1 緒論

1.1 研究的背景與意義

1.1.1 研究的背景與動(dòng)機(jī)

縣制，作為中國(guó)行政的基礎(chǔ)，其行政建制在歷史上鮮有重大變遷，這個(gè)特征一方面顯示了縣制運(yùn)行的穩(wěn)定性和保守性，另一方面也揭示了對(duì)縣政改革的難度不容小覷。

改革開(kāi)放40年，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，我國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程并取得了一定的成績(jī)。但是，在我國(guó)財(cái)政體制變遷中分稅制未能得到及時(shí)完善而導(dǎo)致的分權(quán)體制欠規(guī)范，以及省以下財(cái)權(quán)收入和支出責(zé)任上合理分配制度缺失，在很大程度上映射在了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，“縱向的五級(jí)政府框架下，沒(méi)有形成‘一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算’的科學(xué)體系；不同層級(jí)政府之間形成了明顯的分成制和包干制，并且轉(zhuǎn)移支付制度較為隨意”（賈康，2002, 2007）。分權(quán)框架不完整和轉(zhuǎn)移支付制度的“二元結(jié)構(gòu)”遲遲沒(méi)有完成“一元”進(jìn)化，致使縣級(jí)財(cái)政陷入收支不均的艱難局面，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障體系建設(shè)的滯后，逐步成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的掣肘。

另外，20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)大規(guī)模推行市管縣體制，省及以下政府層級(jí)由“省—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”變?yōu)椤笆　小h—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”，該制度雖然發(fā)揮了其在特定時(shí)期的積極作用，但是行政層級(jí)的增加直接導(dǎo)致了行政效率的弱化，同時(shí)也帶來(lái)了“市壓縣”和城鄉(xiāng)資源配置失衡等問(wèn)題，其阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端日益凸顯。再者，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的新、舊“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”都引致了資源配置的城市化傾向，既阻礙縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，也有礙于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。

由制度瓶頸引發(fā)的財(cái)政壓力和發(fā)展困局再次引發(fā)制度變遷。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間向縣域進(jìn)一步轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，如何通過(guò)財(cái)政體制調(diào)整來(lái)解決縣級(jí)財(cái)政困境、激發(fā)縣域發(fā)展活力、改善縣域民生保障體系成了省以下財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。財(cái)政，是以國(guó)家政權(quán)體系為主體的一種“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的分配體系，對(duì)于政府履行和轉(zhuǎn)變職能意義重大，財(cái)政改革也必然成為整體改革的一個(gè)重要組成部分（賈康，2008）。由于權(quán)力部門“條條”特征明顯，中國(guó)的財(cái)政改革向來(lái)伴隨著對(duì)縱向府際關(guān)系的調(diào)整。而在省內(nèi)縱向府際關(guān)系的改革中，存在向縣分權(quán)的兩種主要形式：一種是向縣級(jí)賦予部分與市級(jí)同等的管理權(quán)限，其中以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放為主，即“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”；另一種是財(cái)政體制上的財(cái)政分權(quán)，以擴(kuò)大縣域財(cái)政的自主權(quán)為主（劉沖等，2014）。自2002年逐步推行的以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革為先行試點(diǎn)的省直管縣改革，從“財(cái)政收支管理”和“經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理”兩個(gè)方面都極大地增強(qiáng)了縣級(jí)決策單位的自主權(quán)限，并相對(duì)削弱了縣市一級(jí)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政管理權(quán)限，是刻畫縣級(jí)嚴(yán)格外生的“強(qiáng)化分權(quán)”的有效指標(biāo)，這一政策變化構(gòu)成了一個(gè)典型的自然實(shí)驗(yàn)。而這樣的自然實(shí)驗(yàn)對(duì)研究分權(quán)如何影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府公共支出來(lái)說(shuō)，是非常理想的情形（鄭新業(yè)，2011）。可以說(shuō)，省直管縣財(cái)政體制改革主要模式是深層次涉及向縣一級(jí)分權(quán)的府際關(guān)系調(diào)整。因此，從分權(quán)視角對(duì)省以下財(cái)政體制改革成效進(jìn)行考察，是檢驗(yàn)改革如何發(fā)揮其作用的重要切入點(diǎn)。

在對(duì)改革方式探尋的同時(shí)，本研究也在充分尊重改革既有實(shí)踐和已有問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行客觀考察。在這次省內(nèi)分權(quán)改革的實(shí)踐探索中，浙江省作為改革先驅(qū)，秉承“能放則放”的擴(kuò)權(quán)原則，1992—2008年進(jìn)行了先后五輪“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，其范圍覆蓋全省縣域。隨著改革的深化，擴(kuò)權(quán)內(nèi)容也將“部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放”過(guò)渡到了人事權(quán)上也由省級(jí)直接管理調(diào)配；其改革目標(biāo)也由最初的縣級(jí)財(cái)政解困發(fā)展到活躍縣域經(jīng)濟(jì)，再到“加強(qiáng)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”等多維目標(biāo)。當(dāng)然，浙江省的改革成功根源于它得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)條件，其模式雖然值得研究借鑒，但是卻無(wú)法一一復(fù)制到其他改革條件更為復(fù)雜的地區(qū)。

截至2015年，全國(guó)各省都在不同程度上開(kāi)展了模式不同的省直管縣體制改革，但是近兩年的改革進(jìn)度明顯放緩，中央也并未明確關(guān)于從財(cái)政直管過(guò)渡到行政直管的頂層設(shè)計(jì)方案，這無(wú)疑使改革的進(jìn)程遭遇了制度阻礙。不少學(xué)者也指出實(shí)施省直管縣財(cái)政體制需考慮改革風(fēng)險(xiǎn)，在考察省級(jí)政府的管理水平、管理幅度、市縣經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)程度、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)文化特征等因素的基礎(chǔ)上，進(jìn)行“分類指導(dǎo)” “分類改革”（潘小娟等，2013）。這意味著對(duì)省直管縣改革的進(jìn)一步研究需從改革風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，通過(guò)考察不同類型地區(qū)的改革成效和改革方案來(lái)為下一步改革提出有針對(duì)性的、因地制宜的改革建議。

1.1.2 研究的意義

對(duì)于豐富省以下財(cái)政體制改革的研究，省直管縣改革理論意義重大。我國(guó)省直管縣改革尚處于推進(jìn)過(guò)程中，怎樣通過(guò)縣政地位的提升來(lái)激發(fā)縣域發(fā)展活力，怎樣通過(guò)實(shí)現(xiàn)省與縣之間的財(cái)政，乃至行政上的對(duì)接來(lái)釋放縣級(jí)政府活力，提升縣級(jí)政府財(cái)政自給能力，建立“指標(biāo)一致、權(quán)重不同”的縣域發(fā)展考核機(jī)制，以達(dá)到縣級(jí)財(cái)政解困、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣域民生改善等多重目標(biāo)都有待進(jìn)一步探討。特別是在省、市、縣三級(jí)政府權(quán)力重構(gòu)與關(guān)系再建的過(guò)程中，如何通過(guò)理順政府間收入和支出責(zé)任的劃分，緩解在發(fā)展過(guò)程中形成的我國(guó)縣域之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等重要問(wèn)題，尚需認(rèn)真對(duì)待。基于此，本書運(yùn)用現(xiàn)代理論和分析方法對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新性研究，從理論視角研究如何有差異化地推進(jìn)改革，并進(jìn)一步豐富府際關(guān)系理論、財(cái)政分權(quán)理論和政府層級(jí)理論等。

省直管縣改革涉及省、市、縣三級(jí)政府之間的財(cái)政、行政體制調(diào)整，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的變革，其實(shí)踐意義重大。此次改革縱向調(diào)整省以下政府間責(zé)任與權(quán)力的配置，通過(guò)省內(nèi)分權(quán)，特別是省—市—縣三級(jí)政府之間分權(quán)機(jī)制的強(qiáng)化，提高縣級(jí)財(cái)政地位，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。尤其是在我國(guó)橫向之間縣域公共物品供給失衡、縱向之間府際財(cái)力不均的背景下，考察如何進(jìn)一步通過(guò)精準(zhǔn)的改革推行模式來(lái)因地制宜地深化省以下財(cái)政體制改革，推行“分類推行，突出重點(diǎn)，差異考核”的全面省直管縣改革試點(diǎn)，以及如何規(guī)避現(xiàn)有的改革風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)踐意義不容小覷。改革的制度安排、政策制定與運(yùn)用是否科學(xué)，需要本研究根據(jù)改革實(shí)踐及其相關(guān)數(shù)據(jù)分析考察其經(jīng)濟(jì)影響以及民生效應(yīng)，為進(jìn)一步完善省直管縣改革實(shí)踐提供具有指導(dǎo)價(jià)值的政策建議。