時(shí)的市委、市政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)區(qū)、縣（市）實(shí)行綜合考評(píng)，有利于促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于有效地傳導(dǎo)與落實(shí)市委、市政府的戰(zhàn)略決策和工作部署。2007年12月召開(kāi)的杭州市委十屆三次全會(huì)，進(jìn)一步明確了綜合考評(píng)的發(fā)展方向，提出了“進(jìn)一步健全綜合考評(píng)體系，組織開(kāi)展對(duì)各區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)”的意見(jiàn)，這是杭州市委擴(kuò)大綜合考評(píng)實(shí)施范圍，建立“條塊結(jié)合、覆蓋全市”的綜合考評(píng)體系的重大決策。為貫徹落實(shí)市委工作部署，在市考評(píng)委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，2008年，市考評(píng)辦專(zhuān)門(mén)成立了課題組，對(duì)開(kāi)展區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)進(jìn)行廣泛調(diào)研。課題組先后走訪了13個(gè)區(qū)、縣（市），多次召集市有關(guān)部門(mén)進(jìn)行座談，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議。在此基礎(chǔ)上，形成了區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)試行意見(jiàn)，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)均給予充分肯定。市委兩次召集13個(gè)區(qū)、縣（市）黨委、政府主要負(fù)責(zé)人，征求對(duì)區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)辦法的意見(jiàn)。市考評(píng)辦認(rèn)真梳理、匯總了各地、各部門(mén)的意見(jiàn)和建議，積極研究吸納，數(shù)易其稿，同時(shí)對(duì)發(fā)展指標(biāo)反復(fù)進(jìn)行模擬測(cè)算。10月30日，市委常委會(huì)第51次會(huì)議原則同意市考評(píng)辦提交的《關(guān)于對(duì)區(qū)、縣（市）實(shí)行綜合考核評(píng)價(jià)的意見(jiàn)（試行）》。12月12日，在再次征求區(qū)、縣（市）黨政主要負(fù)責(zé)人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，市委、市政府正式下發(fā)了《關(guān)于對(duì)區(qū)、縣（市）實(shí)行綜合考核評(píng)價(jià)的意見(jiàn)（試行）》。區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)辦法既運(yùn)用了市直單位綜合考評(píng)的基本框架內(nèi)容，又借鑒了各區(qū)、縣（市）對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評(píng)的有效做法；既吸收了國(guó)內(nèi)外的最新成果，又結(jié)合了杭州市發(fā)展的具體實(shí)際，凝聚了各級(jí)、各部門(mén)特別是區(qū)、縣（市）廣大干部群眾的智慧和心血，試行后取得了良好的效果，很快得到各地的認(rèn)可。2009年起，對(duì)區(qū)、縣（市）的綜合考評(píng)正式實(shí)施，考評(píng)指標(biāo)體系和方法也在實(shí)踐中得到不斷完善。

（四）積極擴(kuò)大考評(píng)主體的多元參與

杭州綜合考評(píng)堅(jiān)持考評(píng)主體的多元化，注重公民制度化參與渠道的建設(shè)，形成了一個(gè)政府主導(dǎo)、覆蓋全市的公民參與網(wǎng)絡(luò)，有力地保障了公民的有序政治參與。

考評(píng)主體的制度設(shè)計(jì)尤其強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與度。2007年，杭州市首次將外來(lái)務(wù)工人員作為市民代表納入社會(huì)評(píng)價(jià)體系之中，從外來(lái)人員較為密集的行業(yè)中隨機(jī)抽取了1 000名外來(lái)人員參與社會(huì)評(píng)價(jià)。2010年，市考評(píng)辦組建績(jī)效信息員隊(duì)伍，采集政府績(jī)效管理的相關(guān)信息；社會(huì)評(píng)價(jià)中，適當(dāng)增加市民代表層面農(nóng)村居民參評(píng)代表的數(shù)量，以適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展的需要。2011年，在社會(huì)評(píng)價(jià)代表層面，調(diào)整充實(shí)“社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人”代表，將原“社區(qū)黨組織和居委會(huì)負(fù)責(zé)人”代表層面更名為“社會(huì)組織代表”層面，具體包含社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人、行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人三個(gè)子層面。評(píng)價(jià)主體層面的調(diào)整，完善了社會(huì)評(píng)價(jià)的代表層面結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了政府績(jī)效管理主體的多元化，為擴(kuò)大社會(huì)組織的有序政治參與渠道創(chuàng)造了條件。

（五）逐步應(yīng)用績(jī)效的理念和方法

在杭州綜合考評(píng)的實(shí)踐中，績(jī)效理念和方法經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索、逐步應(yīng)用和持續(xù)強(qiáng)化的過(guò)程，這也是杭州政府績(jī)效管理從傳統(tǒng)的目標(biāo)責(zé)任制考核向功能型政府績(jī)效管理不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

（1）績(jī)效評(píng)估的范圍逐步擴(kuò)大。2007年年初，市考評(píng)辦制定發(fā)布了《杭州市市直單位創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)績(jī)效考核辦法（試行）》，聘請(qǐng)專(zhuān)家以第三方身份對(duì)2006年度市直單位申報(bào)的40個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估，這是杭州市首次正式將績(jī)效的理念和方法運(yùn)用于綜合考評(píng)的一次成功嘗試。2008年，對(duì)市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，考核內(nèi)容包括實(shí)事項(xiàng)目完成程度、市民滿(mǎn)意度和績(jī)效程度三個(gè)部分，分別采取組織考核、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)和專(zhuān)家評(píng)估的方式進(jìn)行。2009年，杭州綜合考評(píng)嘗試開(kāi)展公共政策評(píng)估，利用政策的相關(guān)信息，對(duì)政策實(shí)施中的價(jià)值因素、事實(shí)因素、實(shí)施效果、社會(huì)影響等進(jìn)行評(píng)估，形成績(jī)效測(cè)評(píng)報(bào)告。2010年，制定發(fā)布《杭州市市直單位績(jī)效考核目標(biāo)考核辦法（試行）》，對(duì)市直單位績(jī)效考核目標(biāo)實(shí)施績(jī)效考核，考核項(xiàng)目要求能反映單位某項(xiàng)主要職能的履行情況。績(jī)效評(píng)估范圍的逐步擴(kuò)大，推動(dòng)了杭州綜合考評(píng)由任務(wù)型目標(biāo)責(zé)任制考核向功能型績(jī)效管理轉(zhuǎn)變。

（2）建立健全績(jī)效改進(jìn)機(jī)制。市考評(píng)辦充分運(yùn)用考評(píng)資源優(yōu)勢(shì)，探索績(jī)效分析和治理診斷調(diào)查的應(yīng)用，幫助各地、各部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查找差距，協(xié)同相關(guān)部門(mén)研究解決問(wèn)題、改進(jìn)績(jī)效的辦法，合力解決社會(huì)公眾反映多年而又難以解決的突出問(wèn)題和深層次矛盾。強(qiáng)化年度目標(biāo)績(jī)效改進(jìn)工作機(jī)制，加強(qiáng)過(guò)程管理，建立目標(biāo)管理績(jī)效動(dòng)態(tài)發(fā)布制度，以“績(jī)效卡”的形式，全面反映目標(biāo)完成進(jìn)展情況及績(jī)效改進(jìn)信息。建立“績(jī)效信息庫(kù)”，以《績(jī)效改進(jìn)通知書(shū)》的形式向責(zé)任單位通報(bào)有關(guān)問(wèn)題。開(kāi)展年度工作目標(biāo)抽查測(cè)評(píng)工作，形成專(zhuān)項(xiàng)測(cè)評(píng)報(bào)告。組建績(jī)效信息員隊(duì)伍，定期編發(fā)《社情民意與績(jī)效信息》。

（六）更加注重社會(huì)評(píng)價(jià)的意見(jiàn)整改和結(jié)果應(yīng)用

杭州綜合考評(píng)通過(guò)多種途徑，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的整改，增強(qiáng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)公眾訴求的回應(yīng)能力。強(qiáng)化社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)整改結(jié)果的應(yīng)用，經(jīng)過(guò)梳理、分析和歸納的社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)，很多都成為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)確立下一步施政方針和內(nèi)容的參考依據(jù)，解決民生問(wèn)題的“破七難”機(jī)制的內(nèi)涵不斷豐富，實(shí)現(xiàn)“破七難”由“七難”到“7+2”，再到“7+X”的與時(shí)俱進(jìn)。

（1）建立社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告發(fā)布制度。2008年起，杭州綜合考評(píng)每年向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布年度市直單位社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告，對(duì)當(dāng)年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的主要內(nèi)容和基本特點(diǎn)作出梳理分析，并提出對(duì)策建議，促進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的整改。

（2）建立社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)重點(diǎn)整改目標(biāo)公示制度。在對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)收集到的各類(lèi)意見(jiàn)和建議進(jìn)行分析與整理后，分解落實(shí)到各責(zé)任單位，要求全面分析梳理本單位的意見(jiàn)，在抓好面上整改的同時(shí)，將社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)反映集中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題列為本單位向社會(huì)公開(kāi)承諾的重點(diǎn)整改目標(biāo)。重點(diǎn)整改目標(biāo)和整改結(jié)果都向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督和再評(píng)價(jià)。

（3）建立健全“評(píng)價(jià)—整改—反饋”訴求回應(yīng)機(jī)制。在每年的綜合考評(píng)中，邀請(qǐng)社會(huì)各界九大層面的上萬(wàn)名代表參與，賦予社會(huì)公眾話語(yǔ)權(quán)，讓社會(huì)公眾進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)機(jī)制；對(duì)收集到的社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)，一一分解落實(shí)到相關(guān)單位，確定整改重點(diǎn)，形成意見(jiàn)整改機(jī)制；公示社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)重點(diǎn)整改目標(biāo)，要求相關(guān)單位就整改工作向社會(huì)作出承諾，并對(duì)整改的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與考核，形成反饋機(jī)制。這三個(gè)過(guò)程互為前提，循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成了一個(gè)政府績(jī)效持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制。

（七）建立常態(tài)化的創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)推進(jìn)機(jī)制

杭州綜合考評(píng)邀請(qǐng)績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)（特色創(chuàng)新）目標(biāo)績(jī)效評(píng)估，逐步構(gòu)建回應(yīng)公眾訴求、創(chuàng)新社會(huì)管理、推動(dòng)政府績(jī)效持續(xù)改進(jìn)的政府創(chuàng)新機(jī)制，成為杭州市委、市政府激勵(lì)創(chuàng)新的重要平臺(tái)。

創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)績(jī)效考核機(jī)制主要由三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成：一是立項(xiàng)環(huán)節(jié)，由各單位自愿申報(bào)，績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目的合法性、必要性、可行性、突破性和預(yù)期性進(jìn)行立項(xiàng)評(píng)審；二是績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，由績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；三是跟蹤環(huán)節(jié)，對(duì)已完成績(jī)效考核的創(chuàng)新項(xiàng)目，定期進(jìn)行跟蹤，了解運(yùn)行狀態(tài)、完善情況和主要成效，確保務(wù)實(shí)創(chuàng)新。在創(chuàng)新目標(biāo)績(jī)效考核工作中，杭州相繼增加了創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)和克難攻堅(jiān)目標(biāo)，鼓勵(lì)市直單位積極主動(dòng)地面對(duì)新情況、新問(wèn)題，以創(chuàng)新的精神解決長(zhǎng)期困擾的突出問(wèn)題和深層次矛盾。

（八）積極探索網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在綜合考評(píng)中的應(yīng)用

2009年，市考評(píng)辦啟動(dòng)了杭州“數(shù)字考評(píng)”系統(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)，強(qiáng)化綜合考評(píng)的日常管理，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的信息化、現(xiàn)代化。“數(shù)字考評(píng)”系統(tǒng)集考評(píng)業(yè)務(wù)、辦公資源系統(tǒng)和“杭州考評(píng)網(wǎng)”^[1]于一體，互聯(lián)互通，協(xié)同運(yùn)用。“數(shù)字考評(píng)”業(yè)務(wù)系統(tǒng)分為市直單位綜合考評(píng)、區(qū)、縣（市）綜合考評(píng)和效能建設(shè)三大部分，建有目標(biāo)管理、社會(huì)評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)、績(jī)效評(píng)估、綜合評(píng)定、公共窗口服務(wù)評(píng)價(jià)等子系統(tǒng)。

杭州綜合考評(píng)不僅在轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、擴(kuò)大人民群眾有序政治參與、促進(jìn)民生問(wèn)題解決、推動(dòng)杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的導(dǎo)向助推作用，而且在推動(dòng)杭州政府管理和公共治理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程中扮演了重要的角色。從2000年的“滿(mǎn)意評(píng)選”，到2005年的市直單位綜合考評(píng)，再到2008年的綜合考評(píng)向區(qū)縣延伸，杭州市建立了“條塊結(jié)合、覆蓋全市”的比較完整的綜合考評(píng)體系。該體系始終堅(jiān)持公民導(dǎo)向，在考評(píng)主體上多元化，考評(píng)對(duì)象上廣覆蓋，考評(píng)方法上求實(shí)效，結(jié)果運(yùn)用上強(qiáng)激勵(lì)，是杭州市轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型政府的重要載體。杭州綜合考評(píng)構(gòu)建了杭州市民表達(dá)利益訴求的有效平臺(tái)，形成了一張公眾有效參與公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，拓寬了公眾利益的訴求渠道，公民的民主參與權(quán)力得到切實(shí)保障；建立常態(tài)化的政府管理創(chuàng)新工作機(jī)制，激活了各個(gè)部門(mén)的創(chuàng)新活力，推動(dòng)了政府績(jī)效管理的整體提升。

[1] 網(wǎng)址為www.hzkpb.gov.cn。