第四節
從綜合考評到績效管理

杭州綜合考評深植于杭州本土，探索出了一條與其他地區不同的政府績效管理路徑。杭州綜合考評以“創一流業績、讓人民滿意”為宗旨，在實踐探索中不斷創新和完善，促進各級政府及各部門優化運作流程，改善行政管理，提高行政效能，創新管理方式。杭州綜合考評基本承載了政府績效管理的大部分功能，但還不是嚴格意義上的政府績效管理，而是介于績效評估和績效管理之間的一種管理方式。

盡管從2006年杭州市考評辦成立不久，就提出了要將績效的理念和方法運用到綜合考評，逐步從傳統的任務型目標責任制考核向功能性績效管理轉變，2007年也首次實施了創新目標績效評估，并以此為突破口，績效評估方法不斷擴大運用，但總體上杭州綜合考評與政府績效管理的要求仍然存在一定的差距。2011年6月，杭州市被確定為全國政府績效管理試點城市，這是國家對杭州多年來綜合考評和績效管理探索實踐的充分肯定，也為杭州市深化綜合考評、全面推進政府績效管理提供了難得的機遇。杭州市以此為契機，積極落實和部署政府績效管理試點工作，推動綜合考評全面轉型升級，從而實現了第三次跨越——從綜合考評到績效管理的跨越。由此，杭州政府績效管理進入發展進程中的第四個階段，即全面推進政府績效管理階段。

一、績效管理：政府治理能力現代化的一個有效路徑

政府績效管理是行政改革的重要組成部分。20世紀90年代初，國內部分地方政府開始了探索實踐；2000年以后，政府績效管理開始引起中央層面的重視。2005年3月，溫家寶在《政府工作報告》中首次提出，要“加緊研究建立科學的政府績效評價體系和經濟社會發展綜合評價體系”。2008年2月，在中共中央政治局集體學習會上，胡錦濤要求“加強公共服務部門建設，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度”。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政體制改革的意見》明確提出，要“推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。2008 年頒布實施的《國務院工作規則》要求在國務院及各部門實行績效管理制度。2011 年頒布的“十二五”規劃綱要再次強調，要推行政府績效管理制度，實行綜合評價考核。在中央政府的重視和指導下，我國一些地方政府和政府部門開始積極地試行績效管理，并取得了一定的成效，理論研究和實踐操作上都逐步趨向成熟。

2011年6月10日，政府績效管理工作部際聯席會議辦公室（國家監察部）印發了《關于開展政府績效管理試點工作的意見》，從兩個層面選擇部分國務院部門和地方開展績效管理工作試點：國務院政府部門層面，選擇了在國土資源部、農業部、質檢總局、發改委、環境保護部和財政部進行試點；地方政府層面，選擇了工作基礎比較好的北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區、四川省、新疆維吾爾自治區，以及杭州市、深圳市，開展地方政府績效管理試點。6月28日，政府績效管理工作部際聯席會議在北京召開政府績效管理試點工作動員會，正式拉開了我國政府績效管理試點工作的帷幕。開展政府績效管理試點工作意義深遠。從總體上看，這次被選為試點單位的8個地區和6個部門工作基礎較好，規范化水平較高，典型意義較強，既有地方政府績效管理，也有國務院機構績效管理；既有重大專項工作績效管理，也有財政預算資金績效管理，點面結合、統籌兼顧。各試點單位結合實際，圍繞地方政府及其部門工作、國務院機構機關工作、節能減排專項和財政預算等進行了積極探索，初步構建了各具特色的績效考評指標體系，引導群眾和社會各界有序參與政府績效評價，強化對政府及其部門工作的過程監管和結果考評，并根據考評結果獎優治庸罰劣，發揮了導向和激勵約束作用，有效地促進了政府職能轉變和管理創新，對全面推進績效管理工作起到了很好的示范引導作用。

2012年，黨的十八大提出“深化行政體制改革”的要求，強調“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。行政管理方式是政府履行職能的機制和制度，決定著政府職能的充分履行和政府工作效率的不斷提高。黨的十八大指出了行政體制改革的方向，要通過推進政府績效管理的方式，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效轉變。

2013年9月，國務院首次委托全國工商聯，對鼓勵民間投資“新36條”的落實情況進行第三方評估。在2014年6月的國務院大督查中，再次邀請全國工商聯和部分研究咨詢機構，圍繞簡政放權、棚戶區改造、精準扶貧、重大水利工程等部分重點政策措施落實情況展開評估，以便與自查和督查情況進行對表分析，成為此次國務院督查最大的創新和亮點。8月27日的國務院常務會議上，李克強總理聽取政策落實第三方評估匯報，并強調“要用第三方評估促進政府管理方式改革創新”。2015年的第二次大督查期間，國務院再次委托7家第三方機構，對簡政放權、放管結合、優化服務，促進大眾創業、萬眾創新，增加公共產品和公共服務供給，金融支持實體經濟，全面支持小微企業發展，實施長江經濟帶發展戰略，實施精準扶貧、精準脫貧等重點政策措施的落實情況進行評估。8月26日的國務院常務會議上，李克強總理聽取了其中3家機構關于“推進大眾創業、萬眾創新”“增加公共產品和公共服務供給”“實施精準扶貧、精準脫貧”3項政策措施落實情況的第一批評估匯報。李克強總理指出，“第三方評估是本屆政府創新管理方式的重要措施，通過加強外部監督，更好推動國務院各項政策措施落實”。2016年3月10日，國家主席習近平在參加第十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時也強調了“第三方評估”的作用：“建立精準扶貧臺賬和扶貧成效第三方評估機制。”第三方評估是中央國家機關對政府績效管理方法的進一步探索和應用。

黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系與治理能力是社會的、歷史的，現代社會的國家治理體系與治理能力有著時代的內涵和要求。當代中國，完善和發展中國特色社會主義制度，必須推進國家治理體系和治理能力現代化。這一總目標表明，中國的改革開放，領域不斷拓展，程度不斷加深，層次不斷提升，國家治理體系和治理能力建設，是中國改革進入新的階段、達到新的高度的根本標志。從管理國家到治理國家，體現出中央深化改革的大決心，也使得行政體制改革的空間得到釋放。圍繞國家治理體系和治理能力現代化建設，政府運作方式將發生一系列非常重要的特征性的改變，這對政府績效管理將會帶來新的挑戰。

二、杭州市政府績效管理的新階段

在被定為試點城市后，杭州市迅速啟動了相關的工作。2011年10月27日，市政府召開全市政府績效管理試點工作動員大會，明確“要注重政府績效管理與綜合考評工作的有機銜接，不要‘另起爐灶’”^[1]，這成為杭州市開展政府績效管理試點工作的一個基本原則。秉持這一原則，杭州市對多年來的綜合考評工作進行了深入總結，制訂了試點工作方案并作了全面部署。2012年，杭州市考評辦申報的“公民導向的杭州綜合考評”，獲得了第六屆“中國地方政府創新獎”提名獎。2013年，在試點工作的基礎上，杭州市委、市政府對優化綜合考評、強化績效管理提出了23條意見，正式提出綜合考評要向績效管理轉型升級，杭州政府績效管理進入了新的發展階段。

（一）按照績效管理的要求重新設計指標體系

2012年，在總結杭州綜合考評多年實踐經驗，特別是績效管理實踐經驗的基礎上，市考評辦對市直單位績效目標考核指標體系進行了重新架構（見表2-2），將原有的職能目標和共性目標改為績效指標和工作目標，其中，績效指標包括關鍵指標、職能指標和通用指標；工作目標包括重點工作目標、專項協作目標、訴求回應目標和自身建設目標。在績效指標設置上，新增了反映市直單位法定職責履行情況的職能指標，并編制了行政效能指標，綜合反映市級機關審批效率、審批質量、公開透明、網上辦事、群眾滿意度和效能建設情況；在工作目標設置上，精簡和調整了原有的部分考核目標，同時根據績效管理試點的要求，新增了財政績效評估和機構編制評估?？己说木S度由單維度向多維度轉變，即從實現程度和績效測度兩個維度對工作目標進行績效考核。完善后的績效考核指標體系更能綜合反映市直單位的執行力、協作力、回應力、公信力，績效導向更加鮮明，考評重點更加突出。

注：1.“目標考核”的變化如下：（1） 一級指標由職能工作目標和共性工作目標改為績效指標和工作目標；（2） 績效指標分為三類，各類指標考核內容明確；（3） 工作目標分類更加科學合理，突出重點工作的考核；（4） 增加省委、省政府對杭州市的考核內容。

2.“領導考評”無變化。

3.“社會評價”增加專項社會評價。

4.“創新創優”項目分類歸屬更加清晰，指導性更加明確。

與此同時，對區、縣（市）綜合考評指標體系也作了適當調整，提高目標考核量化程度，發展指標權重從20%增加到30%，并適度增加反映創新發展的指標權重，增設個性化指標，以進一步反映各地工作的特色和亮點。

探索重大經濟政策和改革措施的績效評估。重點做好重大經濟政策、改革措施、重大規劃、政府預算內投資重大項目四項工作的績效管理。制定出臺《杭州市重大規劃實施情況績效評估實施方案》《杭州市政府預算內重大投資項目績效評估實施方案》，開展重大經濟政策、改革措施執行情況績效評估研究。

（二）初步形成全方位的政府績效管理格局

為實現綜合考評與政府績效管理有機銜接，推動杭州市績效管理工作全面深入持續地發展，2012年8月，市委、市政府決定，杭州市綜合考評委員會增掛“杭州市績效管理委員會”（以下簡稱“市績效委”）牌子，統一領導全市綜合考評和績效管理工作；杭州市綜合考評委員會辦公室同時增掛“杭州市績效管理委員會辦公室”（以下簡稱“市績效辦”）牌子，負責全市綜合考評和績效管理日常工作。由此，杭州市在推進政府績效管理之路上邁出了更加堅實的一步，形成了綜合考評、效能建設、績效管理新“三位一體”的職能架構。

（1）建立部門聯動機制。充分發揮紀檢、考評、組織、監察、發改、編委、人力社保、財政、審計、統計、法制等部門的職能作用，做到績效管理工作機構統籌協調和各責任單位各負其責相結合，密切配合，在建立績效制度、確定績效目標、加強過程管理與監督檢查、采集績效數據、運用績效結果等方面形成合力。

（2）統籌協調管理各類考核。理順綜合考評與專項考核的關系，統一協調管理各類考核評比。按照“突出重點、體現導向，統籌協調、總量控制，嚴格準入、規范管理”的基本原則，在調查清理的基礎上，制定各類檢查考核和評比表彰的管理辦法，明確設置條件和基本要求，規范日常管理和年終集中檢查考核行為，嚴格控制年終各類檢查考核項目，避免重復考核、多頭考核。做好各類考評與綜合考評的銜接，整合涉及市委、市政府工作重點和戰略目標的專項考核，使之成為綜合考評中的一個考核指標或專項工作目標。

（三）進一步優化綜合考評

績效管理試點工作后，杭州綜合考評的績效考核指標體系進一步得到完善，政府績效改進機制進一步健全，特別是在探索重大經濟政策和改革措施的績效評估、推進財政預算績效管理、實施機構編制評估、開展績效審計、強化綜合考評專項目標績效測評等方面都取得了新突破。2013年，為適應杭州市經濟社會發展和政府績效管理持續深入推進的要求，市委提出要在認真總結經驗的基礎上，以改革創新精神繼續深化完善綜合考評機制，進一步突出重點工作，進一步重視工作實效，進一步加強中期評估工作，更加有效地推動全市黨政機關“創一流業績、讓人民滿意”。

根據市委的要求，市考評辦（市績效辦）會同市委政研室、市政府研究室、市紀委（監察局）、市委組織部、市統計局等單位組成課題組，開展了“優化杭州綜合考評制度設計”課題研究。課題組通過發放問卷調查表、召開座談會等形式，廣泛征求意見。結合群眾路線教育實踐活動，市考評辦（市績效辦）主要負責人還先后走訪了10多家單位，與這些部門的主要領導進行面對面的交流，交換意見。2013年，“優化綜合考評”被確定為市委常委領銜建立的12項貫徹黨的群眾路線的長效機制之一。

市考評辦（市績效辦）針對征集到的意見建議，提出了“簡化、優化、管用”的工作思路，在全面細致的實證分析和反復論證的基礎上，從部門分類、考核導向、指標設置、考核方式等方面，對優化完善綜合考評制度設計進行了全面深入的研究，草擬了具體意見，最終以市委、市政府名義下發了《關于優化綜合考評強化績效管理的意見》。該意見共23條，主要內容包括：

一是完善指標體系。突出省、市確定的發展戰略和重點工作部署，把貫徹落實科學發展觀的實際成效作為綜合考評的基本內容和主要依據。在區、縣（市）綜合考評中，適當降低GDP考核權重，增加生態建設、民生改善等方面的考核指標權重；根據各地實際，增加個性化考核指標。按照績效管理的要求，在市直單位目標考核中，設置實現程度和績效測度兩個維度，分類進行考核；立足當前，面向長遠，注重考評體系的穩定性和開放性，綜合反映市直單位的執行力、協作力、回應力、公信力，逐步擴大績效考核的覆蓋面，推動政府績效的整體提升。

二是簡化目標考核。大幅削減一般性工作目標數量，對目標設置實行總量控制。改進績效測評方式，設置挑戰目標，鼓勵橫向、縱向標桿比對。對專項考核目標實行分類管理，突出重點、體現差別，精簡考核、減負增效。優化目標日常管理，目標考核以月度分析、日常跟蹤督查為主，建立定期通報和公示制度，推行“現結現報”，盡量減少年底集中檢查考核內容；加快“數字考評”系統建設，實現考評數據的實時采集和共享利用；大力精簡臺賬，推行目標管理電子化。

三是優化社會評價?？茖W分類參評單位，將市直參評單位由原來的三類（社會服務相對較多、社會服務相對較少和黨群部門），細分為社會服務多、社會服務較多、社會服務相對較少和黨群部門四類，分別賦予1.05、1.03、1.01和1的評價系數。實施專項社會評價，將一批重點工作目標列為專項社會評價項目，通過設置評價系數，對承擔市委、市政府重點工作任務較多的單位強化激勵導向。優化社會評價方法，適當壓縮樣本規模（九大層面樣本總量從15000人壓縮到12000人，其中，市民代表樣本量調整為6 000個，企業代表樣本量增加到2 000個），調整評價代表抽樣方法、量標賦分標準，改進選票發放方式，擴大信息公開，進一步提高評價質量。擴大服務相對人評價結果的運用，將公共服務窗口服務評價數據逐步納入社會評價。

四是做實創新創優。市直單位創新創優由原來的“參與加分制”改為好中選優的“競賽制+淘汰制”辦法，即根據績效考核結果，分別按每年創新創優申報項目總數的15%，評出創新獎、創新提名獎和創新鼓勵獎項目，在綜合考評中實施加分；加分后如晉檔的，不擠占綜合考評已進入先進檔次單位的名額。改進創新創優績效評估標準和實施辦法，正確引導各地、各單位務實創新、可持續創新，切實提高創新項目質量和效益，防止和克服形式主義。

五是突出重點工作。圍繞市委、市政府重點工作，加強督促檢查和中期評估，將重點工作目標實施中落實不夠到位、績效不夠好、群眾滿意度不夠高的情況作為督查重點，開展專項績效評估，促進整改落實，圓滿完成目標任務。設立綜合考評重點工作單項獎，按照“有獎有罰”的原則實施獎懲；重點工作單項獎一律納入綜合考評，不單獨建獎。

六是統籌推進績效管理。明確通過三到五年的努力，使各地、各部門普遍建立績效管理基本制度和工作體系，形成導向明確、統籌協調、有效管用的績效管理機制。主要任務包括：進一步健全績效管理組織體系；加強績效管理制度化、規范化建設，加快績效管理立法工作；探索績效分析和治理診斷調查；開展重大公共政策、重大改革措施執行、政府投資項目等專項績效評估；建立績效管理工作聯動機制；加強對各類考評的協調管理；強化績效評估結果的綜合運用。

（四）加快推進績效管理法制化

要持續深入地推進政府績效管理，很關鍵的一點，就是要實現政府績效管理的法制化。杭州政府績效管理經過長期的實踐，有必要通過立法的方式，使多年來行之有效的制度設計和實踐經驗法制化，將多元參與主體、參與方式和程序、結果運用、責任追究等以地方性法規的形式固定下來。

杭州政府績效管理的法制化是在實踐的基礎上不斷推進的。2009年，市考評辦提出了推動杭州綜合考評立法的最初構想。2010年，市考評辦啟動了相關的準備工作。2012年，市考評辦（市績效辦）將立法課題列為年度調研項目，對杭州市開展績效管理立法進行了系統的研究，比較研究了國內外立法實踐，提出了杭州市績效管理立法的基本框架，為后續立法工作打下了基礎。7月30日，時任浙江省委常委、杭州市委書記黃坤明主持召開市委書記專題會議，聽取市考評辦關于綜合考評和績效管理工作匯報，充分肯定了多年來杭州綜合考評和績效管理工作的成效，同意啟動杭州市績效管理立法工作，要求加快實現績效管理法制化。

2013年3月，全國人大代表、時任杭州市委副書記兼市考評委主任的王金財在參加全國“兩會”時，提交了《積極推進績效管理，努力打造人民滿意政府》的建議案，提出要加快政府績效管理立法進程，建議國家層面開展政府績效管理立法調研，適時制定績效管理法律法規。在全國性的政府績效管理法律法規尚未出臺之前，鼓勵和支持有條件的地區開展相關的立法工作，并加強指導。同年，杭州市人大常委會將績效管理列為2013年度的預備立法項目。2013年11月，市委、市政府出臺《關于優化綜合考評強化績效管理的意見》，提出要加快政府績效管理立法工作，實現杭州績效管理法制化。12月27日，杭州市委十一屆六次全會審議通過的《關于學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化重點領域關鍵環節改革的決定》，明確要加快實現績效管理法制化，提升政府工作績效，增強政府公信力和執行力，要求市考評辦（市績效辦）認真抓好績效管理立法調研工作。

2013年年底，市考評辦（市績效辦）專門成立了由辦主要領導擔任主持人、分管領導擔任協調人、相關單位人員參加的立法課題組。經過大量的調研、座談、研討，數易其稿，形成了《杭州市績效管理條例（草案）》。2015年3月17日，市十二屆人大常委會第二十六次會議初審《杭州市績效管理條例（草案）》。5月25日，新華社《浙江領導參考》刊發《杭州立法管理政府績效破解庸官懶政》，而后又在新華社《國內動態清樣》上刊載，浙江省委書記夏寶龍專門批示：“通過立法治慵懶，解決蝸牛問題，路子對”；時任浙江省委常委、杭州市委書記龔正批示，要求“抓緊出臺，促進簡政放權，整治‘三不’行為”。省、市領導的重視，加快了杭州市績效管理的立法進程。8月12日，杭州市人大法制委員會舉行會議，對條例草案進行審議修改，形成了《杭州市績效管理條例（草案）》修改稿。8月27日，杭州市十二屆人大常委會第三十次會議審議通過《杭州市績效管理條例》。9月25日，浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議批準《杭州市績效管理條例》。10月14日，杭州市十二屆人大常委會發布第57號公告，正式頒布《杭州市績效管理條例》，從2016年1月1日起施行。

《杭州市績效管理條例》是杭州市運用法治思維和法治方式推進政府績效管理的一個最新嘗試，實現了政府績效管理“于法有據、依法管理”、績效管理機構“職責法定”，標志著杭州在政府績效管理法制化建設方面走在了全國前列。清華大學社會科學學院政治學系副主任景躍進教授對此高度評價：“從政治建設的角度看，治理現代化包含著兩個基本過程：一是政府過程管理的自我優化，二是政府與民眾關系的不斷改善?？冃гu估中的公眾參與是連接這兩個過程的一個重要環節。杭州的實踐，探索出了一條既具有中國特色又具有普遍意義的路子?！逗贾菔锌冃Ч芾項l例》以立法方式將這些經驗系統集成并加以制度化，確立了‘公眾參與’在績效考評中的核心價值。這是一種令人欣喜的首創，它為國內城市提供了可資借鑒的樣本，也為域外地方治理提供了中國經驗的參照?！?/p>

2016年6月23日，杭州市第十二屆人大常委會召開第三十八次會議。市考評辦（市績效辦）主任伍彬受市績效委委托，在會上就2015年度杭州市績效管理工作情況作了報告，這是《杭州市績效管理條例》正式施行以來，市人大常委會首次聽取上年度績效管理工作情況報告。會議認為，經過多年的實踐探索，杭州市績效管理工作制度設計日趨科學，考評機制不斷完善，導向激勵作用得到發揮，社會參與度高，社會各方對績效管理工作的關注度、認可度不斷提升。會議指出，杭州市績效管理工作要堅持法治化、專業化、精細化、科學化的方向，進一步健全完善績效考評機制，改進績效管理工作，充分發揮其“指揮棒”“助推器”作用，促進杭州經濟社會發展，助推G20峰會取得圓滿成功。

在全面推進政府績效管理的新階段，杭州市不但健全了績效管理機構，對綜合考評進行了全面的優化，而且實現了政府績效管理的法制化，推動政府績效管理上了一個新的臺階。杭州市委、市政府也希望在未來杭州經濟社會發展和城市治理中，綜合考評和績效管理能夠更好地發揮導向助推作用。浙江省委常委、杭州市委書記趙一德在2016年3月30日視察市考評辦時，對此寄予了厚望：“綜合考評可以有效傳導壓力，是制度建設的一部分。要通過考評加強制衡監督，把權力關進籠子里。政府的低效運行總有一天要結束，績效管理要與深化改革有效地結合起來，可以更好地把問題解決掉?！贝撕?，他進一步強調，“要繼續用好綜合考評機制，堅持‘讓人民評判，讓人民滿意’的理念，堅持法治化、專業化、精細化、科學化的方向，發揮綜合考評‘指揮棒’‘助推器’作用，考出好導向、好作風、好成效、好口碑”^[2]。

[1] 2011年10月27日，杭州市委常委、常務副市長楊戌標在全市政府績效管理試點工作動員大會上的講話。

[2] 2016年4月21日，浙江省委常委、杭州市委書記趙一德在2015年度杭州市綜合考評總結講評大會上的講話。