前言

當(dāng)代研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者，大多認(rèn)為政府部門在發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展過程中應(yīng)扮演重要的角色。但是清末時(shí)期，由于政府的財(cái)政困窘，實(shí)無能力全面從事大規(guī)模的建設(shè)⁽¹⁾，以致在西力沖擊下所發(fā)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，除了一些有限的制度興革（如設(shè)立商部、頒布商業(yè)法規(guī)等），以及新式企業(yè)的鼓勵(lì)外⁽²⁾，持續(xù)推動(dòng)的建設(shè)僅有鐵路一項(xiàng)。在清末官紳的眼中，除了國(guó)防的利益外，鐵路將廣泛地刺激各部門的成長(zhǎng)，而使中國(guó)達(dá)成富強(qiáng)的目標(biāo)。⁽³⁾

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的經(jīng)營(yíng)，鐵路在中國(guó)已有相當(dāng)程度的進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1933年時(shí)，全國(guó)的國(guó)有鐵路已有1萬余公里，經(jīng)過的區(qū)域達(dá)19行省，資產(chǎn)有8億6,000余萬元，負(fù)債在12億元以上，全年載運(yùn)旅客4,500余萬人，載運(yùn)貨物2,700余萬公噸，營(yíng)業(yè)進(jìn)款1億4,800余萬元，營(yíng)業(yè)支出1億600余萬元，員司人數(shù)超過12萬人⁽⁴⁾，雖然仍無法和先進(jìn)國(guó)家相比⁽⁵⁾，但已是中國(guó)近代的最大企業(yè)。鐵路為近代科技的產(chǎn)物，性質(zhì)特殊，不同于一般行政業(yè)務(wù)，故其管理機(jī)構(gòu)必須有完善的組織，職責(zé)分明，既有高度蛻分的結(jié)構(gòu)，且有圓融整合的性能，方能收指臂運(yùn)用的功效；人員方面，需有專門的技術(shù)人才和管理人才，以擔(dān)任興筑和營(yíng)運(yùn)的工作。而鐵路在中國(guó)為一新興事業(yè)，如何經(jīng)營(yíng)，全無前例可循，因此其組織結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，以應(yīng)付繁雜的業(yè)務(wù)需求？其效能如何？十萬以上的技術(shù)、管理人才及下級(jí)員工如何培育、引用及管理？鐵路機(jī)構(gòu)及人員的專業(yè)化具有何種歷史意義？凡此均為值得探討的問題。

此外，鐵路的投資如同其他的社會(huì)公財(cái)（social overhead capital），其形成（gestation）與獲得利益所需的時(shí)間較長(zhǎng)，規(guī)模巨大⁽⁶⁾，因此不論國(guó)營(yíng)、民營(yíng)，均需有長(zhǎng)期安定的政治、社會(huì)環(huán)境，方能維持而漸臻于發(fā)展。而且鐵路的發(fā)達(dá)并非全由其本身所能為力，以國(guó)家安定，工商業(yè)同時(shí)發(fā)展，鐵路始可發(fā)揮功能，兩者乃休戚相關(guān)。我國(guó)創(chuàng)辦鐵路，則適值清廷衰弱之際，外侮日亟，民情激蕩，初有筑路與否之爭(zhēng)，繼有國(guó)有、民有之爭(zhēng)，清廷且因此而傾覆。民國(guó)成立后，內(nèi)戰(zhàn)不息，鐵路備受摧殘，東北各省雖能積極建筑新路，而九一八事變爆發(fā)，即以鐵路問題為導(dǎo)火線，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面開始后，鐵路再受重創(chuàng)，更有進(jìn)者，清末以來為修筑鐵路所舉借外債，其中每多包含政治目的，更增加了鐵路問題的復(fù)雜性。凡此種種，對(duì)中國(guó)所產(chǎn)生的正負(fù)影響，至今依然眾說紛紜，有待探討。影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的外在環(huán)境因素極多，除政治環(huán)境外，尚包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境等，而影響中國(guó)近代鐵路經(jīng)營(yíng)最大者，顯然為政治環(huán)境，即使是企業(yè)內(nèi)部組織運(yùn)作及人事，也無一不受到政治文化及政治局勢(shì)的影響。因此，如果研究中國(guó)近代的鐵路營(yíng)運(yùn)管理，而忽略了政治層面的分析，將無法深入了解此一企業(yè)的性質(zhì)。

由于鐵路對(duì)于中國(guó)近代政治、外交、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面均有極大的影響，因此鐵路史的研究在過去四十年中受到學(xué)界廣泛的重視，研究成果也至為豐富。早期的研究方向，大多側(cè)重于外交史的研究⁽⁷⁾，最近十年的研究范圍則廣泛地遍及政治、軍事、外交、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各方面⁽⁸⁾，而其中又以經(jīng)濟(jì)史的研究最盛。學(xué)者每多由經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，討論鐵路事業(yè)的各種產(chǎn)出（outputs），如營(yíng)業(yè)收支、資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、客貨運(yùn)載運(yùn)量，以及鐵路對(duì)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、都市化及所得分配的影響，而鮮有學(xué)者從此一事業(yè)的外在環(huán)境及組織運(yùn)作、人事管理、組織目標(biāo)等投入（inputs）方面加以探討。⁽⁹⁾本文的目的即希望能彌補(bǔ)此一缺漏，并以此事業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)為例，觀察中國(guó)近代政府部門在外在新興情勢(shì)的要求下，擴(kuò)張其職能，積極介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，在組織及人事上所作調(diào)整的成效，并借以略窺中國(guó)現(xiàn)代化的歷程及其所遭遇到的問題。

企業(yè)管理的范圍甚廣，本書僅從事政治層面的分析，擬依次檢討中國(guó)近代公營(yíng)鐵路事業(yè)的外部環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)及人事管理形態(tài)三項(xiàng)因素對(duì)于組織效能的影響，外部環(huán)境的討論僅限于列強(qiáng)勢(shì)力的影響和國(guó)內(nèi)政治的秩序兩項(xiàng)最重要的政治環(huán)境；影響組織效能的其他因素，如財(cái)務(wù)系統(tǒng)、行銷系統(tǒng)等，均不在討論范圍之內(nèi)。此外，公營(yíng)鐵路并不限于國(guó)有者，如膠濟(jì)定為民業(yè)而尚由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，漳廈、南潯本為民業(yè)而由國(guó)家代管，均屬公營(yíng)鐵路的范圍。

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(1)　據(jù)學(xué)者王業(yè)鍵的估計(jì)，1908年清朝政府的稅收僅占該年國(guó)民生產(chǎn)凈值（NNP）的百分之二點(diǎn)四，而有些學(xué)者則主張一般低所得國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府部門至少應(yīng)占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的百分之十二。參閱：Yeh-chien Wang，Land Taxation in Imperial China，1750-1911（Cambridge，Harvard University Press, 1973），p.133.

(2)　詳見：李陳順妍，《晚清的重商主義運(yùn)動(dòng)》，《中研院近代史研究所集刊》，期3上冊(cè)（1972年7月），頁207—221；王爾敏，《中國(guó)近代之工商致富論與商貿(mào)體制之西化》，收于：中研院編，《中研院國(guó)際漢學(xué)會(huì)議論文集》（臺(tái)北：編者印行，1981年），歷史考古組，下冊(cè)，頁1215—1216；Wellington K. K. Chan，Merchants，Mandarins and Modern Enterprise in Late Ch'ing China（Cambridge：Harvard University Press, 1977），p.157-234.

(3)　清末官紳對(duì)于鐵路價(jià)值的討論，詳見：張瑞德，《平漢鐵路與華北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（1905—1937）》（臺(tái)北：中研院近代史研究所，1987年），頁7—9、219。

(4)　鐵道部總務(wù)司統(tǒng)計(jì)科編，《民國(guó)二十二年份中華國(guó)有鐵路統(tǒng)計(jì)總報(bào)吿》，出版時(shí)地不詳，散見各頁。

(5)　根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)在1933年時(shí)所營(yíng)運(yùn)的鐵路已有40余萬英里，全年載運(yùn)旅客4億3千余萬人，載運(yùn)貨物6億8千余萬噸，營(yíng)業(yè)進(jìn)款31億3,000余萬美元，營(yíng)業(yè)支出22億8,000余萬美元，員工人數(shù)近百萬人。參閱：U.S. Bureau of the Census，Historical Statistics of the United States：Colonial Times to 1970（Washington D. C.：U.S. Department of Commerce，Bureau of the Census, 1975）.

(6)　Everette E. Hagen，The Economics of Development（Homewood：Richard D. Irwin，Inc.，4th ed.，1986），p.171.

(7)　所出版的專書包括下列幾種：E-tu Zen Sun，Chinese Railways and British Interests，1898-1911（N. Y.：King's Crown Press, 1954）；李國(guó)祁，《中國(guó)早期的鐵路經(jīng)營(yíng)》（臺(tái)北：中研院近代史研究所，1961年）；Lee En-han，China's Quest for Railway Autonomy，1904-1911：A Study of the Chinese Railway-Rights Recovery Movement（Singapore：Singapore University Press, 1977）.

(8)　所出版的專書和博士論文包括下列幾種：何漢威，《京漢鐵路初期史略》（香港：香港中文大學(xué)出版社，1979年）；宓汝成，《帝國(guó)主義與中國(guó)鐵路（1847—1949）》（上海：上海人民出版社，1980年）；CK. Leung，China：Railway Patterns and National Goats（Chicago：Department of Geography，University of Chicago, 1980）；簡(jiǎn)笙簧，《粵漢鐵路全線通車與抗戰(zhàn)的關(guān)系》（臺(tái)北：商務(wù)印書館，1980年）；Chao Wei，“Foreign Railroad Interests in Manchuria：An Irritant in Chinese-Japanese Relations, 1903-1937，”Unpublished doctoral dessertation，St. John's University, 1980；Ernest P. Liang，China：Railways and Agricultural Development，1875-1935（Chicago：Department of Geography，University of Chicago, 1982）；Wang Yingnan，“La Resistance de la Chine à la Politique Continentale Japonaise à Travers les Problèmes de la Construction Ferroviaire en Manchou rie（1905-1921）.”unpublished Ph. D. dissertation，Paris III, 1983；Ralph William Huenemann，The Dragon and the Iron Horse：The Economics of Railroads in China，1876-1937（Cambridge：Harvard University Press, 1984）；Cheng-kuang Hsu，“Foreign Interests，State and Gentry-Merchant Class：Railway Development in Early Modern China, 1895-1911，”Unpublished doctoral dissertation，Brown University, 1984；張瑞德，《平漢鐵路與華北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（1905—1937）》（臺(tái)北：中研院近代史研究所，1987年）；王樹槐，《近代中國(guó)的鐵路發(fā)展》（稿本）。

(9)　唯一例外的是Wayne Altree，“A Half-Century of Administration of the State Railways of China，”Papers on China，3（1948），p.78-133.