2.1 現實與挑戰：中國社會福利發展現狀和熱點評述

2.1.1 老年人社會福利

近年來，為積極應對人口老齡化，各地區出臺并落實相關政策，建立起了與人口老齡化進程相適應、經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，使我國老齡事業取得了長足發展，老年人社會福利基本實現由“補缺型”向“適度普惠型”的轉變。與此同時，我國社會養老服務體系建設仍處于起步階段，現階段的老年人福利事業無論從量的規模上還是質的結構上還存在著新形勢、新任務、新需求不相適應的問題。

一、老年人社會福利的發展成果

（一）初步建立了適度普惠的老年福利制度，福利項目及惠及范圍顯著擴大

養老服務對象拓展到全社會所有的老年人。對于無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人的老年人，政府負責保障他們的基本生活，并提供無償的養老服務。對于高齡老年人，全國18個省份出臺了標準不同的高齡補貼制度。對于經濟困難老年人，全國22個省份建立了養老服務補貼制度，并提供低償或者無償的養老服務。對于經濟條件較好的老年人，為他們提供有償養老服務，滿足他們的養老服務需求。當前我國老年人社會福利包括老年人物質生活、老年人醫療保健、老年人社會養老服務、老年人權益保障這五個部分。民政部在“十二五”期間組織實施了“敬老愛老助老工程”，涵蓋了養老的不同層級和功能，包括：省市級綜合養老設施建設“陽光計劃”、區域綜合福利中心建設“月光計劃”、社區居家養老服務“星光計劃”、農村五保供養服務設施建設“霞光計劃”、農村互助養老“幸福計劃”和在各類養老機構和社區配置康復輔具的“福康計劃”。老年人社會福利項目全方面拓展，增加了老年人對福利的選擇性，滿足其多樣化的個性需求，符合了“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的發展目標，讓更多的老年人享受到了與經濟社會發展水平相適應的社會福利服務。

（二）養老服務機構與老齡服務單位數量不斷增加，機構建設逐步規范標準化

為迎接人口老齡化的挑戰，國家各部門積極貫徹《關于加快發展養老服務業的意見》，落實《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》，大力發展了社會養老服務機構。截止到2012年年底，全國各類養老服務機構44304個，比上年增加3436個，擁有床位416.5萬張，比上年增長12.8%（每千名老年人擁有養老床位21.5張，比上年增長7.5%），年末收養老年人293.6萬人，比上年增長12.7%。其中新增的社區留宿和日間照料床位19.8萬張。全國共有老齡事業單位2583個，比上年增加80個，老年法律援助中心2.2萬個，比上年增加2593個，百歲老人5.6萬人，比上年增長1.8%，老年維權協調組織7.8萬個，老年學校5.0萬個、在校學習人員625.3萬人，各類老年活動室34.6萬個，全年接待來信來訪42.6萬次。[1]此外，國家在“十二五”期間實施的《機構養老服務基本規范》《居家養老服務規范》《老年養護院建設標準》《老年人社區日間照料中心建設標準》《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》等，規范了養老服務機構的服務內容與質量。社會養老服務在規劃布局、增量擴面、政策創新等領域取得的明顯進展。

（三）養老服務信息化建設已取得初步成效，提高了養老服務的管理效率和水平

當前，全國各地多個社會組織運營的服務平臺出現，社會各方參與建立信息化的養老服務平臺。以保定市的養老服務系統為例，保定市社區服務中心與市移動公司合作，研發了便民服務和老年人緊急救助終端系統，搭建了“12349”網絡服務平臺，與120急救中心聯動建立市、區、街、居四位一體的綜合救助服務體系，為居家老人提供以緊急救援、生活照料、康復護理、醫療保健等為主的居家養老服務。該平臺的主要特色包括：一是，老人及其親屬、網絡平臺和急救中心多方通話，多渠道保障老年人急救信息通暢；二是，老人健康檔案在第一時間發送到指定的醫療機構，縮短急救時間；三是，采用精準的衛星定位，確定老年人所在位置；四是，貼心周到的生活幫助。截至2012年年底，全國約25個地市建立了類似的便民服務和老年人服務系統。通過網絡辦公實現對養老機構的日常管理，實現了居家、社區與機構養老服務的有效銜接，提高了管理效率和管理水平。

（四）初步建立了政府主導、多方參與的管理體制和運行機制，進一步加強了督促檢查

政府加強組織領導，相關部門密切配合，民政部認真履行行業規范、業務主管、監督管理職能，形成了推進養老服務發展的工作合力。民政部、全國老齡辦成立了全國社會養老服務體系建設領導小組，加強了對社會養老服務發展的組織協調。民政部還出臺了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》，對“十二五”時期社會養老服務發展的目標任務進行細化分解，提出了良性和量化相結合的衡量指標，推動了各地制定和出臺本地區監測指標體系，強化了社會養老服務發展效果評估和督促檢查。此外，在發揮政府主導作用的基礎上，通過政策扶持、資金補助、民辦公助、公建民營等多種方式，鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域。加強了養老服務行業組織建設，構建政府、中介組織、養老機構三方管理體制，開展了行業自律、行業管理、行業交流和行業培訓。

二、老年人社會福利發展的不足之處

（一）社區養老服務和養老機構床位不足，供需矛盾突出

截至2012年年底，我國養老床位總數為416.5萬張，每千名老年人擁有養老床位21.5張，即每47個老人擁有不到一張床，低于主要發達國家每千名老人擁有50—70張的水平，且處于部分發展中國家20—30張水平的邊界，形成了養老床位“一床難求”的局面。而根據測算，到2020年，我國戶籍人口中的1/3為老年人，但僅有10.2萬個床位，按照“9073”（亦即90%在家養老，7%在社區養老，3%進養老機構）的規劃，即便是3%，社會養老服務機構也大概只能滿足2/3的老人進養老院，市場上仍然有1/3的缺口，與人民群眾的需求相比還有很大差距。此外，由于眾多養老機構都面臨生存發展壓力，出于對自身條件有限和降低養老成本的考慮，通常情況下拒收缺乏購買力的失能失智老人，超過3300萬的失能半失能老人面臨著更為嚴峻的養老局面。

（二）政府對老年人社會福利有效資金投入不足，國家優惠政策落實不到位

由全國老齡工作委員會的數據顯示，目前我國養老服務市場消費需求在三萬億元以上。因一些地方和部門對人口老齡化嚴峻形勢估計不足以及對基本公共服務職能認識不到位，我國對老年人社會福利的有效投資還未能滿足這一巨大的消費需求。在福利彩票公益金的分配使用上，有些地方沒有重點用于社會養老服務體系建設。雖然國家為扶持社會力量興辦養老機構或參與養老服務事業發展，在土地供應、資金補助、稅費減免等方面出臺了一系列優惠政策，但由于一些地方未將國家政策具體化，缺少相應的配套實施機制，未能充分發揮優惠政策對社會力量興辦養老機構的激勵扶持作用，從而影響了養老機構自我發展的能力。

（三）服務隊伍的專業化水平較低，阻礙了服務項目的拓展和質量的提高

截至2012年年底，全國社會工作者總數1144.7萬人（其中全國社會工作師、助理社會工作師者共計84126人、各類社會服務職業技能人員共計89696人）[2]。而我國社會工作專業人員總數不足30萬，占比不到3%。若按年末收養老年人293.6萬人來算，大約每個專業社工照顧10個老人，社會工作專業人員嚴重缺乏。此外，從一般養老機構的社會福利服務工作崗位職責和專業技能要求來看，現有的隊伍還遠不能適應老年人社會福利發展的客觀要求，影響了老年人社會福利服務內容和項目的拓展和質量的提高。

（四）發展不平衡，區域、城鄉之間差距較大

經濟發達與欠發達地區在社會養老福利機構的資金投入、人員素質和管理水平、服務質量等方面相差甚遠。在城鄉一體化發展進程中，城鄉二元化結構造成的矛盾依然存在。由于制度化的社會服務本來就不多以及農村養老機構基礎差、起步晚，農村民政工作大多只維持老人的基本物質生活需要，為老年人提供的福利極為有限。

三、老年人社會福利熱點問題評述

（一）關于老年人特殊困難群體的養老問題

隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能半失能老年人的數量已超過3300萬并持續增長，而因護理難度大、成本高，大多養老機構拒絕接收失能半失能老人。此外，由于計劃生育基本國策、經濟社會的轉型，家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，養老功能不斷弱化，除失能半失能這一困難群體外，還出現了城市空巢老人、農村留守老人以及失獨者三大特殊的老年人群體。每類特殊困難群體的養老需求各不相同，專業化照料和護理問題日益突出，解決特殊群體的養老問題已刻不容緩。

1. 失能、半失能老人。失能、半失能老人都因疾病、傷殘、衰老而失去全部或部分自理能力，處于最乏力、最無助的社會底層。筆者認為養老機構包括公辦養老院在內拒收失能、半失能老人主要是政府的職能問題，健康抑或失能、半失能的老人都應享有平等的老年人權益。失能老人應該是“老有所養”的保障性底線，是政府完善養老機制、破解養老困局的關鍵性工作。首先，政府應加大對該群體養老資金的投入，重點推進供養型、養護型、醫護型養老機構的建設，明確要求縣級以上城市至少建有一所收養失能、半失能老年人為主的老年養護機構。其次，政府應積極鼓勵家庭居家護理，可以通過將部分失能、半失能老人的護理費用納入報銷范圍；定期舉辦失能、半失能老人護理技能的免費培訓，以提高家庭護理能力；鼓勵家庭互助、社區幫助，為居家的失能、半失能老人提供政府補助的上門醫療護理服務等來減輕家庭養老負擔。

2. 城市空巢老人、農村留守老人。這部分群體的形成原因是子女長期離家在外，家庭結構發生變化。我國尚處在努力完善社會主義法治社會的進程中，對于空巢老人、留守老人沒有相關規定對其進行特殊保護。有些老人可能由于突發性事件或者突發疾病但無從求助，導致錯過最佳搶救事件而去世，甚至有些子女在老人去世許久后才知曉。筆者建議，政府應加大養老服務信息化建設并提高社區服務水平，將便民服務和老年人緊急救助終端系統由城市擴大到農村。此外，政府有計劃地拿出部分公租房指標，建立租住型老年社區，同時配備呼叫系統、無障礙設施，社區設有公共活動中心、醫療衛生所、購物服務站等，滿足老人的特殊需求。入住老人應以空巢老人、留守老人為主，實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的“養老夢”。

3. 失獨者。在計劃生育背景下，由于自然災害、意外事故或疾病不幸死亡且的獨生子女父母稱為失獨者。失獨者的年齡在50歲以上，且在一般情況下，不能或不愿再生育或領養子女。失獨者往往在生活上喪失信心與希望、工作中缺乏激情與動力、心理上極度敏感與脆弱。失獨者由于缺乏具體的法律政策來維護自身權益，成為了“求助無門、維權無據、病無所醫、老無所養”的“四無”老年人困難群體。為解決這部分群體的養老問題，筆者認為，可以參照“三無”老人的標準，由政府來供養。政府有必要統籌安排，建立專項財政資金并盡早出臺長期照護保險制度（涵蓋社會保險和商業保險）。生活困難的失獨者應給予其特殊的養老補貼。此外，還應加強心理救助，建立相應的活動場所和交流中心，開展心理輔導、義務巡診、義務家政、臨終關懷等多元化服務。

（二）關于中國老年人養老模式的選擇問題

《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中提出要充分發揮家庭和社區功能，著力鞏固家庭養老地位，優先發展社會養老服務，構建居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，創建中國特色的新型養老模式。那么隨著社會經濟發展和養老服務需求的擴大，更多家庭、社會需要的養老服務內容將被引入養老行業，養老模式逐步走向多元化。

除大家熟知的居家養老、社區養老、機構養老三大模式外，還出現了以社區和村長為單位老年人相互幫扶照顧的“互助養老”模式、以信息服務為平臺的“虛擬養老”模式、根據季節變化結合旅游資源選擇異地養老的“旅游養老”模式、將房產權抵押或出租并獲得一定數額養老金而接受機構養老的“以房養老”模式、為消除孤獨感而與養老搭檔合作購房的“合居養老”模式、將疾病治療與日常健康維持結合起來的“養生養老”模式等等，但從養老承擔的主體來看，五花八門的新型養老模式無非就是居家養老、社區養老、機構養老的衍生，是三大養老模式的子項目。面對各式各樣的養老模式，中國人該如何選擇才能實現個人的“養老夢”？

筆者認為，養老模式選擇的背后其實是老年人的需求問題。根據我國的國情和絕大多數老人的意愿，居家養老或者說社區居家養老仍是養老的主流。按照“9073”的養老格局，90%左右的老人應居家養老，家庭成員主要提供服務，7%也是住在家里，但是主要是家庭和社區的混合服務，社區提供很多的照料，這部分群體主要是一些尚有自理能力或家庭愿意并能夠承擔養老責任的老年人。而現在的居家養老早已不是傳統的家庭養老，正如上面所說的“虛擬養老”“互助養老”等都是居家養老模式的子項目，主要有政府購買服務、日間照料服務、互助服務、養老機構延伸服務、呼叫服務、市場有償服務、志愿者服務。足以滿足“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的條件，只是這些項目剛剛起步還未普及。另外3%，就是到養老機構去，養老機構的作用和功能主要是解決那些不能在家庭和社區養老的，特別是失能的、高齡的、有病的、獨居的這些特殊的老年人。此外，一些健康的有足夠養老金的老年人可以“另辟蹊徑”，按照自己的興趣愛好選擇模式新穎的“養生養老”“旅游養老”“投資養老”等并做好安全隱患防范措施。

（三）關于民辦養老機構的發展問題

中國老齡化進程愈來愈快，養老保障與服務的需求急劇增長。我國約2億的老年人口緊靠傳統的居家養老顯然不太現實，因此，機構養老逐漸進入老年人的選擇視野，民辦養老機構悄然興起。在“未富先老”的挑戰下，由于我國養老機構起步晚、底子薄以及相關政策法規的不健全等原因，導致了現有養老機構運營狀況不容樂觀。民辦養老機構入住率低、持續虧損的情況讓投資者悔不當初。

筆者認為，民辦養老院發展舉步維艱的主要原因有三：一是，融資難、成本高，投資回報率低。目前民辦養老院都是自負盈虧，資金主要來源于入住老人所繳納的養老費用，政府補貼與社會資助較少。機構中失能、半失能老人較多，專業服務成本高，多數民辦養老機構收支平衡甚至入不敷出。機構若要發展，必然要擴大規模提高服務質量，而資金不足便成為發展瓶頸。二是，經營風險較大。在服務過程中，老人出現意外病發、意外傷害情況較多，易產生與家屬之間的糾紛，甚至面臨訴訟的風險。三是，政府支持力度不夠，優惠政策往往變成空頭文件難以落實。多數民辦養老機構難以享受財政補貼政策、稅收減免政策、價格優惠政、吸收外資政策等。

民辦養老院是否能走出一條可持續的發展道路關鍵在于政府的扶持力度與自身的努力程度。政府的資金應公平地資助社會力量，民辦養老機構的補貼應與公辦一視同仁，各項優惠政策也應落到實處。政府應加快建立“公辦民營”的新型養老服務機構，將政府辦養老機構的所有權和經營權分立，采取承包、租賃、股份制等形式，把經營權、管理權、服務權交給企業、社會組織、非政府部門或個人。通過民間資本的吸收和經營機制的轉變，實現養老服務機構獨立法人實體運營的模式，在獲得社會效益的同時也確保了合作方的經濟收益。此外，民辦養老機構應明確服務責任，提高服務質量，使服務項目多樣化、服務人員專業化和管理人性化，從而搭建起社會對民辦仰賴機構的信任橋梁并實現盈利。

2.1.2 兒童福利

隨著經濟社會的穩步發展和社會輿論的密切關注，中國兒童福利事業在政府的積極響應和民間公益的快速推動下取得了巨大進步，兒童福利開始由補缺型邁向適度普惠型，按照“分層推進、分類立標、分地立制、分標施保”的原則和要求進行發展。而我國現有的兒童福利水平嚴重落后于國家整體經濟水平，兒童福利依然面臨著諸多問題與挑戰，尤其是困難兒童。

一、兒童福利發展取得的進步

（一）擴大了兒童福利服務對象范圍，明確了重點保障對象

兒童福利的服務對象逐漸從覆蓋少數由國家監護的兒童向全體兒童擴大。2013年6月，民政部決定在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市等地開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作。在此次試點中，體現了兒童分類保障原則，將受艾滋病影響兒童、重病、重殘、罕見病兒童和在押服刑人員子女等事實上無人撫養兒童納入保障范圍。服務對象具體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童，覆蓋到全體兒童。其中，孤兒分社會散居孤兒和福利機構養育孤兒2類；困境兒童分殘疾兒童、病重兒童和流浪兒童3類；困境家庭兒童分父母重度殘疾或病重的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。民政部在明確適度普惠型兒童福利制度試點工作的重點內容上將困境兒童確定為重點保障對象，并要求參照孤兒基本生活保障制度，建立困境兒童基本生活保障制度。

（二）兒童福利指標改善，兒童生存、保護和發展取得了進步

從兒童福利的主要基礎指標來看，2011年我國新生兒、嬰兒、5歲以下兒童、孕產婦死亡率與2010年相比均有不同程度的下降。2011年民政事業費對兒童福利支出為399959.3萬元，是2010年6倍多，增幅顯著，占當年民政事業費（3229.1億元）的1.2%。2011年兒童收養服務機構數量、兒童收養服務機構職工數量以及社會工作師數量與2010年相比增加了10%—30%不等（見表2-1）。截至2012年年底，全國共有兒童收養救助服務機構724個，擁有床位8.7萬張，年末收養各類人員5.4萬人。其中兒童福利機構463個，比上年增加66個，床位7.7萬張，比上年增長28.3%；流浪兒童救助保護中心261個，床位1.0萬張，全年救助生活無著流浪乞討未成年人15.2萬人次，比上年減少2.7萬人次[3]。兒童福利機構、流浪兒童救助保護中心數量不斷增加，流浪兒童數量和反復性流浪減少。2011年《中國兒童發展綱要（2011—2012年）》中提出的9個兒童福利的目標，有利于未來兒童整體素質的提高，促進兒童健康、全面發展。總的來說，2011年以來我國兒童福利的主要基礎指標呈現了不同程度的改善，我國兒童生存、保護和發展取得了進步。

（三）兒童福利津貼制度向普惠型發展，普惠型的專項補貼制度進一步深化

民政部、財政部決定，自2010年1月起為全國孤兒發放基本生活費即孤兒津貼，我國第一項兒童福利津貼制度正式建立。津貼制度逐步成為了我國兒童福利體系中的重要組成部分，國家及各地民政部門積極推動了兒童福利津貼制度的創制工作。從國家層面來看，2012年民政部下發了《關于發放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》，兒童津貼延伸到了社會呼聲較多的艾滋病病毒感染兒童。2011年上半年，天津、內蒙古、遼寧、吉林、上海、安徽、江西、廣東、海南、四川、貴州、青海、寧波等地參照孤兒基本生活費標準，制定艾滋病病毒感染兒童基本生活費發放標準。從部分地區來看，各地通過試點性的工作在地方探索更普惠的兒童津貼制度，突破了孤兒的界限。重慶、四川涼山、云南德宏等設立了對所有困境兒童的津貼制度。以江蘇、浙江、河南、廣東等地為試點推行的適度普惠型兒童福利實施方案設立了八項津貼制度。

此外，普惠型的專項補貼制度進一步深化，從學前教育資助制度來看，自2011年9月，財政部和教育部聯合下發《關于建立學前教育資助制度的意見》以來，截至2012年10月，全國27個實施學前教育資助制度的地區中有24個地區已制定出明確的資助標準并啟動實施，未明確制定資助制度的地區也已出臺了相關政策或行動。從農村義務教育學生營養改善計劃來看，2012年度，學生營養改善計劃完成680個國家試點地區的啟動實施工作，中央累計下撥150.53億資金，支持學生營養膳食補助，該計劃按照預計目標惠及2600余萬學生。在無國家試點縣的省份，以上海、江蘇、浙江、福建、山東和海南等6大省（市）為代表，以高于國家試點膳食補助的標準，也于2012年度安排地方財政資金，積極啟動實施該計劃的地方試點工作。

（四）政府購買兒童福利服務的力度加大，推動了兒童福利的專業化發展

2012年，中央財政首次撥付2億元支持社會組織參與社會服務項目，支持社會組織為社會提供服務。在獲得支持的377個社會組織服務項目中，兒童類的服務項目102個，占27%。實際項目資金總量1.94億元，其中，兒童類的服務項目資金5700萬元，占29%。2013年2月16日，民政部下發《民政部關于2013年中央財政支持社會組織參與社會服務項目立項通知》，2013年共立項470個，兒童類服務項目與資金進一步增加。政府購買服務大大加速了兒童公益事業的專業化發展，困難兒童的救助、教育、康復等服務工作大都需要社會組織來承擔。政府購買兒童福利服務的力度加大，有利于提高我國兒童福利的質量，提升專業化服務水平，拓展服務范圍。

二、當前兒童福利的不足之處

（一）國家政策創制頂層設計不足，兒童福利立法空缺

從2013年上半年全國兒童福利政策創制情況來看，國家政策創制頂層設計不足。目前，中國兒童悲劇發生率最高的三類事件是：棄嬰、兒童反復流量及兒童遭受家庭虐待而致死致傷事件。事件背后反映的是政府和家庭之間分配兒童養育責任的問題。就政府的責任而言，無論是有關兒童福利的制度設計、機構設置還是資源配置，均表現出分割和后置的特點。所謂分割，是涉及兒童福利的不同部門采取不同方式去應對兒童問題，部門間互不隸屬，導致原本可有機設計的兒童福利制度被部門利益分割，有限資源不能形成合力。所謂后置，是由于地方政策創制滯后以及兒童福利政策法規層級效力低，修訂不及時、不健全、不完善、不協調，未對兒童提供早期、及時的保護服務，導致一些家庭陷入撫養困境，兒童被遺棄。這種分割、后置的狀態還會導致很多兒童遭受家庭暴力。兒童福利立法空缺，政府支持和家庭監護力度不足。

（二）兒童福利機構數量、資金、人才、技術短缺，專業化水平不高

據民政部統計，目前省級獨立的兒童福利機構9個，地級獨立的兒童福利機構333個，縣級獨立的兒童福利機構64個，800多個社會福利機構設有兒童部。而我國共有2853個縣，縣級兒童福利機構僅占2%左右的比例，數量明顯單薄。多數民辦兒童福利機構資金匱乏，勉強做到收支平衡，得到政府支持的兒童服務項目仍較少。截至2012年年底，全國社會工作者總數1144.7萬人（其中全國社會工作師、助理社會工作師者共計84126人、各類社會服務職業技能人員共計89696人）。[4]而我國社會工作專業人員總數不足30萬，占比不到3%，社會工作專業人員嚴重缺乏。民辦兒童福利機構資金短缺的先天性不足導致多數機構的硬件設施只能滿足兒童的基礎性需求，對于更高層次的特殊性服務需求往往力不從心，機構工作人員的專業化服務水平整體較低。

（三）孤兒和困境兒童數量龐大，兒童福利的需求缺口依然顯著

單從困境兒童的福利需求來看，我國有特殊需要的兒童數量依然龐大。截至2012年年底，全國共有孤兒57萬人，比上年增加6.1萬人，其中，集中供養孤兒9.5萬人，社會散居孤兒47.5萬人；各類社會福利機構收養兒童10.4萬人[5]。針對大病兒童群體，我國存在統計數據缺失的問題，僅以白血病為代表，按照十萬分之五的發病率計算，我國每年新增的白血病病患兒為15158人[6]。教育方面，據《中國2010年第六次人口普查資料》（以下簡稱《資料》），我國6歲以上未上過學的兒童總數約為307萬，六成以上分布在農村地區，并且女童中未上過學的比例略高于兒童。其中，6至15歲義務教育主要年齡段的未上過學兒童總數約達280萬。根據《資料》樣本數據推算，目前全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比，五年間全國農村留守兒童增加約242萬。0—17歲城鄉流動兒童規模為3581萬，在2005年基礎上增加了41.37%，且有增長的趨勢。[7]在這些流動兒童中戶口性質為農業戶口的流動兒童占80.35%，據此全國有農村流動兒童達2877萬。此外，還存在大量缺乏統計數字的特殊需要兒童群體。加之來自普通兒童對普惠型兒童福利的需求，不難看出：整體的兒童需求群體數量較大，我國兒童福利供需缺口依然顯著。

三、兒童福利熱點問題評述

（一）由河南蘭考“1·4”火災事件引發對我國兒童收養制度的反思

2013年1月4日，河南蘭考縣一個收養孤兒和棄嬰的私人場所發生火災。戶主袁厲害收養的7名棄嬰和孤兒在事故中殞命，事件發生后多家媒體積極報道，引發來自地方與中央相關部門、專家學者、民間機構代表，以及社會各界愛心人士對該事件的不斷關注，進而引起政府與全社會的高度重視。事發后兩日，民政部下發《關于主動加強對個人和民辦機構收留孤兒管理的通知》，要求各地民政部門深刻吸取河南蘭考“1·4”火災事件的教訓，并指出各地要督導兒童福利機構和家庭寄養點迅速開展專項的安全教育和預防檢查。該事件的發生，促使了我國對目前收養制度的再思考。

筆者認為河南蘭考“1·4”火災事件暴露了我國收養制度的兩大漏洞，一是相關部門對個人和民辦機構收留孤兒的監管力度不夠。由于民政部門未能規范民間公益行為，當地政府救助行為以及對民辦收養場所安全監察不到位，導致了棄嬰、孤兒生活在不安全、生活質量無法保障的環境中；相關部門對于收養成立之后收養人的養育行為缺少必要的法律監督，不利于被收養兒童健康成長。二是我國兒童收養制度還不盡完善。有些收養法規需要修訂，如公民收養條件過高；孤兒、棄嬰的發現、報案、移送的網絡體系不夠健全，一些孤兒被愛心人士收養后沒有登記在冊；多數縣（市、區）由于沒有專門的兒童福利機構，當地棄嬰、孤兒的社會福利問題未得到有效解決。

在以后的兒童收養監管工作中，相關部門應加強監管力度，對個人和民辦機構收留孤兒中不具備養育條件和安全保障的，將收養人和民辦機構的孤兒接收并集中安置到兒童福利機構；對已經具備養育條件，本人又堅持養育孤兒的，民政部門要與其簽訂合辦協議，明確責權，納入民政部門監管；對于已簽訂合辦協議，存在安全隱患的，要限期整改；對于符合收養條件且有收養意愿的個人，應當依法辦理收養登記手續；對于借收留孤兒募捐牟利或操縱孤兒從事違法活動的，要積極協調有關部門，依法予以嚴厲打擊。此外，還應健全工作機制，完善孤兒救助保護網絡，從根本上解決個人和民辦機構非法收留孤兒的問題。

（二）從兒童侵權的惡性事件來看兒童社會福利制度的頂層設計

根據《中華人民共和國未成年人保護法》，兒童享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據兒童身心發展特點給予特殊、優先保護，保障兒童的合法權益不受侵犯。兒童還享有受教育權，國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權。而兒童的權益往往得不到保障，廣東揭陽紫峰寺的“借孤兒”事件、浙江溫嶺幼師虐童事件、畢節悲劇、棄嬰事件、兒童遭猥褻事件、山西男童被挖眼案等涉及兒童生命與權益保障的惡性事件頻發，向社會敲響了警鐘。

筆者認為，之所以悲劇總在累加，且不能有效控制的一個反復強調的核心原因是：兒童福利制度缺乏科學的頂層設計。一般情況下，兒童的養育主要由父母負責，但一些特殊困境的兒童如孤兒、流浪兒童等群體的養育主要由政府來負責。由于兒童福利制度缺乏頂層設計，父母往往因經濟困難、性別歧視等拋棄兒童，甚至出現家庭暴力，導致孩子被監護人打死、打殘。此外，政府也未盡好該盡的責任，包括兒童社會福利制度的完善與實施、對父母責任的監督方面。

如何科學地推進兒童福利頂層設計的工作？一是，修改《民法通則》關于監護制度的規定，明確父母是第一監護人，父母死亡、喪失監護能力或被撤銷監護資格的，由民政部門代表國家承擔監護職責，通過收養、親屬撫養等方式幫助兒童重新進入家庭，從而為事實上無人撫養的孩子建立起安全防護網。二是，制定《兒童福利法》或《兒童福利條例》。首先，政府要進一步完善兒童福利制度，積極做好適度普惠型兒童福利的推進工作。其次，民政部應將其承擔的兒童福利方面的職能整合出一個統一的兒童福利單位，打破兒童福利工作各部門分割的局面，并建立一個可操作性的兒童福利機制，包括舉報、受理、調查、對家庭提供的服務、兒童的長治久安等內容，明確各部門分工。再次，結合社會管理創新，通過政策和資金扶持，搭建兒童福利社會服務網絡，加大政府購買社會服務、扶持兒童福利專業社會組織的力度，從而確保兒童的權益得到基本保障。

2.1.3 婦女福利

由于婦女在生理、心理上存在與男性相區別的特點，需要加以特殊的照顧和保護。我國在憲法、婚姻法、勞動法、行政法、民法和刑法等多種法律文件中設立專門條款，保護婦女的合法權益。

一、婦女福利發展取得的進步

（一）婦女社會福利受到普遍重視，各項福利保障得到增加

婦女福利主要內容有：以生育津貼為主的特殊津貼與照顧；婦女勞動保護福利；為婦女提供福利設施和福利服務，如開辦婦幼保健院、婦產醫院、婦女活動中心、咨詢服務中心等。

（1）以生育津貼為主的特殊津貼與照顧（指生育保險）。女職工生育按照法律、法規享受產假，生育后領取生育津貼和報銷生育醫療費。新頒布的《社會保險法》也強調了這些規定。

（2）婦女勞動保護福利。我國政府始終把消除就業性別歧視、婦女享有與男子平等的社會保障權利、保障女職工享有特殊勞動保護作為義不容辭的責任。國家對女職工采取了比較全面的勞動保護措施，包括在勞動過程中保護婦女的安全健康，特殊保護措施。

（3）為婦女提供福利設施和福利服務。如開辦婦幼保健院、婦產醫院、婦女活動中心、咨詢服務中心、健美中心、婦女用品專門店等。一些婦女較多的企事業單位還設置婦女沖洗設備、更衣室等。

（二）現行政策法規落實到位，切實保護婦女權益

確保《婦女權益保障法》《社會保險法》《勞動法》及其他相關政策法規落到實處。重點是婦女的就業權、福利權、受教育權、醫療健康保護權等。

（三）生育保險福利工作有長足進步

生育保險覆蓋面進一步擴大。包括切實覆蓋到個體勞動者、靈活就業人員、其他城鎮女性勞動者、非公有制企業及鄉鎮企業職工、農民工，逐步發展農村生育保險。逐步提高了生育醫療費用支付標準，保障生育職工在妊娠期及產褥期這特定階段，不因醫療費負擔加重而影響到母嬰的保健水準和家庭生活質量。加大了產前檢查保健和產褥期的醫療護理費用支出以及產后訪視等措施的生育保險基金支付，從根本上保障女性勞動更多享有生育保險待遇。

將生育保險與婦女就業保障相結合。國家應通過立法保護婦女的就業，用人單位不能因為女職工的生育行為而辭退職工。在保障措施和保障形式上要盡量減少地區差異，減少各行業之間的待遇差距。特別是要促進婦女就業，達到為她們創造良好的就業環境的目的。生育保險目前出現了多種層次保障的趨勢，例如工會組織舉辦的職工互助補充保險中，就有女職工生育和健康方面的險種和補助。商業保險的補充作用也是不可忽視的。

目前，我國的生育保險制度在擴大覆蓋范圍、切實保障女性勞動者合法權益、努力實現社會化管理服務等方面，要進一步擴大生育保險覆蓋范圍，真正體現生育價值的社會承認和社會補償。

二、當前婦女福利發展的不足之處

（一）侵犯女職工合法權益的事件屢有發生

女職工特別是非公有制企業女工特殊勞動保護落實不力。改革開放以來，中國很多女性保護措施很難發揮實際作用，尤其是在企業等非公有經濟部門，企業不依法與女職工簽訂勞動合同或勞動合同履約率低。一些企業雖與女職工簽訂了勞動合同，但勞動合同沒有女職工特殊保護及社會保險內容。大多數非公有制企業未參加生育保險，《女職工勞動保護規定》執行不力，女職工“四期”（經期、孕期、產期和哺乳期）保護得不到落實，女職工婦科病定期檢查落實困難女職工特。

（二）生育保險制度設計還存在漏洞

許多地方出臺的生育保險辦法，都把外地戶籍的女職工排除在參保范圍外，這是影響生育保險進一步覆蓋的重要原因。這樣規定的理由往往是防止騙保等，但卻損害了外地戶籍女職工的權益。另外，機關事業單位工作人員以及大部分由原國企職工轉變而來的靈活就業人員游離于生育保險制度之外，尤其在醫療保險制度改革之后，生育保險因為未覆蓋機關事業單位和靈活就業人員，致使生育保險政策難以發揮應有的作用。

在統籌支付項目上，不少地區只支付生育津貼和生育住院醫療費用，未將產前檢查、計劃生育手術和與之相關的醫療費用、圍產期的檢查費用等納入支付范圍。職工在實施計劃生育相關手術及其手術引發的后遺癥、并發癥時，難以享受到相應的生育保險醫療待遇。若按優生優育的一般要求，孕婦圍產期的檢查次數不少于8次，農村不少于5次，然而由于費用報銷途徑不落實或由個人支付，致使大多數企業的女職工圍產期檢查達不到規定的要求。

（三）保護女性福利的相關立法層次較低

目前，雖然有關女工權利的法律體系在形式上比較完整，但實施效果難盡人意，甚至形同虛設，出現了孕期仍從事長時間、高強度、有毒有害工作，在孕期、產期和哺乳期不得不與用人單位解除勞動關系等的情形。主要的原因是立法、執法和監督體系滯后，現行的法律法規在執行機制、監察手段以及對違法者的懲處力度等方面的不足。

三、婦女福利熱點問題評述

北京市懷柔區工會組織調查發現[8]，在服裝、餐飲、商貿等行業，女職工勞動時間長、加班加點現象嚴重，且勞動強度大、報酬低的問題普遍存在。不少中小民營、私營企業為規避“性別虧損”，有意避開結婚生育段婦女。對已招用的女職工只簽訂半年至一年期勞動合同，當她們面臨孕、產、哺乳期時，其合同到期，勞動關系自行終止。很多女職工為求得自己的發展，遲遲不敢生育，或不得不“自動”放棄和縮短休假時間。懷柔區橋梓鎮總工會針對上述問題，專門開展了區域性女職工專項合同協商。地區企業代表與女員工代表，經過兩個小時的商談，最終就女職工經期保護、產假恢復期、哺乳期保護、體檢、三八婦女節福利、女性安康互助保險等內容達成一致意見。9月15日，作為女職工代表之一的懷柔橋梓鎮鵝和鴨農莊女員工王維華，代表全鎮22家企業的400多名女職工，和企業老板“談判”，簽訂了第一份女職工權益保護專項集體合同，向超時勞動、男女同工不同酬等違法行為說不。

非公有制企業女職工特殊權益之所以受到侵害，主要是部分企業經營者法律意識淡薄，即使在集體合同中有女職工權益保障的相應條款，也缺乏可操作性，最終成為一紙空文。這份合同可以順利簽訂，2012年剛剛頒布《女職工勞動保護特別規定》發揮了巨大的作用。《女職工勞動保護特別規定》在2013年的具體實施過程中，取得了良好的效果。具體來說表現在以下幾個方面。[9]

（1）適用范圍的規定更加準確，體現了時代的特點。中華人民共和國境內的國家機關、企業、事業單位、社會團體、個體經濟組織以及其他社會組織等用人單位及其女職工，均適用本規定。適用范圍規定的修改，體現了我國女職工勞動保護的環境，已經發生由計劃經濟向市場經濟的轉變，由國有企業和集體企業向各種類型企業的轉變，由人民團體向各種類型的社會團體以及其他組織等用人單位的轉變。

（2）用人單位作為責任主體及其法律義務得到強化，法律責任規定更加明確、細化。職業場所是勞動保護的主要場所，因此，用人單位是保護女職工職業安全和健康的責任主體，《特別規定》對用人單位規定了明確而嚴格的法律義務。這種法律義務包括職責性法律義務和禁止性法律義務。職責性法律義務主要包括用人單位應當采取措施改善女職工勞動安全衛生條件，對女職工進行勞動安全衛生知識培訓。禁止性法律義務主要包括用人單位不得因女職工懷孕、生育、哺乳降低其工資、予以辭退、與其解除勞動或者聘用合同。另外，女職工在孕期不能適應原勞動的，由用人單位根據醫療機構的證明，予以減輕勞動量或者安排其他能夠適應的勞動。對懷孕7個月以上的女職工，用人單位不得延長勞動時間或者安排夜班勞動，并應當在勞動時間內安排一定的休息時間。懷孕女職工在勞動時間內進行產前檢查，所需時間計入勞動時間，懷孕女職工在勞動時間內的產前檢查時間算作勞動時間。

（3）女職工勞動保護更加全面、公平，保護水平得到提升。首先，女職工產假從過去的90天增加到現在的98天，并且對女職工懷孕流產的產假給予了明確的規定，如“女職工懷孕未滿4個月流產的，享受15天產假；懷孕滿4個月流產的，享受42天產假。”其次，《特別規定》不僅關注女職工身體和生理的勞動保護，而且增加了對女職工精神和心理方面的保護條款，強調“在勞動場所，用人單位應當預防和制止對女職工的性騷擾。”再次，對女職工權利救濟的規定體現了與現行法律制度的合理銜接。

（4）女職工禁忌從事的勞動范圍的內容納入《特別規定》，操作性更強。《特別規定》將禁忌從事的勞動范圍作為特別規定附錄列示，并規定：“國務院安全生產監督管理部門會同國務院人力資源社會保障行政部門、國務院衛生行政部門根據經濟社會發展情況，對女職工禁忌從事的勞動范圍進行調整。”

（5）用人單位參加生育保險與否的差別待遇加以明確。《特別規定》對用人單位參加生育保險與否的差別待遇加以明確，不僅可以減輕參加生育保險單位聘用育齡婦女的經濟負擔，承認生育的社會價值；而且會引導和鼓勵更多的用人單位參加生育保險。女職工產假期間的生育津貼，對已經參加生育保險的，按照用人單位上年度職工月平均工資的標準由生育保險基金支付；對未參加生育保險的，按照女職工產假前工資的標準由用人單位支付。女職工生育或者流產的醫療費用，按照生育保險規定的項目和標準，對已經參加生育保險的，由生育保險基金支付；對未參加生育保險的，由用人單位支付。這樣的規定不僅可以減輕參加生育保險單位聘用育齡婦女的經濟負擔，承認生育的社會價值；而且可以引導和鼓勵未參加生育保險的用人單位，為降低因生育費用單位負擔而增加的用工成本，參加生育保險；并且對那些以往因單位不參保，當其女職工發生生育費用后，單位和社保兩不管無奈自己承擔的生育女職工，是一種福音，有利于從法律上保障婦女的合法權益。

（6）政府相關部門對用人單位監督檢查及處罰的責任得到明確。女職工勞動保護的責任主體是用人單位，那么，用人單位執行本規定的情況由誰來監督檢查？如果用人單位違反本規定，又由誰來進行處罰？《特別規定》明確規定，“縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門、安全生產監督管理部門按照各自職責負責對用人單位執行本規定的情況進行監督檢查。”同時，“工會、婦女組織依法對用人單位遵守本規定的情況進行監督。”用人單位違反本規定的，由縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門、安全生產監督管理部門、依據有關法律、行政法規對其進行處罰。

2.1.4 殘疾人社會福利

中國殘疾人是一個十分龐大的特殊人群，總數達8300多萬人，直接涉及2.6億家庭人口。為了保障殘疾人的基本生活和一些特殊需求，我國逐步發展了一些面向殘疾人的社會福利事業，殘疾人生活、教育、就業狀況不斷改善。黨的十八大報告提出：要健全殘疾人社會保障和服務體系，切實保障殘疾人權益。

一、殘疾人福利發展取得的進步

我國在1990年12月頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》中，對殘疾人作了明確的界定：殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。根據該法的規定，殘疾人福利包括以下幾部分內容：國家和社會對生活確有困難的殘疾人，通過多種渠道給予救濟、補助；國家和社會對無勞動能力、無法定撫養人、無生活來源的殘疾人，按照規定予以供養、救濟；殘疾人所在單位、城鄉基層組織、殘疾人家庭，應當鼓勵、幫助殘疾人參加社會保險；地方各級人民政府和社會舉辦的福利院與其他安置收養機構，按照規定要安置收養殘疾人，并逐步改善其生活；公共服務機構應當為殘疾人提供優先服務和輔助性服務；殘疾人搭乘公共交通工具，應當給予方便和照顧，其隨身必備的輔助器具，準予免費攜帶；盲人可以免費乘坐市內公共汽車、電車、地鐵、渡船，盲人讀物郵件免費寄送。縣級和鄉級人民政府應當根據具體情況減免農村殘疾人的義務工、公益事業費和其他社會負擔等。依據該法已制定了具體實施辦法，并逐步增加對殘疾人的其他照顧的扶持。可以說，殘疾人事業是一項綜合、復雜的社會系統工程，主要包括殘疾人康復、教育、就業與社會保障、扶貧、文化、體育活動、社會環境建設、維權工作、信息工程建設和殘疾人組織建設。

為推動殘疾人事業發展，進一步改善殘疾人狀況，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，中國殘疾人聯合會制定了《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要（2011年—2015年）》，積極聯合各級殘聯，充分發揮代表性，客觀地反映問題，爭取政府和社會的支持，團結帶領廣大殘疾人發揚自強不息精神，奮發圖強，與全國人民一道共同奔赴小康社會。

由于殘疾人人數眾多、情況各異，我國根據不同情況采取不同措施，以保障他們的基本生活和特殊需要。目前各地興辦的殘疾人福利事業有：

（1）殘疾人就業福利。主要通過社會吸收（從事個體經營、商業、編織、修理家電、縫紉、按摩醫療等工作）和福利企業等渠道解決就業問題。福利企業是社會福利機構興辦的集中安排殘疾人就業的企業，按規定可享受稅收減免、立項登記優先、利潤分配優惠等。

（2）殘疾人的教育。例如對盲、聾、啞等殘疾人及問題兒童實施的特殊教育，以及對殘疾人進行職業技術培訓等。特殊教育的內容包括生理自理能力教育、文化知識教育、心理輔導、職業技能教育等。

（3）智障和精神疾病服務機構建設得到加強。精神病人福利院是我國接收和治療精神病人的福利事業單位，由衛生、民政、公安三個部門分別舉辦，承擔不同對象的收治任務。

（4）提供基本生活保障與救濟。對于完全或基本喪失勞動能力、不適合參加勞動、無法定扶養義務人或法定扶養義務人無扶養能力、生活來源無保障的重度殘疾人，政府將其納入城鄉最低生活保障制度或有關救助制度之中，予以供養、救濟。

二、當前殘疾人福利的不足之處

我國殘疾人事業基礎還比較薄弱，仍然滯后于經濟社會發展；殘疾人社會保障和服務政策措施還不夠完善，穩定的制度性保障還需要進一步推進；殘疾人總體生活狀況與社會平均水平存在較大差距，在基本生活、醫療、康復、教育、就業、社會參與等方面存在許多困難；農村殘疾人的社會保障與服務亟待改善，殘疾兒童在接受教育、搶救性康復等方面仍面臨一些問題。歧視殘疾人、侵害殘疾人權益的現象仍時有發生。

（一）殘疾人事業財政保障投入不足

從國際經驗來看，殘疾人數量是伴隨著經濟社會發展因同步放松準入標準而不斷上升的。隨著人口年齡結構老化、工業化進程中的職業傷害劇增、交通事故頻發、環境污染日益嚴重等，我國殘疾人數量未來還會大幅增長。不斷增加的殘疾人數量需要國家財政投入的相應增長，并向這一龐大弱勢群體傾斜，完善我國的社會福利體系。

由于財政投入不足，對殘疾人的供給與其需求之間存在較大的偏差。殘疾人的基本需求與國家或者社會提供的服務之間存在巨大差距。殘疾人曾接受過醫療服務與醫療救助、貧困救助與扶持、康復訓練與服務和輔助器具配備服務的比例分別只占殘疾總人口的較小比例，受教育程度為小學即沒有完成義務教育的殘疾人眾多，這表明教育福利對殘疾人而言極為不公。一個完善的財政保障機制是推動殘疾人事業發展的基礎和保證。

（二）不平衡，地區和群體之間差異較大

財政投入對西部地區和農村地區殘疾人加大覆蓋力度是縮小殘疾人的地區差距、群體差距的重要措施。雖然國家財政對殘疾人事業的支持力度大大加強，但依然存在重城輕鄉的問題。新中國成立以來，社會福利方面的財政支出表現為重城輕鄉，重工輕農，形成了我國城鄉二元體制社會，而在不同體制下殘疾人事業的財政保障機制是不相同的。雖然有部分財政收入投入到殘疾人事業中，但投入到農村殘疾人事業的經費少之又少。有限的財政投入在農村和城市之間的分配也存在很大差距。

（三）投入缺乏針對性，效率低下，公平不足

目前，我國殘疾人的社會福利機構由民政部門管理，民政部門社會福利費主要用于城鎮“三無”、農村“五保”人員以及殘疾人，由政府投入建造相應的福利院和養老院，而這些福利機構的利用率較低，國家的福利資源存在嚴重的浪費和分配不公的現象。

（四）康復服務的供需矛盾突出

由于我國殘疾人康復和專業人才培養工作起步較晚，規模較小，康復人才現有水平遠遠不能滿足社會對康復服務的需求。據有關統計，我國目前殘疾人總數已超過8300萬，近5000萬有康復需求，但目前能得到有效康復服務的僅占10%左右。創辦康復醫學院、培養康復人才、推動康復醫學發展、服務更多的殘疾人是我國康復事業發展的迫切需要。

三、殘疾人福利熱點問題評述

[10]

“十二五”期間，國家將實施就業優先戰略，為促進殘疾人就業提供了特殊的歷史性機遇。“勞動保障型就業”，是指在社會主義市場經濟條件下，依靠法律、行政、經濟、文化、教育等支持性措施，通過建立競爭性就業和保護性就業相結合的機制來實現殘疾人充分就業。實施“勞動保障型就業”，有利于促進殘疾人穩定就業，并得到較高水平的社會保障。

為了鼓勵殘疾人接收高等教育，很多地方相繼出臺了特別針對殘疾學生的助學金辦法。比如沈陽市財政局頒發的《國家開放大學殘疾人教育沈陽學院助學金補助辦法》規定，就讀于國家開放大學殘疾人教育沈陽學院（原沈陽廣播電視大學殘疾人學院），取得專科或本科學籍的殘疾人學員（需有沈陽市常住戶口）可以享受助學金補助，預計每年將新增200名殘疾人學員接受高等教育。助學金補助分學費補助和書本費補助。學費補助，本科生每人每學年補助1000元到1900元，專科生每人每學年補助600元到1200元。書本費補助，專科生、本科生每人每學年補助300元。

北京市出臺了促進殘疾人高中等院校畢業生就業六項措施。殘疾人高校畢業生是殘疾人群體中的寶貴人才資源，為應對國際經濟危機，北京市在2009年，曾出臺三年期限的促進殘疾人高中等院校畢業生六項措施，使近三年普通高等學校和高級中等學校的殘疾人畢業生平均就業率分別達到97%和98%。為更好地促進殘疾人畢業生就業，這次北京市再次出臺《促進普通高等學校和高級中等學校殘疾人畢業生就業六項措施》，將三年期限政策轉化為長期性政策，對具體措施提高扶持標準和完善程序。新政策將進一步促進本市殘疾人畢業生實現更高層次的就業，獲得更加穩定的收入，力爭實現殘疾人畢業生100%就業的目標。這六項措施包括對殘疾人畢業生本人的培訓費補貼、免費就業服務、6個月期限實習見習補貼；對接收殘疾人畢業生用人單位的按照安排2名殘疾人審核安置比例、5年期限社會保險補貼；對社會職業中介機構成功介紹殘疾人畢業生就業給予一次性獎勵。

據中國殘疾人聯合會統計，2008年至2012年5年間，全國共有3.5萬名殘疾人被普通高等院校錄取，5296名殘疾人進入特殊教育學院學習。近年來，我國殘疾人受教育權得到進一步保障。殘疾人事業專項彩票公益金助學項目，為全國家庭經濟困難的殘疾兒童享受普惠性學前教育提供資助2.1萬人次。各地也多渠道爭取資金支持，對1.1萬名殘疾兒童給予學前教育資助。

2.1.5 員工福利

我國員工福利即職工福利或機構福利發展總體向好，機關事業單位福利待遇水平逐步提高，但企業員工福利保障狀況處于基礎水平，不同地區以及不同行業、類型、規模間企業員工福利差異性較大。[11]

一、“十二五”期間員工福利的發展成果

（一）實現了員工福利的多元化供給，福利對象的普惠程度適度提高

由于社會問題開始出現多元化、差異化趨勢，員工福利的內容也由單一保險模式向多樣化服務模式轉變，既滿足不同職業、身份、階層的社會成員的基本生活需要，也滿足了其較高層次的發展性或功能恢復性需求。員工福利逐步向其原本的性質、地位和功能回歸。根據《中國企業員工福利保障指數調研報告（2012·大中城市）》，我國員工福利現共包含四大類，一是社會保險，即養老、醫療、工傷、失業、生育保險；二是住房公積金；三是商業補充保障，即企業為員工提供的各種商業意外保險、商業性補充醫療保險、重大疾病保險、商業補充養老保險、企業年金以及家屬保障等；四是非保險類福利，如帶薪休假、津貼、培訓、補充住房公積金、福利設施及服務等。《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》規定，企業開支的職工福利費不超過工資薪金總額14%的部分據實列支，超過標準的部分不得在稅前扣除。這標志著企業根據自身條件和經濟效益等狀況適度設置員工福利項目、決定員工福利水平和待遇。員工福利的多元化供給使得福利框架內的服務對象的正常生活得以維持，最大限度地避免產生社會結構斷裂，使員工福利對象的普惠程度適度提高。

（二）企業員工社會保險類福利的覆蓋面有所擴大，主要保險福利基本普及

各省各地區正努力擴大社會保險福利類的覆蓋面，積極貫徹“關于進一步擴大城鎮職工基本社會保險覆蓋范圍”的相關通知。《中國企業員工福利保障指數調研報告（2012·大中城市）》中指出，2012年中國企業員工福利保障項目中社會保險覆蓋人群為91.8%，覆蓋面最高，與十八大報告中社會保障從“廣覆蓋”到“全覆蓋”的新提法相呼應。其中，基本養老保險、基本醫療保險覆蓋率較高，分別達到95.9%和95.3%，分別比2005年的調查結果提高了0.27%、6.25%，主要保險福利基本普及。2012年提供法定性住房公積金的比例也比2005年提高了14.69%。員工最直接最現實的利益問題得以解決，國家在員工“勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”上持續取得了新進展。

（三）企業員工福利費改革強調市場化途徑，進一步減輕了企業負擔

原來的補缺型員工福利制度強調“企業辦社會”，企業日益增長的負擔和壓力使其自身的福利功能不斷萎縮。自企業改革分解員工福利后，企業開始成為了市場經濟的獨立法人，自主經營，把福利問題交給社會和社區承接。2009年11月12日，財政部印發的《關于企業加強職工福利費財務管理的通知》（財企[2009]242號）文件進一步明確了企業職工福利費制度改革的方向。國家各省各地區近年來大力推進企業主輔分離和分離辦社會職能改革，逐步推進內設集體福利部門的分離改革，政府、市場、企業和社區功能互補、相互支持，通過市場化方式大大減輕了企業負擔，逐步解決了職工福利待遇問題。

二、當前員工福利的不足之處

（一）我國企業員工福利保障狀況處于基礎水平，福利項目設計待優化

2012年中國企業員工福利保障指數調研數據表明，我國企業員工福利保障指數為65.37。指標系制定專家解釋，總指數最高為100，指數越高，福利保障狀況越好，60至80間的得分對應的水平是“基礎水平”。企業員工福利總體覆蓋面較窄，廣度指數僅為61.33，員工福利各大類覆蓋比例表現不均衡，其中社會保險覆蓋人群為91.8%，住房公積金為69%，非保險類福利為67.4%，商業補充保障僅為53.8%并且主要集中在商業意外保險、重大疾病保險和商業補充醫療保險，企業年金發展仍不容樂觀。補充性福利獲取門檻較高，往往取決于是否為正式全職員工、工作年限長短、工作表現、職級、關鍵崗位等。員工福利保障深度指數也只有64.64，福利項目相對不足，不夠豐富，保障力度不均勻。企業員工對目前所獲得的福利狀況滿意程度與企業對福利投入回報效果均未達到高位。在員工福利管理過程中，整體福利計劃由企業或者管理者來制定。由于缺乏員工的參與，員工無法表達自己真實需要，導致企業設計的福利與員工需要難以接軌。福利計劃缺乏彈性，長時間得不到改變，一方面企業可能付出了巨大成本，另一方面員工對此并不認同。

（二）不同地區、行業、企業類型、企業規模間企業員工福利差異性較大，福利分配不公平

據調研結果，從地區來看，員工福利指數最高的是西南地區，為67.23，最低的是西北地區，為62.12，東部沿海較西部經濟發展快，社會成熟度高，但員工福利保障狀況并不同步，華南地區僅排倒數第二，為62.28。從行業來看，金融/銀行/保險行業的企業員工福利保障指數最高，為70.26，酒店旅游和廣告/傳媒/印刷出版行業的指數較低，分別只有62.5和61.06。從企業來看，外商獨資企業/代表處企業員工福利保障指數最高，為71.74，民營企業最低，只有59.32。從企業規模來看，企業規模與企業員工保障水平成正比，高達75.76，最近僅為63.26。無論是福利覆蓋面，還是福利項目的多少，地區間以及自身條件、經濟效益較好的外商獨資金融企業與小的雜志傳媒民營企業間福利水平天壤之別。員工福利發展不均衡，不利于縮小貧富差距，不利于企業、社會效率的提高與公平的實現。

（三）受自身財務狀況和政策支持等因素影響，企業增加員工福利保障投入動力不足

調研結果表明，未來愿意增加企業員工福利保障投入的企業不足五成。企業自身財務狀況是決定企業是否增加員工福利保障投入的首要因素，影響最大。同時，政府相關政策的支持在很大程度上影響福利決策，有超過6成的企業表示在增加投入時會考慮這方面的情況。企業福利的支出與政府相關政策直接影響企業成本，若一味強調企業福利水平的提高可能會導致企業自身入不敷出，因此國家在人才、稅收等相關政策鼓勵和引導上應進一步增強，減輕企業負擔。

三、員工福利熱點問題評述

（一）關于如何取消企業、機關事業單位養老金“雙軌制”和實現并軌問題

養老金“雙軌制”備受詬病由來已久，被指當今社會最大不公。取消“雙軌制”呼聲鼎沸，“雙軌制”并軌勢在必行。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，“雙軌制”晚改不如早改。98%的網民認為廢除“雙軌制”條件已成熟，雙軌制必須退出歷史舞臺。“雙軌制”怎樣取消？并軌改革方案何時落實？是否要延遲退休？成為熱點話題。

2013年8月12日，清華大學率先披露了養老體制或稱“雙軌制”改革方案：中國養老金頂層設計。清華大學養老金改革體制方案的主要參與者之一、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏提出：到2030年延遲至65歲領取養老金，并建議分步取消養老金雙軌制。筆者將其內容總結為：①整合現行各類由政府支付的公共部門退休金、企業職工基礎養老金、城鄉居民養老補貼等，建立國民基礎養老金；②整合現行職工養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶、消費積分轉換養老金，進入國民個人養老儲蓄賬戶；③機關事業單位、企業職工、城鄉居民按照不同策略先后進入新制度；④建立國民基礎養老金稅，多渠道補足空賬；⑤延遲退休，提高領取養老金的年齡；⑥建立養老金管理體制和運營機制；⑦以社會保險活檔案為核心，建設居民信息庫；⑧制定《養老金條例》。至此，“雙軌制”取消，“并軌”水到渠成。“十二五”規劃期間為改革第一步，制定和頒布《養老金白皮書》，發動全民討論，促進社會共識，完成頂層設計，進入試點階段。“十三五”規劃期間為改革第二步，完成養老金結構調整，健全二元結構養老金的管理體制、運行機制和支付體系，積極應對人口老齡化。

這一方案的好處，是跨越了“雙軌制”—“并軌”的政策思路上的陷阱，避免養老金制度改革可能被這個“一因一果”的線性思維所裹挾，從而設計了一個既考慮公平又考慮效率的因而可持續的改革方案。其中，國家統籌考慮機關事業單位、企業職工和城鄉居民的全體老年人口的養老金問題，建立“國民基礎養老金”和“個人養老儲蓄”相結合的制度，與十八大報告提出的“全覆蓋、保基本”養老金政策目標相符合。但其中的第五點：“提高領取養老金年齡”，引起了媒體和公眾普遍反彈，方案被指人文關懷欠缺，經濟理性過甚。

2013年8月22日，清華養老金改革方案進行了微調：國民基礎養老金政策應當規定最低繳納稅費年限和領取時間，達到最低繳納稅費年限的人可以停止工作，自行退休；困難群體可以提前領取部分養老金；增加繳費年限的人應當領取更多的養老金；機關公務員應當執行統一規定。在提高領取養老金年齡方面增加了對50歲女性企業職工以及艱苦崗位職工這兩個困難群體的托底政策，這樣一來便實現了分類對待原則，而不是“一刀切”。嚴格地講，所謂延遲退休不是延長退休年齡而是延長領取養老金時間，考慮到人口老齡化、社保基金收支狀況等問題，彈性延遲退休是必然趨勢，但何時推行則要根據我國人口結構變化、就業狀況和社會保障制度發展的要求來綜合平衡。也就是說，延遲退休的方案還在繼續調整，在未廣泛征求社會各界的意見之前不會立即更改現行的退休政策。

（二）關于帶薪休假的落實問題

《國務院辦公廳關于2013年部分節假日安排的通知》公布后，如何使員工假期更長的“拼長假”攻略盛行網絡。對于很多員工來說，這種攻略只能是“鏡中花，水中月”，帶薪休假成為了紙上權利。2013年“兩會”期間，職工基本權利的保障成為代表委員關注的熱點，關于帶薪休假的建議也多次出現在了“兩會”議案提案當中。《職工帶薪年休假條例》規定，職工每年帶薪休假5—15天，上年末《中國青年報》社會調查中心的一項調查顯示，五成職工未享受帶薪休假，近七成職工選擇忍氣吞聲。今年南方高溫勢態嚴峻，杭州、寧波等多個城市部分企業推行“帶薪高溫假”，體現人性關懷。而同期，多名官員問責免職后低調復出升職，被指成“帶薪休假”，遭普遍諷刺。帶薪休假引起反思。

帶薪休假為何難以實現？

筆者認為：從企業來看，由于停產放假帶來的成本頗高而影響效益，多數企業不愿意舍棄利益為員工放假，帶薪休假成“一紙空文”；從勞動者來看，由于我國勞資雙方關系不平等，在勞動力供過于求的情況下，勞動者競爭壓力大，大都擔心爭取福利會威脅到工作待遇，從而主動放棄維權；從政府來看，政府對員工帶薪休假權利不夠重視，監管部門對違反帶薪休假的處罰力度不夠，有些官員甚至鉆帶薪休假的漏洞出現違紀事件；從勞動監察部門、工會職能部門來看，勞動監察部門、工會職能部門的作用發揮有限，認為勞動者的休息休假權對于勞動者其他權利來說重要性不高，很少有勞動者向這兩個部門尋求幫助。

《國民旅游休閑綱要》提出“到2020年基本落實職工帶薪年休假制度”。考慮到我國地區經濟發展不平衡、國民就業領域和企業所有制等不同因素影響，全面落實帶薪休假仍需時間和過程，不可能一蹴而就。在社會經濟發展各項條件成熟的基礎上，各地區各行業應分步驟推進。國家機關、事業單位、國有企業帶頭落實帶薪休假，民營企業也應改變“放假即損失”的錯誤觀念，相關部門要把落實帶薪休假當做重要職責，加大對違反帶薪休假的處罰力度，員工要善于維護權益，必要時申請集體訴訟。

（三）關于鼓勵建立企業年金及企業年金稅收優惠問題

面對激烈的人才競爭和老齡化社會的到來，如何把提升企業競爭力和提高企業員工養老福利保障水平有機結合，成為大中小企業發展中無法回避的問題。而作為養老“第二支柱”的企業年金自推出以來備受關注，一直被寄予厚望，它的建立可讓企業和員工“雙贏”。現階段，企業年金通過市場化運作之后的收益率是較為客觀的，它的均受益率要高于養老保險。但由于企業自身發展不均衡和缺少統一的稅收優惠，多數中小企業和個人在社保費繳完后已經沒有能力再去繳企業年金。

人力資源和社會保障部最新發布的《2013年一季度全國企業年金基金業務數據摘要》顯示，截至今年一季度，全國有57485家企業建立企業年金，1933.53萬名職工參加，積累基金達到5113.75億。但相比我國現有的2000萬家企業的數量來說，所占比例不足0.3%，規模非常小。怎樣有效擴大企業年金覆蓋面的關鍵措施是如何給予企業年金稅收優惠，從而鼓勵用人單位特別是企業為員工建立企業年金。

關于稅收優惠問題，相關部門間存在較大分歧。在稅收優惠模式上，企業年金主管部門認為應采取后端征稅模式，而財稅部門則主張前端征稅模式。前者的優點是可以激勵企業建立年金，并防止出現稅收優惠補貼用于非個人養老消費的現象，缺點是會減少當期的稅收；后者則相反。我國的稅收優惠模式是雇主繳費前端稅收優惠5%，即對相當于職工工資總額5%以內的部分進行免稅，而職工個人繳費則沒有任何稅優。顯然，在這種稅收政策下，企業年金計劃和員工個人銀行存款或直接投資資本市場無有太大差異，企業年金的激勵性較差，注重當期財政收入的前端征稅模式和極為有限的優惠比例已成為我國企業年金快速發展的最大障礙。國家相關部門應對企業年金的稅收優惠模式及比例盡早達成一致，統一地方相關政策，提高市場參與度，努力完善未來稅收政策，從而促進我國企業年金的發展，通過擴大企業年金覆蓋面使更多的企業和員工共同受益。

2.1.6 教育福利

一、教育福利發展的成果

（一）教育福利政策逐年完善

十八大報告提出要“努力辦好人民滿意的教育”“深化教育領域綜合改革”“大力促進教育公平”“讓每個孩子都能成為有用之才”，都呼應著近年來教育改革與發展的要點。當前我國教育改革和發展的基本矛盾，是現代化建設事業、人民群眾對于優質教育的強烈需求和優質教育資源供給嚴重不足之間的矛盾。

教育福利是以免費或低費的方式向國民提供教育機會和教育條件的社會福利事業，包括義務教育、教育救助、國家助學金、免費師范教育、國家助學貸款、學生假期購票優惠和國家或地方設立的面向社會提供免費或低費教育的各種教育機構等等。

（二）努力實現“學有所教”

實現“學有所教”是中國政府全面建設小康社會的基本目標之一，也是發展型教育福利制度的基本目標。“學有所教”是中華民族延續兩千多年的期盼，也是一個人口龐大的發展中國家為自己設定的艱巨目標。“學有所教”這個中國先賢孔子提出的美好理想，在十七大、十八大中連續提出，這集中體現了執政黨“教育優先發展”的理念。過去幾年的教育改革及發展使得“學有所教”主要體現在解決“上學難”的問題。今后，在解決好上學難的同時，關鍵是要解決“上好學”，提升教育質量，滿足多元化教育需求，實現因材施教。

所謂的“上學難、上學貴”，主要是指基礎教育階段普遍存在的擇校風和高額收費（擇校費、贊助費、培養費等），其本質上體現出教育不公平。近年來，我國各級各類教育都獲得了巨大的發展，與此同時，教育發展的成就與教育的品質和社會聲譽構成強烈的反差，各地中小學的擇校風熾烈，學校高收費、亂收費的問題相當嚴重。在農村貧困家庭，出現了“因教致貧”“因教返貧”等令人痛心的現象。

“教育公平”的實現程度直接影響著人們對“學有所教”的評價。當前推進教育公平的難點主要表現在教育資源分配不合理、受教育機會不均等，比如擇校、異地高考等方面。

教育公平與否本質上反映了改革步入深水區后，必然觸及不同群體的利益，如何調整這些利益，爭取不同群體之間的最大接受度，也是教育改革能否順利進行的關鍵。“學有所教”就是要優先發展教育，促進教育公平，全面貫徹黨的教育方針，辦好人民滿意的教育。堅持教育的公益性和普惠性，明確各級政府提供教育公共服務的職責，不斷完善現代國民教育體系和終身教育體系，保障人民享有接受良好教育的機會。促進義務教育均衡發展，健全學生資助制度，保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育。必須大力推進教育規劃綱要貫徹落實，在國家統一實施、地方承擔試點以及基層自主改革這三個層面，分別沿著培養模式、辦學體制、管理體制和保障機制這四條軌跡展開，堅持不懈地推進教育體制改革。

（三）加強職業技術教育，積極開展義務職業教育

面對勞動力市場經常呈現出供求結構的失衡，需要加強職業技術教育，積極開展義務職業教育，同時提高農民工參與培訓的積極性。

健全職業教育體系，多形式、多層次發展職業教育，堅持職業學歷教育與職業技能培訓并重。積極配合有關統籌規劃實施職業技能培訓的目標、任務，加強以中等職業學校為主的職業技能培訓基地建設，將職業技能培訓規模作為評估學校辦學水平的重要指標。職業院校已發展成為農村勞動力轉移培訓工程、千百萬農民工培訓工程、陽光工程以及城市百姓就業、轉崗、再就業、在職培訓等培訓工作的主要陣地。

實現初中畢業生就業前的一年義務職業教育，要開展義務職業教育，實現對全國初中畢業但未能進入高中階段學習的學生進行就業前一年的義務職業教育的目標。對于高中階段教育，預算內撥款繼續扶持農村高中階段教育。

強化統籌，多方聯運，大力開展農村勞動力轉移培訓。以實行目標考核強化組織保障，以塑造品牌勞務打造勞務競爭新優勢，以調整教育結構、整合教育資源，建立職業培訓教育體系，科學規劃、部門協作、政府引導，較為有效地推動了農村勞動力轉移培訓的有序進行。

二、教育福利發展的不足之處

我國義務教育雖然取得了巨大進步，但存在的問題不容回避：重數量而輕質量是當前義務教育中的一個突出的問題；城鄉之間和地區之間都存在著明顯的差距，農村的義務教育落后于城市，中西部欠發達地區落后于東部發達地區；義務教育的福利性水平仍然偏低，存在著教育資源配置的不合理問題；近幾年非財政性教育經費增長幅度超過了財政性教育經費，政府財政性教育資金的分配并沒有明顯向義務教育方面傾斜，表明了教育發展中社會福利性水平的下降。教育經費在不同層次教育之間配置的不合理是導致義務教育質量徘徊不升的原因之一。由于一些地方政府忽視發展義務教育，過分熱衷于發展高等教育，導致財政性教育經費的增量向高等教育傾斜。這種情況直至近幾年才有所好轉。

三、教育福利熱點評述[12]

“上學路上”公益活動發起人劉新宇通過邀請一些社會各界知名人士和熱愛公益的志愿者來講讀最美好、最具人性光輝和普世價值的書籍和故事，并把它們錄制下來，制作成MP3，送到留守兒童的手中，讓他們在晨昏時漫長的上下學路上，能夠有最好的故事和最溫暖的聲音陪伴，也希望借此彌補他們沒有父母講讀故事的遺憾。“青少年時期，一個好故事、甚至一個人物形象便往往能照亮孩子的一生，上學路上是用最小的公益投入來博取最大的社會未來。”劉新宇表示，“對于因為無序城市化所造成的數以千萬計的父母子女分居，許多鄉村只剩下老人和孩子留守的狀況我們可能無力扭轉，但是通過上學路上有好故事好聲音陪伴這樣的方式，我們可以不同程度地改善孩子們蒼白的人生，從而為他們的未來種下多彩的種子。”

以此次公益行動的目的地云南迪慶維西縣同樂傈僳族村寨為例。住在村子深山里的孩子們，上學路途遙遠且危險，每次上學要走兩個小時，放學走三個小時，平均每個月要穿壞2—3雙鞋。如果能在漫長的上學路上，給孩子們多一些色彩斑斕的陪伴，或許可以成就他們一段溫暖愉快的旅程。這正是“上學路上”公益行動發起的初衷。

留守兒童的童年生活不僅物質條件極其匱乏，精神家園建設也常被忽視。由于陪伴他們的大都是年邁的祖父母，自己的父母因在外打工經常多年不能相見，這些留守兒童不能享受在溫暖床頭燈下聽爸爸媽媽講讀故事的溫情，更長期缺少父母陪伴與教育。

目前，在義務教育方面，城鄉差異比較明顯。流動人口子女的教育問題更為突出。流動人口子女，大多數是6至14或7至15周歲的未成年人。這一群體由兩部分構成：一部分是隨父母流動進入城鎮生活，與父母同住的流動人口子女，稱為“流動兒童”；另一部分是沒有隨父母外出而被留在農村的流動人口子女，稱為“留守兒童”。我國流動人口子女的教育問題，一直是國家關注的重點問題。

一方面，需要改革制度環境，加快戶籍制度改革，取消不合理的戶籍制度，取消對進城務工人員子女的入學限制，讓留守兒童有機會可以隨父母入城接受教育。

另一方面要完善現有的農村教育體系，讓留守兒童能得到更好的教育。

教育保障，就是由公共財政來保障教育經費的支出，國家通過各種方式向公民提供教育服務，將基礎教育納入到國家的保障范疇。在我國，義務教育的改革發展應當作為當前教育保障的重點。目前中國實施的九年制義務教育，是最具基本公共服務屬性的教育，也是最接近社會福利體系的一個重要部分。不過，全國還有大約占總人口15%左右的中西部農村地區尚未達標。從2008年秋季起全面免除城市義務教育學雜費。各級政府實行的一系列的免費教育的新政，使得個人負擔的義務教育費用大幅度下降，義務教育的福利性有所增強，正在趨向于真實意義上的義務教育。

2.1.7 公共衛生福利

從全國來看，2009年至2012年中國衛生基本公共服務的總體保障水平、經費保障程度、物質設施基礎、人力資源投入、公共衛生機構密度和服務容量、孕產婦保健水平、幼兒保健水平、疾病防控水平都呈現上升趨勢，但后三者上升不明顯。

一、公共衛生服務的發展成果

（一）公共衛生主要服務內容不斷豐富

自“十二五”規劃制定以來，面向全體社會成員的衛生福利全面實施、不斷拓展，基本公共衛生水平和均等化程度明顯提高。目前我國公共衛生管理體制包括突發公共衛生事件預警及應對機制、疾病預防及控制、農村衛生、婦幼保健、社區衛生、健康教育、醫政管理、醫療監管、食品安全、衛生監督、藥政管理等諸多體系。根據經濟社會發展水平和疾病防治工作的需要，國家基本公共衛生服務項目由原來的9大類22項擴大至10大類41項，現包括建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、傳染病和突發公共衛生事件報告和處理和衛生監督協管。2012年甲、乙類法定報告傳染病發病人數323.8萬例，比上年減少2.1萬，報告傳染病發病率241.44/10萬，比上年減少2.68/10萬，大規模傳染病、寄生蟲病和地方病等嚴重危害人群健康的疾病得到基本控制，極大地改善了我國城鄉居民的健康狀況。

（二）建立了長效的經費保障機制

各級政府進一步加大對基層醫療衛生機構的投入力度，基本保障了房屋建設、設備配備、人員等經費投入，為基本公共衛生服務項目實施提供了基礎條件。人均基本公共衛生服務經費提高到了30元，這一公共服務覆蓋13億多全體城鄉居民，人均經費已從2009年的15元實現翻番。上海、天津、浙江、北京、江蘇、青海等省市，在國家規定的基礎上，還提高了經費補助標準。新增經費主要用于擴大覆蓋人群，提高服務質量、增加服務項目和內容。從中央到地方，政府預算籌資、分級承擔、經費預撥、考核結算的經費保障機制基本建立。

（三）強化了基層醫療衛生機構公共衛生職能

國家基本公共衛生服務項目實施后，政府保障了開展工作的經費投入，基層醫療衛生機構投入的人力、物力明顯增加。2012年末全國共有醫療衛生機構961830個，比上年增加8398個，其中醫院23005個，鄉鎮衛生院37128個，社區衛生服務中心（站）33646個，診所（衛生所、醫務室）179644個，村衛生室663355個，疾病預防控制中心3506個，衛生監督所（中心）3037個。衛生技術人員650萬人，比上年增加30萬人，其中執業醫師和執業助理醫師252萬人，注冊護士242萬人。醫療衛生機構床位557萬張，比上年增加42萬張，其中醫院403萬張，鄉鎮衛生院106萬張。[13]公共衛生機構密度和公共衛生機構接納容量進一步擴大，國家為居民提供衛生基本公共服務能力提高，公共衛生服務由被動到主動，有效調動了基層醫療衛生機構開展基本公共衛生服務的積極性，強化了基層預防保健職能，豐富了基層醫療衛生機構服務內涵。

（四）加快了公共衛生信息化建設

自2009年國家基本公共衛生服務項目啟動以來，醫療服務、公共衛生、醫療保障、藥品供應保障和綜合管理等應用系統信息互聯互通逐步實現。2011年末城鄉居民規范化電子健康檔案建檔率已過半，各省努力推進醫療衛生信息化，完善國家、省和地市三級衛生信息平臺。《衛生事業發展“十二五”規劃》提出，到2015年，城鄉居民規范化電子健康檔案建檔率達到75%以上。

二、公共衛生服務發展面臨的挑戰

（一）重大傳染病流行仍較嚴重、慢性病形式愈發嚴峻、重性精神病患者持續增多

全國甲乙類傳染病報告發病病例依然較高，我國15歲以上結核病每年新發病人數達130萬人；病毒性肝炎防治工作依然嚴峻；艾滋病病毒感染和發病人數仍呈上升趨勢，開始從高危人群向一般人群擴散；其他新發傳染病和輸入性傳染病不斷出現，對群眾健康和社會穩定構成嚴重威脅。慢性病形勢愈發嚴峻，慢性病已取代傳染病成為我國居民的主要死因，占人群死因構成的85%，已成為我國最主要的健康問題。目前，我國高血壓患病人數超過3.3億人，糖尿病患病人數超過9000萬人，慢性病患者日趨年輕化，慢性病直接和間接造成的疾病負擔觸目驚心。重性精神疾病報告發現患者人數持續增多，由于管理缺位，精神疾病患者肇事、肇禍逐年增加，成為居民健康隱患。

（二）各省各地區公共衛生服務不均等程度較大

從全國看，中國基本公共衛生服務均等化相對進程雖已改善，但不同省區基本公共衛生服務水平與全國平均水平的離散程度沒有明顯縮小，我國衛生不公平現象依然突出。人均期望壽命、孕產婦死亡率、兒童死亡率等反映健康狀況的綜合指標在東中西區域之間、農村城市之間、常住與流動人口之間差距依然較大，部分貧困地區、邊遠山區和少數民族地區居民健康狀況令人擔憂。

據有些學者的估算，占全國70%以上的農村人口僅擁有全國大約30%的衛生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛生資源。中國衛生基本公共服務水平的各項評價指標，東部明顯優于中西部，發達地區擁有優先的衛生資源。少數人有過度的醫療保健消費，而相當部分的公眾仍難以享受基本的醫療保健。

三、當前的公共衛生熱點問題評述

“十一五”期間，公共衛生雖然取得了進展和成效，但隨著我國人口數量的持續增長，人口老齡化進程的不斷加快，城市化、工業化引發的疾病譜改變、環境污染、食品安全等公共衛生問題日益突出，我國公共衛生面臨的形勢十分嚴峻。

（一）環境污染公共衛生事件剖析與反思

1. 京津冀霧霾事件

環保部指出2013年上半年74個城市中PM2.5僅舟山、惠州、海口、拉薩4個城市合格。2013年1月，京津冀魯蘇皖等地的PM2.5數值突破警戒線并發出霧霾黃色預警，大氣污染嚴重。2月，京津冀霧霾被檢測出含有曾造成800余人喪生的洛杉磯光化學煙霧事件中的含氮有機污染物。中科院的霧霾專項組專家認為，霧霾天氣的形成是中東部大氣穩定、人為污染排放、浮塵和豐富水汽共同作用的結果。每當污染發生時，細小顆粒物中的有機物、硫酸鹽、硝酸鹽和銨鹽的濃度大幅度提高，特別是有機物，主要有來自周邊地區輸送過程中產生的氧化型有機顆粒物、來自局地烹飪源排放出的油煙型有機物、來自光學產物的氮富集物、來自汽車尾氣和燃煤的烴類有機顆粒。疾控中心下屬的環境所初步研究發現，霧霾天氣引起的健康影響主要以急性效應為主，主要表現為增強某些疾病的癥狀，如上呼吸道感染、哮喘、結膜炎、支氣管炎、眼和喉部刺激、咳嗽、呼吸困難、鼻塞流鼻涕、皮疹、心腦血管疾病，從而使肺功能下降、呼吸系統和心腦血管疾病的發病率及死亡率上升。8月份京津冀地區13個城市空氣質量平均達標天數為34.6%，超標天數比例為65.4%，其中重度污染天數比例為2.7%，霧霾天氣的治理已迫在眉睫。

以往末端治理的治污模式往往會造成局部達標，總體污染總量上升的結果，如今的大氣污染形勢清晰地說明要扭轉中國社會經濟發展造成環境質量下降的趨勢，必須制定一個從大氣污染成因出發的全新環境治理模式。2013年9月12日，國務院發布被稱為“國十條”的《大氣污染防治行動計劃》，該計劃包括污染減排、結構調整、科技創新、調整能源結構、優化布局、完善政策、健全法規、區域統籌、公眾參與等多個方面。筆者認為這一行動計劃提出了明確的奮斗目標和具體指標，不僅針對大氣污染的削減，而且針對發展過程的核心問題，多措并舉、綜合防治可達到治本之效。在重點治理區域，地方應根據實際污染情況包括大氣污染程度和污染緣由制定更細致更有針對性的措施，多部門合作參與。此外，公眾也應參與計劃的實施，如個人與家庭的節能減排。

2. “煙草院士”與“中式煙卷”事件

2012年中國控煙成績僅為37.3分，排名世界倒數。煙草專家當選中國工程院院士事件，“中式卷煙”研究申報國家科技獎事件飽受爭議，其中“煙草院士”事件被國際控煙領域評為2012年十大事件之一，成為世界衛生組織及各國控煙政府機構、非政府組織質疑、譴責我國政府控煙不力的主要證據。而有關學者認為“中式煙卷”的“降焦減害”實際上是煙草業做出來的一個推銷卷煙的營銷策略，客觀上鼓勵人們吸更多的煙，最終會使中國人吸煙率上升，影響公眾健康。

目前，全國吸煙者超過3億，7.4億人在吸二手煙，女性、青少年吸煙率還在上升，我國每年歸因于吸煙導致的死亡人數已上升至140萬，很多婦女兒童患有與煙草相關的疾病，青壯年與婦女死于心腦血管疾病與癌癥的數量不斷增加。筆者認為我國控煙不力的主要原因是缺乏公共場所的禁煙立法。雖然一些地區出臺了相關的禁煙政策，但由于公共場所吸煙處罰的力度不夠，部分地區有“違”無“罰”，“控煙令”形同虛設，公眾的環境安全與健康等基本權益依然被侵犯。筆者認為，我國的公共場所禁煙立法應盡快出臺，同時加強煙草健康危害的科普教育并制定一個有利于煙草企業和煙草種植業轉型的經濟政策，從而營造無煙的公共環境。對于戒煙，國家應加大支持煙民戒煙的力度，如降低戒煙設備、藥物的費用或者將戒煙治療納入醫療保險，從而降低吸煙率，緩解煙草危害這一最嚴重的公共衛生問題。

（二）食品安全公共衛生事件分析與對策

由于個別經營者道德責任的缺失，涉事企業單位未盡到質量管控的責任和義務，甚至沒有嚴格執行我國對于食品經營企業的規定和要求，導致整個食品經營的鏈條全線失守，食物中毒事件時有發生。特別是近年來“黃金大米”事件、“毒膠囊”事件、“毒奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“地溝油”事件、臺灣“塑化劑”事件、“洋快餐速成雞”事件、“勾兌門”“蛆蟲門”“酸敗門”等多起引發社會廣泛關注的食品安全事件，給公眾的健康造成嚴重損害。

目前，食品行業仍是勞動密集型產業，為了節約成本，部分食品企業單位大量使用沒有經過充分職業教育的外包人員，其職業技能和負責態度都有所缺失，容易產生紕漏。再加上食品行業競爭激烈、成本高、利潤薄，部分企業會在原材料上做處理，使用價格更低的“新產品”，如用代糖替換白砂糖，或者對過期材料處理后再次加工生產，這些處理方式往往存在安全隱患，引發食品安全問題。由于食品安全法律法規不健全，食品安全監管力度不強，對涉事企業單位處罰力度不夠，部門協調性差、監管效率低等原因，使得缺乏食品生產經營職業素質、缺少食品衛生知識、不具備完善的生產手段和衛生保障的不法經營者進入市場營銷，危害消費者的生命安全。

為切實做好食品安全的衛生監督工作，從根本上提高我國的食品衛生與安全水平，筆者建議：在制度規范上，建立健全食品安全方面的法律法規、監管體制、評價制度、披露制度、獎懲制度；在監管有效性上，應改善食品監管的方法，加大對食品安全涉事企業單位的處罰力度，各相關部門也應相互合作、合理分工，狠抓源頭、嚴格把關食品安全監管工作；在宣傳教育工作上，有關政府部門應通過廣泛普及食品安全法律法規和科學知識，進一步加強食品生產經營者的誠信守法經營意識和質量安全管理工作，同時提高社會公眾的食品安全意識和預防應對風險的能力。

2.1.8 社區公共服務

“十二五”期間，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國家化進程逐步加快，我國財政保障能力逐步增強，社區公共服務體系逐步完善，從而保障和改善了民生、提高了居民生活水平和生活質量。但就總體情況而言，我國社區公共服務體系建設仍處于初級階段，依然存在一些困難和問題。

一、社區公共服務發展取得的顯著成效

（一）社區公共服務內容不斷拓展，滿足了居民多樣化的服務需求

目前，依托社區綜合服務設施和專業服務機構，勞動就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、計劃生育、文體教育、社區安全、法制宣傳、法律服務、法律援助、人民調解、郵政服務、科普宣傳、流動人口服務管理等服務項目逐步向社區覆蓋，社區志愿者注冊登記制度廣泛推行，社區志愿服務蓬勃發展。另外，家政服務、物業管理、養老托幼、食品配送、修理服務、再生資源回收等便民利民服務項目及超市、菜場、早餐等服務網點逐步進入社區，方便了社區居民生活。滿足了居民的多層次、多樣化需求，提高了居民的生活質量。

注：由于本報告其他章節專門論述社會保險、社會救助、老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等，此處不再贅述。

（二）社區公共服務設施建設取得進展，設施數量不斷增加，覆蓋面不斷擴大

截至2012年年底，全國共有各類社區服務機構20萬個，比上年增加4萬個，社區服務機構覆蓋率29.5%；其中，社區服務指導中心809個，社區服務中心15497個，比上年增加1106個，社區服務站87931個，比上年增加31775個，其他社區專項服務設施9.6萬個，比上年增加0.6萬個。城市社區服務中心（站）覆蓋率72.5%。城鎮便民、利民服務網點39.7萬個。社區志愿服務組織9.3萬個。[14]社區服務的對象已從老年人、殘疾人、優撫對象等困難群體逐步擴展到全體社區居民。

（三）社區公共服務隊伍不斷壯大，推動了社區建設和社區服務

截至2012年年底，共有10.9萬個村（居）委會依法選舉并產生了一批社區居委會成員，社區逐步面向社會公開招聘專職社區工作人員。一大批素質高、能力強、作風正、愿意為群眾服務的居民走上社區工作崗位。截至2012年年底，居委會91153個，比上年增長了1.9%，居民小組133.5萬個，比上年減少0.5萬個，居委會成員46.9萬人，比上年增長3.3%。[15]越來越多的社區居民成為社區志愿者，活躍在社區服務各領域，成為推動社區建設和社區服務的重要力量。

（四）社區公共服務方式不斷拓展，多渠道提高服務能力

不少地方依托街道社區服務中心、社區服務站，實行“一站式”服務；利用現代信息技術，推動社區信息化建設，方便快捷地滿足了居民多樣化需求。有的地方通過政府購買服務、設立項目資金、開展項目補貼等方式，引導社會組織、企事業單位和居民參與社區管理和服務活動，增強了社區服務的活力和社會組織的服務能力。

（五）社區公共服務政策法規逐步完善，制度環境逐步形成

國家圍繞老年人、未成年人、殘疾人權益保護工作出臺了《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國殘疾人保障法》，圍繞社區衛生、社會救助、勞動就業、文化教育、社區服務設施等內容出臺了相關政策，各地也相繼出臺了積極推進社區服務的政策措施。社區服務的政策法規逐步完善，各級黨委政府對社區服務的重視程度越來越高，社區居民對社區服務的認同感和歸屬感越來越強。

二、社區公共服務發展的不足之處

（一）區域、城鄉間社區公共服務設施配置不均等，服務體系發展不平衡

我國的經濟始終存在城鄉二元結構和地區之間不平衡的突出特征，經濟發達與欠發達地區、城市與農村在社區公共服務體系的建設意識、資金投入、總體規劃、人員素質、管理水平、服務質量等方面相差甚遠。就從社區服務的設施配置來看，經濟發達的城市地區往往社區公共服務設施的配建較為規范，設施項目較齊全。依據國家建設部對城市社區公共服務設施配建和面積的指標，城市社區的配建項目與面積基本與服務人口規模相對應，而農村社區公共服務的設施配建并不完善。此外，社區文化服務設施方面，城市社區擁有文化中心、圖書館等基礎文化服務設施外，還擁有劇場、音樂廳、美術館等文化服務設施，而農村只擁有少量的基礎文化設施，很少有劇場、美術館等文化服務設施，居民的可獲得性較低；社區教育方面，雖然政府為農村提供了靈活多樣的非正規教育形式，但農村的教育資源遠遠不能滿足農村居民的需要，且教育資源的總量和質量遠遠不及正規化的城市。總的來說，目前農村社區服務體系發展還不能適應“社會公平正義”和“基本公共服務均等化”的要求，離“全面小康”的目標還有很大一段距離。

（二）社區公共服務人才短缺，素質偏低，結構亟待優化

一方面，目前我國專業社會工作者的數量本來就不足，僅占社工總數的3%左右；另一方面，由于社區工作者的工資待遇與福利水平較低，大多數社區的硬件建設還未達標，一些素質較高的社區工作人員不安心于社區工作，一有機會就會離開工作崗位，造成人才短缺的局面。此外，部分社區工作者年齡偏大、文化程度偏低、性別結構不盡合理，女性社區工作者較多且家庭壓力大，難以全身心投入社區工作，從而導致社區公共服務質量的降低。

三、社區公共服務熱點問題評述

2013年7月30日，湖北宜昌一獨居老人失蹤兩天后，發現猝死家中，警方推斷是洗澡時滑倒；8月1日媒體報道，湖南長沙一92歲獨居老人家中死亡，被發現時已去世數天，懷疑應與高溫有關；8月5日，上海市某小區內，一名84歲獨居老人被發現死在家中多日，老人生前性格孤僻不愿去敬老院；9月18日，一對空巢老夫婦被發現死在了出租屋里，遺體已經腐爛……鰥寡獨居老人在家中暈倒、悄然離世的悲劇事件頻發，引發社會思考。

新實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》中規定家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人，與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人，目前這一條新規定的有效性還需考量，而對于鰥寡老人談何“常回家看看”？就當前的養老模式來看，由社區提供居家社區養老服務已成為養老主流，社區在養老環節中發揮著無可替代的作用，尤其是在鰥寡獨居老人群體中。為了減少上述悲劇事件的發生，在武漢，社區為獨居老人制作“愛心門鈴”，便于隨時得到救助；在廣州，社區圍繞“平安鐘”服務項目，為有需要的老人設立“平安鐘”呼援中心，鰥寡獨居老人只要按下按鈴，信號馬上傳到相應的社區服務中心或義工機構，及時得到幫助；在北京，社區為有需要的獨居老人安裝應急救助呼叫器，依托社區衛生服務中心為有需求的獨居老人設立家庭病床，并主動上門提供以護理和康復為主要內容的健康服務；在上海徐匯區，天平街道社區有一項專門為獨居老人服務的“翻牌制度”，獨居老人每天都要翻卡片，若哪天老人卡片未翻，居委會馬上便會登門查詢……

筆者認為，我國的老年人社區服務和其他社區公共服務相比發展得較為成熟，在政府的主導下，社區可以建立起一個較為完善的“監護網絡”，將家政服務納入城市居家養老或者農村互助養老中。這樣一來，社區獨居老人便可以通過電話、老人手機、按鈴等一鍵呼叫系統滿足上門服務的需求，社區也可以通過“監護網絡”確保鰥寡獨居老人的生活安全。此外，政府還應加強對社會力量的扶持力度，多渠道鼓勵社會力量特別是專業社會工作組織參與到社區公共服務中，從而滿足鰥寡獨居老人多層次、多方面、多樣化的物質、精神文化需求。比如，政府可通過稅收優惠、服務培訓等優惠政策，引導社會力量以不同形式將社會資金捐贈或贊助注入社區公共服務事業，并向社區提供多樣化、專業化的服務。社區可從上述兩方面入手，在物質生活上對老人進行關愛的同時，注重老人心靈健康。

[1] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[2] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[3] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[4] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[5] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[6] 北京師范大學中國公益研究院：《小天使項目評估報告》，2013年4月。

[7] 全國婦聯課題組：《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》，2013年5月。

[8] 案例根據《北京懷柔簽訂首份女職工保護專項合同》的相關資料整理，http://www.chinanews.com/fz/2013/09-16/5287954.shtml（2013年9月16日）。

[9] 林燕玲：《〈女職工勞動保護特別規定〉六大亮點》，2012年6月14日，http://finance.people.com.cn/GB/18176292.html。

[10] 案例材料根據中國殘疾人服務網的相關資料整理http://www.cdpsn.org.cn。

[11] 本節使用的是廣義員工福利的概念。

[12] 案例資料來源于和訊網http://news.hexun.com/2013-09-12/157974959.html。

[13] 中華人民共和國國家統計局：《中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報》。

[14] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。

[15] 中華人民共和國民政部：《2012年社會服務發展統計公報》。