四、以名義賬戶制思路，推進職工基本養(yǎng)老保險改革攻堅

立足中國現(xiàn)存突出問題與現(xiàn)實需求，回歸社會養(yǎng)老保險本原要義，準(zhǔn)確理解名義賬戶制核心思想，名義賬戶制則不失為“十三五”時期職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型升級和改革攻堅的可行思路。但需要指出的是，這并不是說中國要完全照搬國外做法，而是要借鑒名義賬戶制的思想內(nèi)核，結(jié)合本國實際，對現(xiàn)行制度加以改造與創(chuàng)新。進一步而言，名義賬戶制思想，不僅能夠保留并增強現(xiàn)行制度下的社會統(tǒng)籌與互助共濟功能，還有助于解決制度在設(shè)計上存在的激勵性較弱、在運營上存在的分立分割和統(tǒng)籌層次較低等突出問題，同時也可以將歷史原因和政策執(zhí)行異化造成的個人賬戶“空賬”運行問題分散到更長時間內(nèi)加以逐步解決。

（一）名義賬戶制思想對現(xiàn)行制度設(shè)計上先天缺陷的改造

從制度安排及其設(shè)計初衷出發(fā)，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，目的是發(fā)揮互助共濟的風(fēng)險分散功能，個人賬戶部分則實行積累制，既有強調(diào)自我保障的目的，同時也有助于發(fā)揮制度激勵功能。然而，由于設(shè)計上的先天缺陷，個人賬戶并未有效發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用，同時社會互濟功能也完全缺失。具體而言，一方面，相對于20%的社會統(tǒng)籌部分，僅為8%的個人賬戶部分難以產(chǎn)生足夠的制度激勵性與吸引力；另一方面，個人賬戶資產(chǎn)是可以繼承的，這樣它便失去了以短壽補長壽的互助共濟功能。

如果按照名義賬戶制思想對現(xiàn)行制度加以改造與完善，則既可以保留現(xiàn)行制度的社會統(tǒng)籌功能，又可以增強制度激勵性，因而是一種帕累托改進。具體而言，一是取消個人賬戶的繼承性，二是將社會統(tǒng)籌與個人賬戶合并，建立名義個人賬戶，其實中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險便接近于這一模式。通過如此改革，一方面由于名義賬戶制下當(dāng)期支付的養(yǎng)老金來源于當(dāng)期繳費，因而保留了現(xiàn)行制度下社會統(tǒng)籌部分的現(xiàn)收現(xiàn)付制功能，并且還擴大了社會統(tǒng)籌的規(guī)模；另一方面，由于擴大了個人賬戶規(guī)模，并且在繳費與待遇之間建立了緊密的精算關(guān)系，因而極大地增強了制度激勵性與吸引力。強調(diào)精算關(guān)系，增強制度激勵性，是很多國家基本養(yǎng)老保險制度改革的重要方向，比如社會保險制度歷史最長的德國，雖然其法定養(yǎng)老保險制度實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但仍然強調(diào)繳費與待遇之間的緊密聯(lián)系。可見，基于名義賬戶制思想的改革思路有助于基本養(yǎng)老保險制度向更加公平、可持續(xù)的方向發(fā)展。

（二）名義賬戶制思想對現(xiàn)行制度分立分割運行格局的破解

基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次低，機關(guān)企事業(yè)單位分立運行，嚴(yán)重的地區(qū)分割，既阻礙了人力資源跨界跨域合理流動與有效配置，制約經(jīng)濟社會高效持續(xù)發(fā)展，又影響到社會保險體系在更大范圍內(nèi)更加充分地發(fā)揮互助共濟的風(fēng)險分散功能，影響到結(jié)余基金的有效投資運營與財政等宏觀資金的高效使用。究其根源，這既有制度設(shè)計、各地具體情況差異較大等歷史性原因，也有各地發(fā)展水平和制度建設(shè)進度不同、地方利益逐漸固化而帶來的后天性因素。

中國經(jīng)濟持續(xù)多年的快速發(fā)展，得益于地方政府間競爭的推動。在此大背景下，由于基本養(yǎng)老保險采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度安排，加之制度建設(shè)從一開始便沒有實行全國統(tǒng)籌運營，因而，在各地具體情況差異原本較大、后來發(fā)展速度與水平又進一步拉大的情況下，經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)出于自身利益考慮，并不愿意與相對落后地區(qū)實行社會統(tǒng)籌，而且他們還會利用社會保險政策執(zhí)行上的差異來創(chuàng)造政策洼地、吸引投資。

如果按照名義賬戶制思想對現(xiàn)行制度進行改革，將單位與個人繳費都名義化到個人賬戶上，那么，不僅有助于打破發(fā)達地區(qū)將社會統(tǒng)籌基金視為地方利益并形成地方利益固化的制度根基，而且也便于提高制度統(tǒng)籌層次，并降低倉促提高統(tǒng)籌層次而可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險。按照名義賬戶制思想，將基本保險基金名義化到個人賬戶，并像銀行那樣加強基金垂直統(tǒng)一管理，個人便可以像對待銀行賬戶那樣，在全國各地進行查賬并實現(xiàn)通存通兌，其益處是多方面的。而且，提高制度運行和基金管理統(tǒng)籌層次后，地區(qū)間基金余缺可以得到調(diào)劑，結(jié)余基金可以在更高層次進行投資管理，財政資金也可望得到更加有效的使用。

（三）名義賬戶制思想對個人賬戶“空賬”運行問題的化解

職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”問題由來已久，盡管目前尚未影響到退休老人養(yǎng)老金的正常發(fā)放，但它作為現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系中存在的一大問題，必須得到妥善解決。探究其成因，一方面是源于制度轉(zhuǎn)軌等歷史性因素，另一方面則在于制度運行過程中出現(xiàn)了政策執(zhí)行上的偏移與異化現(xiàn)象。1997年國務(wù)院在前期各地試點基礎(chǔ)上，作出了在全國建立統(tǒng)一職工基本養(yǎng)老保險的決定，明確要求貫徹社會互濟與自我保障相結(jié)合、公平與效率相結(jié)合等原則，建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度。這意味著基本養(yǎng)老保險制度要從以前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，正式向統(tǒng)賬結(jié)合型模式轉(zhuǎn)軌。

然而，在決定實施前參加工作、實施后退休的那一部分人（業(yè)界稱為“中人”），由于個人賬戶積累時間較短、積累基金有限，為了保障其正常養(yǎng)老待遇，其養(yǎng)老金按規(guī)定是要從社會保險基金中解決，這就意味著要從當(dāng)代在職職工的個人賬戶挪用積累基金來給上代人發(fā)放養(yǎng)老金。這樣，雖然在職職工個人賬戶上顯示有積累基金，但實際上部分基金已經(jīng)被用于支付給上代人，因而形成了養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”問題。除了制度轉(zhuǎn)軌這一主要的歷史原因之外，一些地區(qū)在社會統(tǒng)籌基金出現(xiàn)缺口后，也出現(xiàn)了挪用個人賬戶積累基金的情況，這實質(zhì)上是由于制度本身的可持續(xù)性出現(xiàn)了問題而產(chǎn)生的政策執(zhí)行上的位移與異化現(xiàn)象。

兩種原因造成的“空賬”問題，需要的解決路徑是不同的。前者需要巨量財政投入來解決歷史問題，后者則必須通過制度改革與完善來加以解決。二者都不是短期內(nèi)能夠完成的。更何況，在安全有效的基金投資管理機制尚未建立之前，過早地通過財政投入、國有資本劃撥等方式來做實個人賬戶，既面臨嚴(yán)重的基金保值增值問題，還會減輕制度改革完善的外在壓力和內(nèi)在動力。而按照名義賬戶制思想改造現(xiàn)行制度，一方面可以將歷史原因造成的巨大轉(zhuǎn)軌成本分?jǐn)偟礁L時間來逐步解決，減輕短期內(nèi)的財政壓力，另一方面還可以為制度進一步改革與完善提供更加充裕的研究與探索時間。實質(zhì)上，這也是一些國家實行名義賬戶制基本養(yǎng)老保險制度的最根本原因。