“樞譯勇怯無常，國事可知矣”
——晚清的軍機處與總理衙門

在帝制時代的最后一個王朝——清朝，曾經出現過兩個極其特殊、重要，且組織架構相仿的中央機構，那就是設立于雍正年間的軍機處和設立于咸豐末年的總理衙門。今天，如果人們僅從字面上對它們進行理解，就可能出現較大的誤會：軍機處雖冠以“軍機”之名，職能范圍卻不僅僅局限于軍事；而總理衙門號稱“總理”，卻也并非政府內閣。它們兩者有重要的共通之處，即最先皆為應對國家面臨的重大情況而成立，但最后卻成為常設機構；第二是它們作為最高級別的國家機構，都是“差遣”性質，官員無品秩，屬于兼差。

在晚清的文獻中，軍機處和總理衙門常以“樞譯兩署”之名同時出現。所謂“樞”，又稱樞垣，大約取自唐宋“樞密院”，是軍機處的代稱；譯署，全稱“總理各國事務衙門”，簡稱總理衙門、總署。之所以稱“譯署”，有可能得自禮部“會同四譯（夷）館”的啟示，那是接待朝貢使者的中央機構。軍機處執行君主秘書的功能，負責意見咨詢和上諭下達；總理衙門則負責洋務。晚清時期中外交往頻仍，大半的政務都可納入“洋務”之內，因此總理衙門所轄事務繁多，兩機構也就格外重要。1884年中法戰爭期間，張佩綸說“樞譯勇怯無?！保皣驴芍印?，軍機處與總理衙門出了問題，就等于國家大腦出了問題，可見它們在政務運轉中的地位和作用。^〔1〕

如前文所述，兩機構的特殊之處，首先在于名稱。無論軍機處、總理衙門，其名稱皆自古所未有。軍機處雖冠以軍機之名，但其職守所在，舉凡國家大事，政治、經濟、軍事、外交各方面，無不涉及；總理衙門從其全稱“總理各國事務”的字面來看，是管理涉外事務的機構，但從設立起，它就成為新式海關、新式工業、新式軍事、新式教育等各方面無所不管的中央機構。從設置和人員來看，兩機構的特點更加鮮明。其辦事大臣，主要由內閣大學士、六部尚書、六部侍郎等一二品大員充任，總理衙門還長期有親郡王領銜；另一方面，卻僅屬于差遣，辦事大臣沒有對應的品秩，看上去有點像是臨時機構。

國家機構的設置與變動，往往是為了應對不同時期的需要。然而，機構一經設置，通常會形成特定的利益，會按照制度本身的理路進行演進。

雍正年間，因西北用兵的需要，雍正帝在內廷成立軍機房，選大學士、六部與理藩院尚書、侍郎入直，參與軍務。軍機房后改為軍機處，成為清帝最重要的秘書機構。它是清廷為適應對準噶爾用兵而形成的戰時體制，也是出于雍正帝加強自身權力的需要。

此前，體制內存在的中央事務機構，主要是內閣、六部、理藩院。內閣源自明代。明太祖朱元璋廢宰相之后，親理國家政事，因工作量太大，而多拔擢品秩較低的翰林為殿閣大學士，輔助自己處理文書。在此基礎上，內閣制慢慢形成，且地位漸高，閣臣中出現的首輔大臣，權勢極為煊赫。在明代，國家政務以題奏本章形式上呈，然后根據皇帝旨意下達內閣，由內閣撰擬意見，貼條呈進，稱為“票擬”。票擬后的奏章，再經皇帝或司禮監易紅批出，成為政府決策，發下施行。

在清代入關前，有所謂“內三院”的設置，即內國史院、內秘書院、內弘文院，分別掌管記注皇帝起居及詔令、撰擬外國往來文書、注釋古今政務得失并在御前進講。順治年間仿明制，改內三院為內閣，內閣大學士加殿、閣之銜。內閣職守及政務文書的處理流程，與明代近似。到雍正朝之后，內外官員上遞的題本、奏本，或經通政使司送達、或徑達內閣，由內閣撰擬票簽，交皇帝閱后，批紅發下施行。

不過，內閣雖處紫禁城之內，但與皇帝起居之所，即乾清門內區域相去較遠。據后世軍機章京梁章鉅說：“儤直者多，慮漏泄事機，始設軍需房于隆宗門內。”^〔2〕也就是說，軍機處的設立，是出于在軍國大事上嚴格保密的需要。1732年（雍正十年），上諭命禮部鑄造軍機處辦理密行事件所需印信，“辦理軍機處”成為這一機構的正式名稱。

軍機處一經成立，立即分內閣之權。這與清代政治中又一重要的文書——奏摺緊密關聯。清初沿用明朝舊例，國家政務經由內外官員撰擬本章，向皇帝匯報。其中，公事用題本，須鈐??；私事用奏本，不用印。題本與奏本，或經通政使司傳遞，或在御門聽政時公開討論，它們最后皆由內閣擬批票簽意見，交皇帝審閱，從而形成針對性的諭令。由于這一過程難以保證言事的機密性，故而一項更加私密的政務文書——奏摺在康熙年間應運而生。（可參看《從此君王勤早朝》）

奏摺由皇帝親信或重要大臣撰寫后，親自用匣密封，派專差遞至京中，不經通政使司轉遞，也不發往內閣，而是由名為奏事處的新設機構徑達御前，交皇帝親拆親閱，保密性極強。從今天保留的檔案來看，奏摺制度在康熙后期已大盛。心思縝密、馭下嚴酷的雍正帝對奏摺這一文書形式很是偏愛，批答極為用心。國家的重要政務，從軍務、人事到地方的雨水糧價，都成為奏摺匯報的內容。且奏摺的處理，逐漸與軍機處關聯了起來。

為保密的需要，軍機處設置在隆宗門內、乾清門外以西。其官員有兩級：軍機大臣和軍機章京。軍機大臣由皇帝從內閣大學士、各部尚書、侍郎、京堂中選充；章京則從內閣中書及各部主事、員外郎、郎中內考試選用。根據《大清會典》記載，軍機大臣的職責是“掌書諭旨，綜軍國之要，以贊上治機務”。具體來說，其最主要的職責，就是輔助皇帝處理奏摺?；实勖咳涨宄坑H自理事，批閱各處上報的奏摺，軍機大臣也必須每日入內，“常日直禁庭以待召見”。^〔3〕他們大概凌晨三點到隆宗門軍機堂內等待?；实坶嗊⊥戤吅?，由管事太監將奏摺發下軍機處，交軍機大臣看閱，稱為“接摺”。如果皇帝在奏摺上用朱筆批示“另有旨”、“即有旨”字樣，或發下的奏摺未寫有朱批，軍機大臣須捧摺入見皇帝，接受相應的咨詢，并根據旨意，草擬諭旨。不過，除最重要的上諭外，他們一般不會自己動手，而是命軍機章京撰擬。擬妥的諭旨交皇帝確認后發出，成為具備國家意志的上諭，發下相關部門或各地實施。

政治體制的構架體現相應的政治功能。軍機處的設計提示我們，它實際上是最高秘書機關，軍機大臣則是皇帝的高級秘書和顧問。因此，軍機處與內閣在清代政治生活中的作用，也就很不相同。首先，清中期之后的內閣雖也輔助皇帝處理文書，但特點在于先閱，即在皇帝看到題本之前，內閣就已閱讀和知曉了其中的內容，并形成初步意見，進行擬批；而軍機處與此相反，它的特點在于后閱，也就是重要國事都經由奏摺直接上報給了皇帝本人，在皇帝閱看并形成初步意見后才發下軍機處，軍機大臣這才能了解到奏摺的內容。當然，若是皇帝認為奏摺內容不便讓他人知曉，他還可選擇“留中”。在這種情況下，軍機大臣就算是后閱也做不到了。

其次，兩者在處理政務文書及形成上諭的過程中作用不同。閣臣可根據個人的政治經驗和學識，對本章進行票擬，皇帝在看過票擬意見后，以之作為參考或徑予批準，內閣的意志就由此轉化為國家意志發布實施；而軍機處在這一過程中就要被動得多：奏摺須由皇帝先看并形成初步意見，然后向軍機大臣述旨，軍機處只需將皇帝意旨撰述成文就行。即便在上諭形成之前皇帝有所咨詢，軍機大臣在此過程中的主動權，也遠不能跟前朝的內閣大學士相比擬，更不能與明代之前的宰相并論。

雍正之后，因奏摺大興，重要軍事及政經事項皆以奏摺形式上報，題本內容也就逐漸淪為尋常的例行公事了。這樣一來，內閣通過題本票擬展現的權力被逐漸抽空。正一品的內閣大學士，僅有四缺，滿漢各二，甚至因無須到閣辦公而被授給千里之外的封疆大吏。如第二次鴉片戰爭中被俘的兩廣總督葉名琛，被授給體仁閣大學士頭銜，人稱“葉相”；兩江總督曾國藩、直隸總督李鴻章因頭頂大學士的銜名，也被稱為曾相、李相（或合肥相國）。他們身在外地，是不可能履行大學士職能的。（清末民初編纂的《清季外交史料》中，有一些由大學士李鴻章領銜的奏摺，實際上與李鴻章本人無關，屬于編者的訛誤）所以清人又說，大學士不兼軍機，不得謂真宰相，原因就在這里。

除了備皇帝顧問，輔助皇帝處理奏摺及起草上諭，軍機處還負責保管重要的國家檔案?；实勖咳沼H閱奏摺后，發下軍機處“接摺”，軍機章京須抄錄奏摺題由及處理意見，形成檔冊，稱為《隨手登記檔》。每天奏摺在發下前，還須由供事（即軍機處專供抄胥之人）抄錄副本，稱為《軍機處錄副奏摺》，這也是今天的清史研究所倚重的重要史料。軍機處辦事，重在慎密，嘉慶帝曾特諭王大臣不許至軍機處說事，即便是軍機章京辦事的地方——軍機處南邊的小屋，也不許閑人窺視。

軍機處不但適應了清帝對政務慎密的要求，而且又抽空了大學士的票擬之權，將政務處理權收歸清帝所有，故大受皇帝青睞。因此，它雖是為應對西北軍務而設立的臨時機構，但在后來卻成為常設部門，業務范圍也不局限在軍事，而成為政治、經濟、軍事、外交等無所不包的最高秘書機構。

前文曾說到，軍機處官員分為兩級，即軍機大臣、軍機章京。大臣從大學士、各部尚書、侍郎及京堂中選派，無定額；而章京則從內閣中書及各部主事、員外郎、郎中內考選，初無定額，嘉慶后定為滿漢各十六人。考試的方法，是從傳統經史典籍中，出一道論題，讓報名保送者在短時間內寫數百字的議論文。這實際上只能考察他們思維敏捷和文筆流暢。由于主事、員外郎、郎中可具體到某部某司，在部內被稱為“司員”、“司官”，沿用到軍機處，軍機章京也被稱為“軍機處司員”。他們每天根據軍機大臣轉述的上諭擬旨，編訂各式檔冊，都是在圍繞奏摺做后續的處理工作，是軍機大臣功能的延伸。他們可被看成是秘書的秘書，清人稱他們為“小軍機”。既然軍機大臣只能后閱奏摺，被動地撰述諭旨，軍機章京在國事上就更無發揮余地了。（可參看《“閱后即付丙”——軍機章京的秘密通信》、《成為“王佐”——總理衙門的考卷》）

當然也有例外的時候。

1898年戊戌變法期間，光緒帝下旨，鼓勵臣民上書言事。臣民上書經由都察院或各部門長官代遞，仍按照奏摺流程處理。時間一長，上書數量劇增，皇帝根本看不過來。于是，他拔擢譚嗣同、劉光第、林旭、楊銳擔任軍機章京，來協助處理這些上書。從嘉慶朝開始，軍機章京必經考試才能擢用，這次是個例外。他們的工作也與別的章京不同，每天閱讀普通臣民的上書，然后草擬意見，交光緒帝參酌定奪。^〔4〕這樣的流程，類似于內閣的票擬。票擬意見如被皇帝采納，他們的作用即與前朝的大學士無二。看似不經意的改動，顯與一百多年來形成的祖制違背。盡管四章京辦事小心翼翼，批示上書并無過分之處，然在政變之后，卻都成為首批殉難者。

由于軍機章京挑選自各部，他們都帶著原本的品級和職務。軍機章京在拿出大半時間辦差之余，還須兼顧原部門的本職事務，那里有他們的級別和待遇。當然，天子近侍的身份，使他們在整個官僚集團中有著廣泛的資源，能讓他們安心地收獲來自督撫、道臺們的節敬與冰炭敬。這些紅包所得，遠超過本職俸祿。此外，為了對他們的額外勞績進行酬傭，軍機處例行“保獎”，三年一次，給予升階，讓軍機章京能迅速升遷，成為一條仕途的捷徑。

1861年初，在有過第二次鴉片戰爭的慘痛經歷之后，出于處理國家對外事務的需要，留京辦理“撫夷”事務的恭親王奕訢上奏咸豐帝，設立了一個新的國家機構，取名“總理各國事務衙門”，簡稱總理衙門。從最初奏摺的設計上看，奕訢是想將總理衙門辦成軍機處的分理處，分管當時突然增多的涉外事務，作為臨時機構，“俟軍務肅清，外國事務較簡，即行裁撤”，等到跟洋人的事情了結，一切大事“仍歸軍機處辦理，以符舊制”。^〔5〕

正因為如此，總理衙門的一切設置，都與軍機處相似。總理衙門官員也分作兩級：大臣和章京，大臣從大學士、部院尚書、侍郎、京堂中選任，與軍機大臣有所重合，無定額，他們負責拿大主意；章京則從各部司官中考選，后定為滿漢各二十四人，其中負總務之責者滿漢各二，稱為“總辦章京”，他們負責辦理衙門的各類文稿，其中最重要的任務，便是撰擬總理衙門奏摺。大臣、章京皆作為差使，仍各帶內閣和六部的本職，他們的升遷，與本職相關聯?？偫硌瞄T從設計上看，是分管外事的秘書機構，但隨著中外交涉的增多、洋務運動的開展，它就成了無事不管的超級部門。一切與“洋務”相關的政事，他們都有權通過奏摺進行建策；舉凡皇帝收到有關涉外事務的奏摺，也多半交給總理衙門議覆?？偫硌瞄T的權力就由此體現了出來。

清代傳統的職能部門有吏、戶、禮、兵、刑、工六部及理藩院，六部從隋唐延續下來，體現傳統中國的政府職能。但到了晚清，它們就被總理衙門“侵越”了。傳統政府職能所不及的領域，也都被總理衙門攬入懷中。戊戌變法時期，一位京官曾注意到該現象，他說：“凡策我國之富強者，要皆于該衙門為匯總之地，而事較繁于六部者也?！比耸掳才疟緛須w吏部管，然而出使大臣、海關道這些重要職位，事涉外國，都由總理衙門薦舉，吏部成了單純的注冊機構；財稅出納本來歸戶部，但指撥海關稅收、存儲出洋經費，都由總理衙門負責；中外官方往來，本來由禮部主客司管理，現在全都轉移到總理衙門；采購軍械、創設電報，侵奪了兵部職權；刑部本主法律，但自從總理衙門設立后，各國以公法阻撓法律，包庇傳教士，向總理衙門交涉，刑部反被晾在一邊；開辦鐵路等現代工程，交由總理衙門辦理，工部的權限也被侵奪。所以他慨嘆：“總理衙門之事，固不獨繁于六部，而實兼綜乎六部矣?！?a href="#wz_01_036">^〔6〕隨著中外間互動關系的逐漸緊密，總理衙門已然成為凌駕于六部之上的超級部門，當然也就無法像當初設想的那樣，“俟軍務肅清，外國事務較簡，即行裁撤”。

總理衙門雖是晚清新設的機構，然其脫胎于清代的舊有體制，它對軍機處及六部架構的模仿，決定了它的某些致命的短處：軍機處是皇帝的秘書機構，而總理衙門則是專管某方面事務的專務部門。前者主要是筆錄和撰擬諭旨，后者卻必須就所轄事務提出對策，發表意見。故軍機處的架構，未必合適于總理衙門。

再來看六部大臣。各部滿漢尚書、侍郎加上經常派來的管部大學士，往往有六七位堂官，雖品級有差，但在處理事務時，卻并無地位高下之差。例如，在商討某一事件時，除非所有的堂官一致同意在奏摺上簽名，否則，奏摺建策將無法實施。

總理衙門大臣的選派及人數限制，與軍機處相同；其運作方式與職權劃分，又與六部近似。他們少則三位，多則十人，在議覆皇帝交付的種種“洋務”事件時，須意見一致，方能具摺上陳，將部門意見變為國家政策實施?？墒嵌嘀潦坏墓賳T，政治取向各不相同，要對某件事務達成一致，談何容易？然而此種權力架構，卻能讓君王最為放心：分割的權力消滅了單一權臣專擅的可能。但問題是，任何具有前瞻性的意見都可能因爭議而作罷，大家也只好選擇適中的路線，在舊有的框架中陳陳相因而少有開拓。

總理衙門章京亦受舊制度之累。與軍機處一樣，總理衙門章京同樣屬于差使，也有定期的“保獎”，只不過期限為兩年，比軍機章京更短、條件更優，對于刻意經營仕途的京官而言，借此上升更加容易。章京差使本身不帶品級，章京個人的升遷，必須寄托在六部的本職上，這也導致他們“身在曹營心在漢”，往往以本職升遷作為任差的動力，希望借助“保獎”升三四品京堂，或外放知府、道臺，最好能成為管理大額稅收的海關道。薛福成曾感嘆說，西方外交部官員，皆久于其任，而總理衙門官員，十年下來罕有留下的。^〔8〕這樣一來，總理衙門章京有可能剛熟悉外事，就馬上離開?？偫硌瞄T里面，總是一批又一批的新人，管理事務多則多矣，辦事也不拖沓，但與現代政治卻存在不小的距離。

注釋

〔1〕張佩綸：《澗于集·書牘》卷3，《清代詩文集匯編》，上海古籍出版社2011年版，第490頁。

〔2〕梁章鉅：《樞垣記略》，中華書局1984年版，第325頁。

〔3〕崑岡等修：《欽定大清會典（光緒朝）》卷3，《續修四庫全書》第794冊，第42頁。

〔4〕茅海建：《從甲午到戊戌：康有為〈我史〉鑒注》，生活·讀書·新知三聯書店2009年版，第671—672頁。

〔5〕賈楨等修：《籌辦夷務始末（咸豐朝）》第8冊，中華書局1979年版，第2676頁。

〔6〕國家檔案局明清檔案館編：《戊戌變法檔案史料》，中華書局1958年版，第179—180頁。

〔7〕照片出自倫敦Wellcome Library網站，網址https://wellcomelibrary.org/。

〔8〕薛福成：《薛福成日記》下冊，蔡少卿整理，吉林文史出版社2004年版，第732—733頁。