1 緒論

1.1 研究的背景與意義

1.1.1 研究的背景與動機

縣制，作為中國行政的基礎，其行政建制在歷史上鮮有重大變遷，這個特征一方面顯示了縣制運行的穩定性和保守性，另一方面也揭示了對縣政改革的難度不容小覷。

改革開放40年，隨著社會主義市場經濟體系的建立和完善，我國縣域社會經濟經歷了曲折的發展過程并取得了一定的成績。但是，在我國財政體制變遷中分稅制未能得到及時完善而導致的分權體制欠規范，以及省以下財權收入和支出責任上合理分配制度缺失，在很大程度上映射在了縣域經濟發展過程中，“縱向的五級政府框架下，沒有形成‘一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算’的科學體系；不同層級政府之間形成了明顯的分成制和包干制，并且轉移支付制度較為隨意”（賈康，2002, 2007）。分權框架不完整和轉移支付制度的“二元結構”遲遲沒有完成“一元”進化，致使縣級財政陷入收支不均的艱難局面，縣域經濟發展和民生保障體系建設的滯后，逐步成為國家經濟社會發展的掣肘。

另外，20世紀80年代中期，我國大規模推行市管縣體制，省及以下政府層級由“省—縣—鄉（鎮）”變為“省—市—縣—鄉（鎮）”，該制度雖然發揮了其在特定時期的積極作用，但是行政層級的增加直接導致了行政效率的弱化，同時也帶來了“市壓縣”和城鄉資源配置失衡等問題，其阻礙縣域經濟發展的弊端日益凸顯。再者，由于國家經濟發展過程中產生的新、舊“城鄉二元結構”都引致了資源配置的城市化傾向，既阻礙縣域經濟社會發展進程，也有礙于城鄉統籌發展戰略。

由制度瓶頸引發的財政壓力和發展困局再次引發制度變遷。在我國經濟社會發展空間向縣域進一步轉移的過程中，如何通過財政體制調整來解決縣級財政困境、激發縣域發展活力、改善縣域民生保障體系成了省以下財政體制改革的核心內容。財政，是以國家政權體系為主體的一種“以政控財，以財行政”的分配體系，對于政府履行和轉變職能意義重大，財政改革也必然成為整體改革的一個重要組成部分（賈康，2008）。由于權力部門“條條”特征明顯，中國的財政改革向來伴隨著對縱向府際關系的調整。而在省內縱向府際關系的改革中，存在向縣分權的兩種主要形式：一種是向縣級賦予部分與市級同等的管理權限，其中以經濟管理權限下放為主，即“擴權強縣”；另一種是財政體制上的財政分權，以擴大縣域財政的自主權為主（劉沖等，2014）。自2002年逐步推行的以“擴權強縣”改革為先行試點的省直管縣改革，從“財政收支管理”和“經濟事務管理”兩個方面都極大地增強了縣級決策單位的自主權限，并相對削弱了縣市一級經濟、財政管理權限，是刻畫縣級嚴格外生的“強化分權”的有效指標，這一政策變化構成了一個典型的自然實驗。而這樣的自然實驗對研究分權如何影響經濟增長和政府公共支出來說，是非常理想的情形（鄭新業，2011）。可以說，省直管縣財政體制改革主要模式是深層次涉及向縣一級分權的府際關系調整。因此，從分權視角對省以下財政體制改革成效進行考察，是檢驗改革如何發揮其作用的重要切入點。

在對改革方式探尋的同時，本研究也在充分尊重改革既有實踐和已有問題的基礎上，進行客觀考察。在這次省內分權改革的實踐探索中，浙江省作為改革先驅，秉承“能放則放”的擴權原則，1992—2008年進行了先后五輪“擴權強縣”改革，其范圍覆蓋全省縣域。隨著改革的深化，擴權內容也將“部分經濟管理權限下放”過渡到了人事權上也由省級直接管理調配；其改革目標也由最初的縣級財政解困發展到活躍縣域經濟，再到“加強縣級政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能”等多維目標。當然，浙江省的改革成功根源于它得天獨厚的優勢條件，其模式雖然值得研究借鑒，但是卻無法一一復制到其他改革條件更為復雜的地區。

截至2015年，全國各省都在不同程度上開展了模式不同的省直管縣體制改革，但是近兩年的改革進度明顯放緩，中央也并未明確關于從財政直管過渡到行政直管的頂層設計方案，這無疑使改革的進程遭遇了制度阻礙。不少學者也指出實施省直管縣財政體制需考慮改革風險，在考察省級政府的管理水平、管理幅度、市縣經濟關聯程度、縣域經濟發展狀況、地區文化特征等因素的基礎上，進行“分類指導” “分類改革”（潘小娟等，2013）。這意味著對省直管縣改革的進一步研究需從改革風險出發，通過考察不同類型地區的改革成效和改革方案來為下一步改革提出有針對性的、因地制宜的改革建議。

1.1.2 研究的意義

對于豐富省以下財政體制改革的研究，省直管縣改革理論意義重大。我國省直管縣改革尚處于推進過程中，怎樣通過縣政地位的提升來激發縣域發展活力，怎樣通過實現省與縣之間的財政，乃至行政上的對接來釋放縣級政府活力，提升縣級政府財政自給能力，建立“指標一致、權重不同”的縣域發展考核機制，以達到縣級財政解困、縣域經濟發展、縣域民生改善等多重目標都有待進一步探討。特別是在省、市、縣三級政府權力重構與關系再建的過程中，如何通過理順政府間收入和支出責任的劃分，緩解在發展過程中形成的我國縣域之間社會經濟發展不平衡等重要問題，尚需認真對待。基于此，本書運用現代理論和分析方法對上述問題進行創新性研究，從理論視角研究如何有差異化地推進改革，并進一步豐富府際關系理論、財政分權理論和政府層級理論等。

省直管縣改革涉及省、市、縣三級政府之間的財政、行政體制調整，對于縣域經濟社會產生的變革，其實踐意義重大。此次改革縱向調整省以下政府間責任與權力的配置，通過省內分權，特別是省—市—縣三級政府之間分權機制的強化，提高縣級財政地位，促進縣域經濟發展和民生改善。尤其是在我國橫向之間縣域公共物品供給失衡、縱向之間府際財力不均的背景下，考察如何進一步通過精準的改革推行模式來因地制宜地深化省以下財政體制改革，推行“分類推行，突出重點，差異考核”的全面省直管縣改革試點，以及如何規避現有的改革風險，其實踐意義不容小覷。改革的制度安排、政策制定與運用是否科學，需要本研究根據改革實踐及其相關數據分析考察其經濟影響以及民生效應，為進一步完善省直管縣改革實踐提供具有指導價值的政策建議。