第二節
從目標責任制考核到“滿意評選”

目標責任制考核與20世紀70年代以來西方發達國家開展的新公共管理運動的思路類似，都是經由下放權力和責任，來提高政府的治理績效。在運作方式上，目標責任制考核是運行于政府內部的一種管理方式，它與政府外部基本不存在對應的關系。2000年，杭州市針對機關“四難綜合征”（門難進、臉難看、話難聽、事難辦），在市直單位開展了“滿意評選”活動，以社會公眾為主體，對黨政機關的年度工作情況進行滿意度評價?！皾M意評選”著眼于轉變機關作風，改善城市發展軟環境，提升城市競爭力。通過引入外部監督評價的方式，改變了以往政府績效考核單一、內部封閉的運作模式，實現了第一次跨越——從目標責任制考核到“滿意評選”的跨越。由此，杭州政府績效管理進入第二個階段，即“滿意評選”階段。

一、“滿意評選”：外部壓力型績效評估

隨著改革開放的逐步深入，中國區域經濟的發展呈現迅猛勢頭，珠三角、長三角和環渤海灣成為中國經濟發展的火車頭，特別是上海浦東的開發，給長三角城市的發展帶來了更強勁的動力。作為長三角南翼的政治、經濟、文化中心城市，杭州的經濟發展長期以來在全省保持領先地位，在全國也保持在較前的位置。但是到20世紀90年代末，隨著其他城市，特別是省內被列為計劃單列市的寧波的快速發展，杭州的發展優勢已不再明顯。2000年，杭州市實現GDP1 380億元，比上年增長11.8%，在全國15個副省級城市中列第12位，與廣州（13.6%）、深圳（14.2%）等標兵的差距越來越大，與武漢（12.0%）、青島（15.2%）等追兵的距離越來越小，招商引資工作也落后于國內其他先進地區。

當時的浙江省委也認為，杭州作為中心城市的集聚、輻射和服務功能不強，對全省的帶動作用較弱；產業層次較低，技術創新能力較弱，綜合競爭力不強；高等教育發展相對滯后，國有企業改革難度和就業壓力較大，社會生活中存在一些不穩定的因素；政府部門服務職能轉變滯后，服務觀念不強，投資環境仍然不夠理想。部分省屬單位的許多大項目原本希望放在杭州，但由于各種原因，特別是杭州個別政府部門不配合，最終定在其他地區。

進入新世紀，省委對杭州市的工作提出了新的要求，希望杭州在全省現代化建設中發揮龍頭作用。地域之間的競爭和兄弟城市的快速發展，也使市委、市政府倍感壓力，危機感和緊迫感愈加強烈。為此，市委、市政府提出了“建經濟強市、創文化名城”的奮斗目標，堅持“兩步走”率先基本實現現代化的階段性目標和“構筑大都市、建設新天堂”的總體戰略。與此同時，市委對杭州跨入新世紀所面臨的困難和問題進行了深入的研究分析，認為影響杭州發展主要有兩大問題：一是發展空間問題，二是機關作風問題。對前一個問題，杭州市通過區劃調整，將蕭山、余杭“撤市設區”，劃入市區范圍，市區人口從179萬人增加到373萬人，面積從683平方公里增加到3 068平方公里?？臻g的拓展，提升了杭州優化資源配置的能力，增強了城市集聚和輻射功能，為杭州的發展提供了難得的機遇。在解決“發展空間問題”的同時，杭州市著手解決“機關作風問題”，這是一項更加長期而艱巨的任務。

從某種意義上講，環境就是生產力，城市的發展環境就是城市競爭力，發展環境、投資環境決定著一個城市未來的命運。而這個發展環境，很重要的部分就是政府服務的“軟環境”。當時，新到任不久的市委主要領導非常清晰地認識到這種“軟環境”對推動杭州發展的重要意義，對影響“軟環境”優化的制約因素進行了深刻的剖析，指出杭州市市級機關作風的問題主要表現在四個方面：第一，少數機關單位部門利益至上，存在政令不暢的問題。工作中考慮的往往不是全局利益、長遠利益，而是部門利益。手中的權力被用作謀取部門利益、個人利益的工具，部門權力化、權力利益化、利益法制化的傾向在不少機關部門不同程度地存在。第二，形式主義現象嚴重，存在落實不力的問題。有的干部做工作習慣于做表面文章，沉湎于文山會海，靠會議布置任務，用文件指導工作；有的干部熱衷于達標、評比活動，看起來熱熱鬧鬧，實際上勞民傷財；有的干部只說空話、套話，不抓具體落實。第三，審批環節過多，存在辦事效率不高的問題。審批一個項目往往需要蓋幾十個圖章、跑幾十個部門，基層部門反映有“蓋不完的印，燒不完的香，扯不盡的皮”，甚至訂報紙也與部門的審批權掛在一起。第四，官僚主義現象嚴重，存在職責錯位的問題。部分機關干部的群眾觀念、宗旨意識淡薄，聽不見群眾的呼聲，對群眾的疾苦和困難漠然處之。^[1]

“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的機關“四難綜合征”成了當時杭州市政府職能部門的“頑疾”。這些問題表明，隨著經濟社會的迅速發展，不但新的經濟發展形勢對政府的市場監管、宏觀調控能力提出了新的要求，而且社會公眾對公共服務的數量和質量也提出了更高的要求，目標責任制這種政府內部自上而下的封閉式的考核機制，已經無法滿足杭州市實現新世紀跨越式發展的現實要求，必須尋求一種新的、更有效的績效管理制度來切實提高政府的行政效能——“滿意評選”活動遂應運而生。

開展“滿意評選”活動，是杭州市委、市政府決定從解決自身問題入手，著重針對市級機關存在的大局觀念不強、部門利益至上、形式主義嚴重、工作落實不力、審批程序復雜、辦事效率低下、服務質量不高等問題，制定出臺的一項整頓機關作風的重要措施。時任浙江省委常委、杭州市委書記王國平在2000年10月30日召開的市直機關作風建設大會上指出：“對滿意單位，市委、市政府要進行表彰；對不滿意單位，要進行必要的處罰。這樣做，是為了探索建立一種促進機關作風建設的激勵機制、動力機制。這是我市轉變機關作風、改善投資環境的重要載體，也是市委、市政府抓落實的重要手段。市直機關各單位都要以此為契機，認真查找本單位在作風建設上存在的問題和不足，采取有力措施，借好這一東風，在轉變機關作風上取得突破?！?/p>

“滿意評選”是杭州市主動適應我國社會主義市場經濟逐步形成、民主政治逐步健全的經濟社會發展趨勢，以社會公眾評選的方式來加強和改進機關作風建設的一個重大舉措。工作方式的改變，意味著政府更多地關注社會公眾，更多地傾聽社會呼聲，使政府原有的封閉式的運轉方式發生了根本性改變，是一種創新的做法，它標志著杭州市的政府績效管理走上了一個重點突破、與時俱進的新階段。

[1] 2000年10月30日，浙江省委常委、杭州市委書記王國平在市直機關作風建設大會上的講話。

二、“滿意評選”的主要做法與特色

（一）“滿意評選”的基本做法與逐步完善

2000年10月，杭州市直機關首次“滿意評選”活動在市級54個單位全面展開。活動目標定位明確，針對性強。市里專門成立“滿意評選”活動領導小組辦公室負責全面工作，對評選的指導思想、評選對象、評選內容、評選辦法和具體要求進行了全面的宣傳，對公共部門的績效狀況即各單位的全局觀念、服務宗旨、服務質量、辦事效率、勤政廉潔、工作業績六個方面進行評價?；顒拥脑u價者包括四大層面（含11個小層面）：一是市委組織部、市人大常委會、市政協分別組織445名市黨代會代表、469名市人大代表、427名市政協委員開展評選；二是由市政府辦公廳組織100家省部屬企業和市屬城建、旅游、商貿企業，100家市、區工業企業，100家個體私營企業，100家外商獨資企業，100家外地來杭投資企業進行評選；三是隨機抽取4 000個杭州市民開展評選；四是組織市直機關互評。

“滿意評選”的基本做法是，通過設計相應的問卷，邀請社會各界群眾對市直部門的黨風、政風進行滿意度評價，并對各部門的工作狀況提出書面的批評和建議。在調查表上，填表人可對全市作風建設的總體狀況和存在的主要問題發表看法。在“滿意評選”中，對市直部門按照其職能職責進行相應的分類，賦予不同的評選系數，對參評的社會各界群眾根據情況給予相應的評價權重?！皾M意評選”活動辦公室負責評價數據的處理和評價意見的梳理，并將評價情況反饋給相應的市直部門，各單位根據通過問卷調查以及其他途徑收集到的意見和建議，認真查找原因，進行全面的整頓和改進，努力以更好的業績，接受人民群眾新一輪的評價。

第一次“滿意評選”共發出選票5 969張，回收5 736張，回收率達到96.1%。征集到各方面的意見10700多條，約18萬字，梳理歸并后為2650條。“滿意評選”活動辦公室日夜接待市民來訪、來電和來信，及時反饋，并匯集成冊。事實表明，“滿意評選”活動受到了社會各界廣泛的關注和支持，富有成效。

2001年度的評選和第一次相比，活動的各方面有了新的變化，整個評價系統更加完善。這次共有85個單位參與評選（其中79個為評選單位，6個為評議單位），評選出9個平均滿意率最高的單位和3個平均不滿意率較高的單位。參加投票評選的共有9個層面、8919個單位和個人，其中，市黨代表347人，人大代表381人，政協委員354人，老領導和專家學者132人，省直機關101家單位，市直單位領導班子成員467人，區、縣（市）四套領導班子成員337人，各類企業代表500人，市民代表6 300人。發出選票8 919張，回收8 848張，回收率為99.2%。評選中征集到意見和建議15041條，近50萬字，其中，對79個評選單位的意見計6 242條，對6個評議單位的意見和建議計8 799條。

2002年度的評選活動與2001年相比，又有較大的調整：第一，根據參評單位的不同職能進行分類。將參評單位分成政府部門及審判、檢察機關和人大、政協機關，黨群及其他部門，分別進行統計和結果排位。第二，對部分投票層面進行了調整。增加了社區、鄉鎮、街道層面，參評人數大幅度增加，特別是市民所占的權重明顯增加，從10%提高到20%，真正體現群眾評議、群眾滿意。第三，改變評選計分辦法。由原先的3個量表（滿意、基本滿意、不滿意）增加到5個量表（滿意、比較滿意、基本滿意、不太滿意和不滿意）；同時考慮到前兩次評議存在的同一個單位“高滿意率與高不滿意率并存”的現象，評選采取單指標賦分值的方法。

2003年度的評選活動在總結前三年工作的基礎上得到了進一步的完善，逐步走向成熟。一是擴大評選對象的范圍并細化分類。參評單位增加到93個，分為評選單位、評議單位和征求意見單位三類，評選單位細分為“政府部門——社會服務相對較多單位”“政府部門——社會服務相對較少單位”和“人大、政協機關、黨群及其他部門”三類。二是調整了參評層面代表。取消市直機關的互評，增加區、縣（市）部委辦局這一層面。三是在統計和計算方法上采用差別權重。根據參評單位的分類，分別設置各投票層面權重，各投票層面采用隨機抽樣統計；對不同類別的評選單位設置不同的評選系數，其中，政府部門社會服務功能相對較多的單位設置了1.05的難度系數。四是改進評選結果產生辦法，實行達標制考核。綜合各評選單位的滿意評選得分、職能目標考核得分、“12345”考核得分及其他專項考核得分，按比例折算確定評選結果，從高分到低分進行排序。以參加評選單位總數15%的比例產生滿意單位，取足12位（如有“一票否決”情況，取消其滿意單位資格；如出現綜合得分并列情況，以平均滿意率高者列前），低于達標線（達標線確定為綜合得分72分）的單位中處于末位的單位為不滿意單位（如出現綜合得分并列情況，以平均不滿意率高者列后）。五是強化滿意評選結果的應用。市委、市政府對評選結果進行通報，并在《杭州日報》上公布。被評為滿意單位的，由市委、市政府予以通報表彰獎勵。連續三年評為滿意單位的，授予榮譽獎牌。被評為不滿意單位的，由市委、市政府予以通報，并給予相應的經濟處罰；連續三年被評為不滿意單位的，依照有關規定和干部管理權限，對其領導班子進行調整。

2004年度評選活動基本沿用2003年度的辦法，略作調整。參評單位增加到95個；根據單位的職能情況，將城管辦列入“政府部門——社會服務相對較多”單位，杭州電信公司、杭州旅游集團等涉及公共服務的經營性國有企業列為征求意見單位；適當提高市民代表的比重。

（二）“滿意評選”的主要特色

對杭州來說，盡管將“滿意評選”定性為活動，但它并不是克服機關“四難綜合征”的一場運動式的工作性舉措，而是一個長期的工作思路和方法。它的開展和后續的逐步完善，為“滿意評選”活動演繹成制度化的社會評價奠定了基礎。

1.突出人民滿意導向

杭州希望通過開展“滿意評選”活動，努力建設務實、開拓、高效、廉潔機關，切實優化城市發展環境，提升政府服務效能，增強城市發展動力和競爭力。“滿意評選”的宗旨是“讓人民評判、讓人民滿意”?！白屓嗣裨u判”是工作的最基本方式，“讓人民滿意”是檢驗工作的基本標準。

“滿意評選”活動的開展就是在轉變機關作風上引入了群眾路線的機制和工作方法。通過“開門整風”的方式，讓群眾知情、參與、評判和監督，真心誠意地聽取群眾意見。對征集到的意見和建議作為改進作風的重要導向、重要依據，對評選中反映的意見和問題進行梳理歸納，原汁原味地反饋給有關責任單位。責任單位按照“誰家孩子誰家抱”、誰家問題誰解決的原則，深入查找原因，明確落實責任，扎實整改，給人民一個令人滿意的答復。

“滿意評選”推動了熱點、難點問題的解決。每年的“滿意評選”都能從征集到的意見中發現群眾關注的熱點、難點問題，如2002年，通過對“滿意評選”活動征集到的上萬條意見的梳理分析，提煉出人民群眾最關心的七大問題，即：困難群眾生活就業難、看病難、上學難、住房難、行路停車難、辦事難、清潔保潔難。這些問題占每年意見總量的一半以上，事關民生、事關發展，引起杭州市委、市政府的高度重視。2004年，市委、市政府在此基礎上將其進一步提升為戰略決策，制定了《關于健全解決事關群眾切身利益“七大問題”長效機制的實施意見》，由此建立了以破解民生難題為主要內容的“破七難”工作機制，把解決機關作風問題與解決群眾實際問題有機地結合起來，努力從群眾滿意的地方做起、從群眾不滿意的地方改起，促使各單位改進服務態度，提高辦事效率和服務質量，想方設法讓群眾到機關來“好辦事”，通過“好辦事”著力為群眾辦好事。

2.社會公眾廣泛參與

“滿意評選”活動的開展得到社會各界群眾的大力支持。隨著評選活動的深入開展，社會參評代表層面從最初的4個擴大到9個，直接參評人數從6 000人增加到15000余人，參評代表的范圍更廣，代表性也更強，使得評選活動的結果更具說服力（見表2-1）。

“滿意評選”活動的開展引起了各級媒體的廣泛關注?！度嗣袢請蟆吩谌A東新聞專欄上刊發《讓權力“曬曬太陽”調整“不滿意”班子杭州6000代表評議市機關》的報道，指出：“杭州市每年在市級機關開展這種評選滿意不滿意單位活動，是杭州市委、市政府近幾年讓市民廣泛參與重大決策的又一次還權于民之舉”。

3.更多注重負向激勵

2000—2002年度，“滿意評選”采用的是淘汰制，用“重典”治理機關作風的“四難綜合征”比較符合當時的實際。一方面，機關作風問題已經嚴重影響到杭州市的發展環境，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”成為黨政機關的“頑癥”，以及制約杭州經濟社會發展的“瓶頸”；另一方面，杭州希望通過開展“滿意評選”，從根本上消除機關“四難綜合征”，真正樹立“務實、創新、高效、廉潔”的機關形象，以提升城市競爭力。機關作風問題的客觀事實與杭州期待蛻變的主觀愿望，促使“滿意評選”活動以“重典”治亂成為現實的選擇。

經過三年的努力，杭州市機關作風有了明顯的轉變。如果繼續采用淘汰制辦法，即使每個單位的滿意率都比較高了，達到80分、90分，甚至更高，仍然還要評出不滿意單位，這種做法于情于理都不夠妥當，既不利于保持和鞏固各單位的爭創積極性，也不利于評選活動的持久性。同時，杭州還認識到，機關作風不良問題是一個頑癥，不是一朝一夕就能解決的，也不是一味藥就能治愈的。評選活動不是為了淘汰干部，而是希望通過“黃牌警告”，使被評為不滿意單位的領導班子能夠采取扎實有效的整改措施，實現“摘帽進位”。因而，在2003年度，“滿意評選”活動作了相應的調整。變“淘汰制”為“淘汰制+達標制”，實行“兩制并用”，在堅持淘汰制的同時，設置一條達標線，得分在達標線以下的，采用公示的辦法以示告誡，其中，得分最低的一個單位被評定為不滿意單位。設置一條達標線，可以使排位靠后的單位追有目標、趕有方向，從而激發起這些單位爭先創優的原動力，有利于評選活動的長期開展，有利于機關作風建設的長遠發展。“滿意評選”活動機制的調整，使激勵機制和約束機制有機地統一起來，壓力和動力相輔相成，促進市直單位不斷提高綜合績效。

（三）“滿意評選”的主要成效

“滿意評選”活動的開展，改變了目標責任制考核這種單一的組織內部考核方式，形成了目標考核與“滿意評選”活動雙軌并行的政府績效管理方式。它引導政府部門更多地“眼睛向下”，傾聽老百姓的聲音，賦予社會公眾參與社會管理的話語權，建立政府與公民之間良好的對話交流的平臺，逐步形成“公民導向”的考評機制。在“滿意評選”活動深入開展的同時，目標責任制考核也得到了逐步的完善，杭州政府績效管理形成了“雙軌并行”的局面，即內部考核與外部評價并行?！皾M意評選”和目標責任制考核一起在提升政府績效方面取得了積極的成效，杭州市委對此給予高度評價，認為開展評選活動的5年，是杭州機關作風改善最快、機關效能提升最快、群眾滿意度上升最快、經濟社會發展最快的5年。^[1]

1.機關作風得到改善，促進了服務型、責任型政府的建設

“主人”評“公仆”，“公仆”感到了前所未有的壓力，杭州市直各機關積極投入評選活動，許多單位都是“一把手”帶隊，赴基層征求意見，主動結合實際，采取措施改進工作，爭創人民滿意單位。在爭創活動中，各單位以培養務實、開拓、廉潔、高效的工作作風為目標，把評選活動作為推進機關作風建設的有效載體，著力在增強服務意識、強化內部管理、簡化審批程序、提高辦事效率、為人民群眾提供優質高效的服務上下功夫，迅速形成了人人關心爭創活動、積極參與爭創活動的良好氛圍。市直機關作風轉變非常明顯。2001年，在6 295個接受調查的人中，認為杭州市機關作風“明顯好轉”和“有所好轉”的占95.15%。2002年、2003年和2004年三年中，在接受調查的一萬多人中，認為杭州市機關作風“明顯好轉”和“有所好轉”的分別占98.25%、96.36%、95.55%。同時，社會各界和群眾對市直單位的滿意度逐漸提高，2000年度滿意率為22.84%，2001年度滿意率為36.24%，2002年采用5點量表后，滿意率和比較滿意率加起來達到67.55%，2003年度、2004年度的滿意率和比較滿意率之和連續保持在67.85%的水平。

評選活動的開展，推動了黨政機關內部管理制度的改革，大大增強了各級政府官員的責任意識。在各個黨政機關內部，普遍實行了崗位責任制，并將爭創滿意單位和以崗位責任制為基礎的年度工作考核與干部評議、獎懲、選拔和任用掛鉤，從而把責任落實到每一個崗位和每一個工作人員身上。在評選活動中，市委、市政府按照事先的規定，對兩次被評為不滿意單位的主要領導實行“末位淘汰”。對在評選中發現的各種瀆職或失職者，也敢于動真格，依法進行嚴肅處理。所有這些做法，都使對人民負責不再成為一句空話。

2.機關效能不斷提升，城市發展環境顯著改善，城市競爭力顯著提升

“滿意評選”活動和目標管理責任制考核，形成內、外兩種相互作用的考核評價方式，引導政府部門將外部壓力轉變為內部動力，積極尋求政府管理和服務的轉變，改善了政府服務和公共治理，降低了企業成本，城市發展的軟環境得到較大的改善。2003年、2004年，杭州連續兩年被世界銀行評為“中國城市總體投資環境最佳城市”第一名，被美國《福布斯》雜志評為“2004年度中國大陸最佳商業城市排行榜”第一名，被“2004CCTV城市中國系列活動”組委會評為“中國十大最具經濟活力城市”之一，被《瞭望東方周刊》評為“最具幸福感的城市”，被人民日報社主辦的《中國經濟周刊》評為“2004年十大協調發展城市”第一名。根據2005年中國社會科學院發布的《中國城市競爭力報告NO.3》，杭州城市競爭力排名在上海、深圳、廣州、北京之后，列全國200個城市的第五位，而作為綜合競爭力的重要評價指標之一的政府管理競爭力列全國第四位。這些都說明，“滿意評選”活動已不僅僅是轉變機關作風的一個有效載體，它對于優化投資發展環境，提升城市綜合競爭力，加快發展、率先發展、協調發展，具有明顯的放大效應。

3.治理方式實現轉變，推動了一大批與人民群眾切身利益相關問題的解決

“滿意評選”活動建立了一個讓各階層、各方面的人士向黨和政府充分表達自己的意愿以及對政府工作提出批評和建議的機制，使各級黨政機關能夠更全面、更細致地了解人民群眾的意見和要求，進而使他們能更好地集中人民群眾的智慧，圍繞人民群眾最關心的問題去開展工作。

“滿意評選”活動的開展，也體現了人民當家做主這一社會主義民主政治的本質要求，促進了黨的執政方式的轉變。人民當家做主主要有兩種形式：一種是選舉，即民主授權；另一種是治理，即以民主的方式行使國家權力?！皾M意評選”活動，便是一種以“評選”作為切入口或載體開展的民主治理活動。除了各單位執行民主集中制的自覺性有較大的提高外，在意見整改過程中，市政府每年承諾要為人民解決的重大事項或重點問題的確定，各單位整改計劃的制訂，許多公共設施建設方案的選擇，都是在廣泛聽取人民群眾意見的基礎上，通過民主方式，由人民群眾參與決定或直接就由人民群眾決定的。評選活動還促進了民主管理和民主監督，由人民來評判政府工作的績效，指出其中存在的問題，提出糾正意見，幫助政府改進自身的工作，這本身就是民主管理和民主監督的生動實踐。

從動態過程來看，在評選活動中，每年通過問卷調查、公開的意見和建議征集、公開電話、面對面的訪談和電子信箱等途徑，有數十萬條各類反映社會公眾愿望和要求的信息被收集與傳遞到政府，政府在經過調查核實后，確定自己的施政方針和內容。這些政府施政的方針和內容及其實施的成效，在新一輪評選活動中，再重新接受社會公眾的評判。社會公眾在評判的同時，又向政府表達出新的利益訴求。政府與社會公眾之間的這種經常的、制度化的、平等的互動，促進了與人民群眾密切相關的民生問題的解決?！捌破唠y”工作機制的形成和發展正是得益于政府與社會公眾之間的這種良性互動。

[1] 2005年12月20日，浙江省委常委、杭州市委書記王國平在2005年度市直單位綜合考評工作動員大會上的講話。