三、兩種改革思路的爭鋒及其學理評析

職工基本養老保險制度當然不只存在上述兩個問題，還存在如個人賬戶“空賬”運行等問題。正因為如此，十八屆三中全會對此作出了原則性、方向性改革決定，“十三五”規劃建議則進一步加以明確，其中總的改革方向是“建立更加公平可持續的社會保障制度”。具體到職工基本養老保險，首先強調“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制”；“實現基礎養老金全國統籌，建立基本養老金合理調整機制”；另外，還涉及相關的配套改革，如“拓寬社會保險基金投資渠道，加強風險管理，提高投資回報率”；“劃轉部分國有資本充實社保基金”和實行漸進式延遲退休年齡政策，“發展職業年金、企業年金、商業養老保險”，建立多支柱養老保障體系。但是，對于如何健全激勵機制和提高統籌層次等問題，目前尚未確定具體的改革思路與方案，仍然還處于研究探討與分析論證階段。^[1]［2］其中，有兩種截然不同的改革思路與主張尤其值得關注，而且這還是相關的兩大政府部門的傾向性意見。^[3]因此，有必要對其加以簡要介紹，并進行學理評析，以期找到改革攻堅的正確道路。

（一）兩種截然不同的改革思路與主張

對于基本養老保險制度的改革，目前主要有兩種截然不同的改革思路與方案^[4]：一種改革思路是以中國社會科學院鄭秉文教授領銜的研究團隊及財政部為主要代表，主張“大改革”，亦即借鑒名義賬戶制（NDC）思想，弱化甚至取消社會統籌賬戶，強化、擴大個人賬戶甚至實行個人全賬戶制，目的是增強繳費與待遇之間的緊密精算關系，進而既增強制度激勵性和吸引力，同時又有助于提高制度統籌層次，促進制度可持續發展。根據《中國養老金發展報告2014》，該課題組方案的主要內容包括：在不改變現有企業和職工繳費方式的前提下，合并20%的社會統籌部分和8%的個人賬戶，建立占工資總額28%的大個人名義賬戶；另外，再由財政出資按當年社會平均工資的5%（2013年這一數字為320元）建立社會統籌養老金，向所有退休人員發放。該方案希望所覆蓋的人群不局限于約3億名城鎮職工和機關事業單位人員，而是擴展到5億城居保和新農保人群。^[5]

與此正好相反的另一種改革思路則是以中國人民大學鄭功成教授領銜的研究團隊及人社部為主要代表，主張“小修改”，亦即強化社會統籌賬戶，強調進一步增強制度的互助共濟性，極力反對強化個人“大賬戶”制，主張弱化個人賬戶甚至取消個人賬戶，并認為名義賬戶制是以損害公益性來迎合利己主義取向。^[6]另據接近人社部的相關人士介紹，人社部也并不認可全賬戶NDC方案，而是有自己的堅持，亦即：無論是名義賬戶還是實賬積累，養老保險個人賬戶的個人權益屬性都不能改變，即使采用記賬方式，也必須將互濟的社會統籌與個人賬戶分開，固化個人權益。換句話說，人社部的底線是“小賬戶”NDC方案——8%的NDC, 加20%的社會統籌。另外，他們認為已經做實的城居保個人賬戶不宜再做虛做空；機關事業單位養老保險個人賬戶是名義賬戶還是實賬積累，應當進行充分論證。

（二）對改革爭鋒的學理評析

上述兩種改革思路的根本分歧，起碼源于三個方面。首先是源于對現行職工基本養老保險制度面臨的主要問題的不同看法。其中，“大改革”方案認為，現行制度面臨的主要問題是激勵性不強，進而造成可持續發展面臨挑戰，因而改革方向是加強繳費與待遇間的精算關系，增強制度激勵性與吸引力，并主張實行個人大賬戶制。但由于歷史原因與制度轉軌等因素，“空賬”問題已經客觀存在，無法像城鄉居民養老保險制度那樣直接推行實賬型個人大賬戶，因而只能借鑒名義賬戶制思想，將歷史原因造成的“空賬”等制度轉軌成本分散到更長時期內逐步解決。“小修改”方案的著眼點并非在制度可持續發展問題上，而是更多地關注他們所認為的制度公平性方面，并認為擴大社會統籌賬戶規模、更大程度地發揮風險的橫向分散而不是縱向分散功能才是更加公平的養老保險制度，更有甚者則特別強調基本養老保險制度在收入分配差距上的調節功能。實質上，這已經涉及兩種改革思路根本分歧的第二個根源了，亦即對于養老保險制度本原要義的不同認識問題。

不同于重在對近期、大病風險進行橫向分散的醫療保險，養老保險制度的基本功能主要是對遠期、長壽風險的縱向分散，亦即養老保險首先要靠自我保障，然后在此基礎上再實行不同個體間的橫向分散，實現社會互濟。換言之，醫療保險的橫向風險分散方式要重于縱向風險分散方式，而養老保險正好反過來。如果不顧二者的根本區別，盲目照搬醫療保險模式而強調首先應該是橫向分散，然后才是縱向分散，那么，隨著人口老齡化程度的穩步提升，不僅會產生較大的代際沖突，而且會使財務模式出現不可持續問題。上述“小修改”方案即屬于這種情況。實質上，這一改革思路不僅無視現行制度在可持續發展方面面臨的嚴峻挑戰，而且對養老保險制度提出了超出其主要功能的過分要求，比如要求社會保險提供社會救助和福利性質的社會保障功能，要求社會保險主要發揮收入分配調節功能，等等。深入地看，這既是對養老保險與養老保障制度的故意混淆，也是對養老保險制度的主要功能與附帶功能的故意顛倒。在某種程度上，相當于在診斷養老保險制度的“病”，卻開的是養老保障制度甚至社會政策體系的“處方”。關鍵是，不僅“靶心”偏離，而且“處方”也未必科學。

上述兩種改革思路根本差異的第三個根源在于對名義賬戶制核心要義的不同理解。從相關研究文獻看，反對實行名義賬戶制的學者中，有的并沒有真正理解名義賬戶制的理論內核，有的則忽視名義賬戶制的基本要義，不是去研究如何完善制度設計，而是去質疑其中的一些技術細節，或將批判對象對準別國現行名義賬戶制。比如，有的學者錯誤地將名義賬戶制的根本特征歸結為現收現付與空賬運行兩個方面，并據此認為養老保險實行名義賬戶制是歷史的倒退^[7]；有的學者則主觀地認為名義賬戶制的激勵性設計難以取得預期政策效果，認為它喪失了養老金制度的收入再分配功能，無法有效應對參保者老年收入風險，進而據此認為其不可行^[8]［9］。這里不妨認真對照一下名義賬戶制的核心思想，然后再作評析。

從學理上而言，名義賬戶制實質上是待遇確定型（DB）與繳費確定型（DC）兩種制度的交叉融合。^[10]［11］（1）從融資方式上看，它建立在現收現付制基礎之上，即當期退休者領取的養老金來源于當期參保者的繳費，但它又不同于傳統的DB型現收現付制，因為“名義賬戶”制下的個人賬戶是“名義上”的、“模擬性的”，而不是完全“資本化”、積累制的。賬戶系統是一種管理方式，其中是否實際存有繳費取決于繳費率是否高于實現當期收支平衡所必需的繳費率水平。（2）從養老金給付條件和規則看，雖然個人賬戶中資產是“名義”性質的，但在退休領取養老金時卻變得具有實際意義，亦即成為計發養老金水平的重要依據。退休金給付標準會嚴格按DC型積累制規則運行，也就是說，在領取養老金時個人賬戶中的“名義資產”會被年金化，這充分體現了繳費與待遇之間的緊密精算關系。

由此可見，名義賬戶制并非傳統型現收現付制，也未必是“空賬運行”，這完全取決于繳費率標準的設計，此其一。其二，名義賬戶制的互助共濟功能，一方面通過融資方式上的現收現付制體現出來，另一方面則反映在名義賬戶的不可繼承性所產生的短壽補長壽上。此外，收入再分配功能，可以通過對繳費費率與待遇償付比率等參數進行設計來實現，盡管收入調節功能并非養老保險的主要功能。另外，中國也不可能完全照搬國外做法，只會結合本國現存問題與現實需求加以制度改造和創新，因此，針對別國現行做法的批評，并不適合中國，等于無的放矢。批評與借鑒名義賬戶制，都必須首先弄清楚其理論內核。