2.2 思考與應(yīng)對：積極構(gòu)建中國特色社會福利制度的有效途徑

從本部分關(guān)于中國社會福利發(fā)展現(xiàn)狀和熱點的分析中可以看出，積極構(gòu)建中國特色社會福利制度是我國社會福利事業(yè)發(fā)展的迫切需要。我國社會福利制度仍處于轉(zhuǎn)型建設(shè)時期，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化和人民群眾對國民福利水平的期望不斷提高，已有的制度設(shè)計中不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的問題逐漸凸顯，新的問題、新的需求不斷出現(xiàn)，引起社會的普遍關(guān)注。近十年來，我國經(jīng)濟總量從世界第六位上升到第二位，社會生產(chǎn)力、經(jīng)濟實力、科技實力邁上一個大臺階，2012年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達51.9萬億元，國家財政收入11.7萬億元，這也為我國社會福利事業(yè)的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

綜合上述的分析，我們認為，構(gòu)建中國特色社會福利制度應(yīng)從以下幾個方面著手。

2.2.1 逐步擴大社會福利的對象

從社會福利對象看，普遍型社會福利體系是覆蓋全體社會成員的福利體系。這里的“全體社會成員”有三個含義：一是所有的社會成員都享有社會福利權(quán)利。在普遍型社會福利體系中，社會福利不再是少數(shù)人的特權(quán)，而是所有社會成員的社會權(quán)利；社會福利不僅是城市人的權(quán)利，也是所有農(nóng)村人的權(quán)利。二是所有社會成員都將納入社會福利體系。在普遍型社會福利體系中，全體社會成員都能享受到社會福利，具有顯著的“普惠性”；當(dāng)然，這不等于所有社會成員都能享受到同等的社會福利。三是所有社會成員都能享受同一福利項目。例如我國正在構(gòu)建的新型醫(yī)療保障體系包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，在制度設(shè)計上已經(jīng)覆蓋了全體中國公民，并且將在近期實現(xiàn)“全民醫(yī)保”。總之，面向全體社會成員提供社會福利，這是普遍型社會福利體系的根本要義。否則，就是面對特殊群體（主要是弱勢群體）的“補缺型”福利體系。在這個意義上，“普遍型”具有“全民共享”的屬性，真正體現(xiàn)了“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的理念。

2.2.2 適度調(diào)整社會福利的水平

社會福利社會化改革以前，我國的社會福利是指民政部門代表國家提供的針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優(yōu)撫對象的收入和服務(wù)保障，保障標(biāo)準(zhǔn)是其基本生活。相應(yīng)地，我國社會福利事業(yè)主要由兩大部分組成：一是民政部門興辦的社會福利生產(chǎn)企業(yè)，目的是幫助殘疾人和優(yōu)撫人員解決生活和就業(yè)困難問題；二是民政部門興辦的社會福利服務(wù)機構(gòu)，如敬老院、孤兒院、精神病人福利院、兒童福利院等，福利對象主要為喪失自謀生計能力的“三無”人員、殘障人士和喪失生活自理能力的病殘人士，社會福利機構(gòu)為其所提供的福利，僅限于滿足其基本生活需要或保障其最低生活水平。

一方面，最低標(biāo)準(zhǔn)的社會福利僅能從治標(biāo)的層面幫助社會福利對象暫時緩解困境，使社會福利對象的生存狀態(tài)始終在低水平徘徊，無法從根本上幫助福利對象擺脫困境、改善生存狀況。另一方面，最低標(biāo)準(zhǔn)的社會福利僅僅面向社會上極貧極弱的“三無”人員及孤寡殘疾人士等極少數(shù)社會成員，占人口絕大多數(shù)的廣大社會成員則很難享受基本的社會福利服務(wù)。由此可見，提高社會福利水平，擴大社會福利服務(wù)受益面，由保障最低標(biāo)準(zhǔn)向追求社會質(zhì)量轉(zhuǎn)變，是社會福利社會化改革的必然要求。

追求社會質(zhì)量意味著：首先，人們必須有機會獲得社會經(jīng)濟保障，以免于貧困和其他形式的物質(zhì)剝奪，這就要求社會為其成員提供充分的就業(yè)、收入、教育、健康照顧、社會服務(wù)、公共衛(wèi)生、個人安全等各種經(jīng)濟與社會保護。其次，社會必須盡可能地減小對其成員尤其是弱勢群體的社會排斥，并為其融入社會創(chuàng)造條件。再次，社會必須賦予其成員充分的自主性及一定的權(quán)能，以使其在急劇的社會變遷面前，有能力全面參與經(jīng)濟與社會生活。

在以追求社會質(zhì)量為目標(biāo)的社會福利體制下，一方面，弱勢群體不僅可以得到社會經(jīng)濟保障，從而有效抵御社會風(fēng)險、擺脫社會困境；另一方面，社會福利將盡可能惠及更多的有服務(wù)需要的社會成員，從而有效實現(xiàn)社會福利對象的公眾化。

2.2.3 強化政府在社會福利中的責(zé)任

積極推動我國社會福利的發(fā)展，需要各級政府各盡職責(zé)。隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的背景下，加強政府公共服務(wù)的職能，強化政府資金投入和政策扶持力度已經(jīng)成為各界共識。政府的社會福利項目支出是否能夠隨著政府財政實力的增強而不斷增加，也應(yīng)成為衡量政府是否履行職責(zé)和社會是否文明進步的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府的主導(dǎo)性體現(xiàn)在制定政策、出臺規(guī)劃、資金投入等方面，這是我國農(nóng)村社會福利事業(yè)健康發(fā)展的重要推動力，也是充分發(fā)動社會力量參與社會福利服務(wù)體系建設(shè)的前提。具體來說，需要在以下方面加強政府責(zé)任：

第一，應(yīng)加大對民間社會福利機構(gòu)的扶持、出臺有針對性的優(yōu)惠政策并有效落實。做好社會福利部門與其他相關(guān)部門、相關(guān)單位的工作協(xié)調(diào)。爭取全面落實國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》和民政部《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，在規(guī)劃、建設(shè)、稅費減免、用地、用水、用電等方面予以優(yōu)惠，鼓勵和支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)。

第二，加大公共財政對社會福利事業(yè)的投入力度。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其是公共財政體制框架的逐步建立，我們相信各級政府對社會福利的投入必須逐步得到加強。不斷完善中的社會福利項目，如生活保障和服務(wù)保障更是應(yīng)該直接體現(xiàn)出政府的財政職能，對于“三無”老人、殘疾人和未成年人等弱勢群體，政府必須按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降臉?biāo)準(zhǔn)給予生活保障，并積極引導(dǎo)和幫助社會福利機構(gòu)設(shè)立、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施興辦和居家養(yǎng)老的投入，并采取民辦公助、購買服務(wù)等方式支持、鼓勵社會力量參與。

第三，加大監(jiān)管力度、提升服務(wù)質(zhì)量。尤其是要持續(xù)規(guī)范各類社會養(yǎng)老福利機構(gòu)，不遺余力地創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。同時，也要積極預(yù)防侵害服務(wù)對象權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生，真正去維護廣大老年人、殘疾人和孤兒的合法權(quán)益，從而促進政府主導(dǎo)和社會參與的良性互動局面。

2.2.4 積極倡導(dǎo)多元化主體參與

福利的社會化是社會福利發(fā)展的趨勢，也是福利水平提升的必由之路，而福利社會化的必然現(xiàn)象和輔助條件就是福利的多元化。福利多元化和福利社會化同是社會福利發(fā)展中重要和必要的過程，是社會福利發(fā)展趨勢和方向。

建立民間社會組織與政府公共服務(wù)部門的公共服務(wù)合作伙伴關(guān)系，有助于通過彌補信息缺失，擴大公共服務(wù)供給渠道，緩解政府供給能力不足，防止逆向激勵，完善問責(zé)制度，解決政府失靈問題。在健康和醫(yī)療服務(wù)供給中引入市場力量以及服務(wù)供給者自主權(quán)的擴大，削弱了政府對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者的監(jiān)督，因而迫切需要建立民眾訴求表達的新機制——許多國家的民間社會組織在這方面已經(jīng)發(fā)揮了很好的作用。近年來，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，國家與社會、政府機構(gòu)與社會組織的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，公民社會初見端倪。因而，現(xiàn)在有可能也有必要建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多元參與模式。

理順政府與民間社會組織之間的關(guān)系，形成基本公共服務(wù)供給和監(jiān)督的多種利益相關(guān)者共同參與的機制，逐步擴大民主自發(fā)社會組織在基本公共服務(wù)供給中的作用。市場、企業(yè)、非政府組織、公民和民間社會組織等參與基本公共服務(wù)的供給，已有大量的國際經(jīng)驗。這些供給主體的參與模式各異，隨所處環(huán)境的變化而變化。中國完全可以選擇借鑒適合自己國情的模式，尤其是提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的途徑和辦法。這里有幾個必須堅持的原則：政府在基本公共服務(wù)的供給過程中應(yīng)居主導(dǎo)地位，在“市場失靈”或者“第三方/志愿者失靈”的情況下?lián)撈鸨Ｕ匣竟卜?wù)供給的最終責(zé)任。市場創(chuàng)造的激勵機制、民間社會組織的靈活性和應(yīng)變能力，都可以在基本公共服務(wù)中充分利用。政府部門和公共服務(wù)供給其他參與者（市場、企業(yè)、非政府組織、公民和民間社會組織）各自的優(yōu)勢，可以根據(jù)具體的經(jīng)濟社會環(huán)境采取不同的利用方式。但是，只有充分發(fā)揮各參與主體的優(yōu)勢，才能保證公共服務(wù)的充足有效供給。

2.2.5 完善社會福利法律體系

中國目前存在由法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例三個層次組成的公共服務(wù)政策法規(guī)體系。這個體系在保障基本公共服務(wù)供給方而發(fā)揮著重要作用，但不同的基本公共服務(wù)領(lǐng)域立法進程不一；有些領(lǐng)域的立法層次較低，缺乏全國統(tǒng)一的公共服務(wù)法律體系。為了在全國范圍內(nèi)推進基本公共服務(wù)均等化，需要整合現(xiàn)有基本公共服務(wù)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例，把部門法規(guī)提升到法律層面，為逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化奠定堅實的法理基礎(chǔ)。

逐步建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。在《中華人民共和國憲法》中，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會救助、基礎(chǔ)教育、就業(yè)等等，都是公民享有的基本權(quán)利。《憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定構(gòu)成推進基本公共服務(wù)均等化主要的法理基礎(chǔ)。由此，基本公共服務(wù)法律體系建設(shè)，要以《憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，整合現(xiàn)有的法律法規(guī)，提升法律層次，形成比較完善的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。

中國的改革走到今天，無論是政府、市場和社會組織的行為，都需要通過法律進行規(guī)范。除了《社團登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》外，民間組織發(fā)展仍面臨法律缺失問題。現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》等程序性法規(guī)，對公民結(jié)社行為的實體內(nèi)容還缺乏系統(tǒng)規(guī)范，還沒有很好地解決民間組織在公共服務(wù)制度中的地位和作用問題。無論是法律體系的完整性上，還是法律層次的權(quán)威性和約束力，這些條例和辦法都難以滿足現(xiàn)階段多元社會公共治理的現(xiàn)實需求。中國民間組織的審批登記與雙重管理制度安排，從實踐來看也不利于民間組織的發(fā)展。因此，要對民間組織的法律地位予以確認，并通過相關(guān)的立法，充分發(fā)揮民間組織在基本公共服務(wù)供給中的作用。從長期來看，通過對政府基本公共服務(wù)的監(jiān)督以及對其服務(wù)績效的公開評估反饋，民間組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與將有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變。