陜西省新型城鎮(zhèn)化分維度評(píng)估

本章圍繞“以人為核心、以質(zhì)量為關(guān)鍵”和“可持續(xù)發(fā)展”的核心理念，將評(píng)價(jià)體系分為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享、社會(huì)文明與和諧、服務(wù)均等與便利、環(huán)境友好與生態(tài)、文化保護(hù)與傳承”五個(gè)維度，對(duì)陜西省新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量展開專題評(píng)估。

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系綜述

國(guó)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)多從宜居的角度進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)評(píng)價(jià)，世界范圍內(nèi)較為公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)如《聯(lián)合國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)評(píng)價(jià)體系》是全球人居領(lǐng)域最高規(guī)格的獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及住房、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、教育、交通、通信、能源、供水、環(huán)境衛(wèi)生、舊城改造、可持續(xù)人類住區(qū)發(fā)展、災(zāi)后重建、城市管理和公眾參與等方面，該標(biāo)準(zhǔn)的突出特點(diǎn)是重在過程、結(jié)果和實(shí)施性，可以說是比較重視實(shí)用性和借鑒意義的評(píng)價(jià)方式；此外還有《聯(lián)合國(guó)環(huán)境署城市環(huán)境指標(biāo)矩陣》《EIU全球宜居城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》等評(píng)價(jià)體系，主要從城市安全、醫(yī)療保健、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施、交通出行、城市綠地、能源節(jié)約等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。上述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容設(shè)置方向上為本評(píng)估提供了重要參考，但因發(fā)達(dá)國(guó)家多已完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程，評(píng)估關(guān)注的重點(diǎn)在城市，故本次評(píng)價(jià)體系中具體指標(biāo)的設(shè)置還需充分結(jié)合國(guó)情省情。

國(guó)內(nèi)關(guān)于新型城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系的研究尚處在探索階段，尚未公布官方標(biāo)準(zhǔn)，但與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容相關(guān)的評(píng)價(jià)體系已有相當(dāng)?shù)姆e累。如，住建部于2010年組織編制并試行下發(fā)《中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，共設(shè)置了居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧、公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約六大部分，包括43項(xiàng)定量指標(biāo)和20項(xiàng)定性指標(biāo)；由中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)組織編制的《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，由社會(huì)文明度、經(jīng)濟(jì)富裕度、環(huán)境優(yōu)美度、資源承載度、生活便宜度和公共安全度六大部分組成；2016年國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司與城市中國(guó)計(jì)劃（UCI）基于合作研究項(xiàng)目出版的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系及若干問題研究》中從數(shù)量型和質(zhì)量型兩個(gè)方面提出8類34項(xiàng)的指標(biāo)體系；此外還有《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則》《“十二五”城市環(huán)境綜合整治定量考核指標(biāo)實(shí)施細(xì)則》《生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)》《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)》等，均從不同的角度對(duì)城市發(fā)展建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。但上述標(biāo)準(zhǔn)和體系多以大城市為評(píng)價(jià)對(duì)象，部分指標(biāo)不適用中小城鎮(zhèn)的建設(shè)評(píng)價(jià)。

總體而言，國(guó)內(nèi)外已有相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系為本評(píng)估的指標(biāo)體系建立提供了方向性的重要借鑒，包括評(píng)價(jià)目標(biāo)的引領(lǐng)性、指標(biāo)設(shè)置的層級(jí)性、評(píng)價(jià)形式與主體的多元性等，但在具體評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)的確定還需結(jié)合陜西省域環(huán)境條件、市（區(qū)）發(fā)展基礎(chǔ)和特質(zhì)等進(jìn)行針對(duì)性的研究。

二、陜西省新型城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）指標(biāo)體系制定的依據(jù)與原則

參照國(guó)內(nèi)外指標(biāo)體系研究，在深刻剖析新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，充分考慮指標(biāo)的代表性、數(shù)據(jù)的可獲取性及計(jì)算上的可操作性，構(gòu)建針對(duì)陜西省市（區(qū)）的新型城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。主要制定原則如下：

（1）層次性。選取的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)有層次上的差異，不僅有宏觀指標(biāo)與微觀指標(biāo)（即二級(jí)指標(biāo)）的差異性，也有微觀指標(biāo)間的層次梯度。

（2）動(dòng)態(tài)性。社會(huì)是不斷變化發(fā)展的，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，全面考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化，使選擇的指標(biāo)體系具有一定的彈性空間。

（3）易獲取性。盡量保證所選指標(biāo)易于采集和獲取，提高指標(biāo)體系的易操作性。

（4）精簡(jiǎn)性。對(duì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行相關(guān)性分析和獨(dú)立性分析，選擇內(nèi)涵豐富又不重復(fù)的指標(biāo)構(gòu)成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（5）地區(qū)性。結(jié)合我省各市（區(qū)）的現(xiàn)狀發(fā)展特征與未來發(fā)展趨勢(shì)，考慮省域范圍的地區(qū)環(huán)境差異對(duì)指標(biāo)選取和權(quán)重賦值帶來的影響。

（二）指標(biāo)體系框架與內(nèi)容

從新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵和基本思路出發(fā)，依據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》的核心思想與規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合陜西各市（區(qū)）發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建形成兩個(gè)層級(jí)的指標(biāo)體系。

第一層級(jí)為專題層，按照本次評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，共分為五個(gè)專題，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享、社會(huì)文明與和諧、服務(wù)均等與便利、環(huán)境友好與生態(tài)、文化保護(hù)與傳承”；第二層為指標(biāo)層，選取特定的指標(biāo)對(duì)各專題進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

1．專題一：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享（權(quán)重：0.27）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享既是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，又是人們追求的基本目標(biāo)和開展其他人居環(huán)境建設(shè)工作的基礎(chǔ)，其目標(biāo)是全民共享發(fā)展改革的成果，最終達(dá)到共同富裕。為突出反映縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)共享水平，該模塊選取10項(xiàng)重要指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。其中人均GDP總量、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重等4項(xiàng)指標(biāo)反映發(fā)展質(zhì)量水平；非公有制經(jīng)濟(jì)占比、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)占比、R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度等3項(xiàng)指標(biāo)反映發(fā)展?jié)摿λ?；人均城?zhèn)化建設(shè)維護(hù)資金、教育投入/地區(qū)生產(chǎn)總值、醫(yī)療衛(wèi)生投入/地區(qū)生產(chǎn)總值等3項(xiàng)指標(biāo)反映經(jīng)濟(jì)共享水平。（表2-1）

2．專題二：社會(huì)文明與和諧（權(quán)重：0.22）

社會(huì)文明與和諧反映城市發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新能力，是城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。包含農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、市民化推進(jìn)、加強(qiáng)住房體系建設(shè)、創(chuàng)新城市管理水平、改革人口與土地制度等內(nèi)容。為了突出反映社會(huì)文明建設(shè)，選取10項(xiàng)重要指標(biāo)來綜合判定，其中常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍登記城鎮(zhèn)化率、高中畢業(yè)生升學(xué)率、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)常住人口覆蓋率、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)常住人口覆蓋率、百名老人擁有社會(huì)福利床位數(shù)等6項(xiàng)指標(biāo)反映文明進(jìn)步水平；城鄉(xiāng)居民收入比、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍登記城鎮(zhèn)化率差值、城市登記失業(yè)率、公眾安全滿意率等4項(xiàng)指標(biāo)反映和諧發(fā)展水平。

3．專題三：服務(wù)均等與便利（權(quán)重：0.24）

服務(wù)均等與便利是優(yōu)良人居環(huán)境最基本和最直接的體現(xiàn)，也是營(yíng)造良好生活環(huán)境的重要體現(xiàn)。重點(diǎn)包括穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)服務(wù)等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，逐步完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建高品質(zhì)的城鄉(xiāng)服務(wù)體系。本大類由9項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，其中萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、萬人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、萬人公共交通車輛擁有量、萬人公共廁所擁有量等4項(xiàng)指標(biāo)反映服務(wù)均等水平；城區(qū)小學(xué)生均用地面積、城區(qū)人均公園綠地面積、互聯(lián)網(wǎng)寬帶用戶數(shù)/總戶數(shù)、城區(qū)公共供水普及率、城區(qū)燃?xì)馄占奥实?項(xiàng)指標(biāo)反映生活便利水平。（表2-1<C8>）

4．專題四：環(huán)境友好與生態(tài)（權(quán)重：0.18）

環(huán)境友好與生態(tài)是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，其核心思想是把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。為了突出反映生態(tài)綠化景觀的改善效果與低碳節(jié)能的創(chuàng)新實(shí)踐能力兩大方面，選取7項(xiàng)重要指標(biāo)。其中，城區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率、城區(qū)綠化覆蓋率2項(xiàng)指標(biāo)反映環(huán)境生態(tài)水平；綠色建筑占新建建筑比例、工業(yè)固體廢物綜合利用率、污水集中處理率（市區(qū)）3項(xiàng)指標(biāo)反映環(huán)境保護(hù)水平；城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地規(guī)模、萬元GDP能耗2項(xiàng)指標(biāo)反映資源節(jié)約水平。（表2-1<D4>）

5．專題五：文化保護(hù)與傳承（權(quán)重：0.09）

文化是“城市的靈魂”，是傳承城市“基因”的重要載體，是城鎮(zhèn)化發(fā)展中記憶、情感、特色的根基和源泉。為了突出反映各項(xiàng)工作類型及內(nèi)容，特選取6項(xiàng)定量指標(biāo)。包括全市文化遺產(chǎn)保護(hù)投入/地方財(cái)政收入、省級(jí)及以上文保單位和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量、市級(jí)文保單位和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)量等3項(xiàng)指標(biāo)反映文化保護(hù)水平；文化藝術(shù)類展館數(shù)量、城區(qū)文化展覽類用地/城市建設(shè)用地、各級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃編制率等3項(xiàng)指標(biāo)反映文化傳承水平。

依據(jù)5個(gè)專題，分別構(gòu)建了相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)各市（區(qū)）的新型城鎮(zhèn)化工作成效進(jìn)行客觀的定量評(píng)價(jià)。具體指標(biāo)體系如下：

三、專題指標(biāo)評(píng)價(jià)與結(jié)果

（一）評(píng)價(jià)過程

1．?dāng)?shù)據(jù)來源

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的各項(xiàng)數(shù)據(jù)要求，課題組首先采用陜西省統(tǒng)計(jì)局提供的《陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》官方數(shù)據(jù)；其次，對(duì)于年鑒中沒有統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，課題組向各市（區(qū)）發(fā)放了評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)問卷，由政府相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)填報(bào)。

2．指標(biāo)與數(shù)據(jù)篩選

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共設(shè)置42項(xiàng)指標(biāo)，課題組對(duì)所收集指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行了校核，剔除了填寫錯(cuò)誤的指標(biāo)，并修正了部分單位不統(tǒng)一的指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，得到了陜西省11個(gè)市（區(qū)）的指標(biāo)匯總表。由于部分市（區(qū)）提供的數(shù)據(jù)有不同程度的缺失，為使評(píng)價(jià)結(jié)果最大程度反映各市（區(qū)）的工作情況，故有效數(shù)據(jù)少于5個(gè)（含5個(gè)）的指標(biāo)項(xiàng)暫不納入本次評(píng)價(jià)考核，在42項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上又剔除了7項(xiàng)數(shù)據(jù)不足導(dǎo)致的無效指標(biāo)項(xiàng)，最終得到35項(xiàng)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并保證各評(píng)估專題之間指標(biāo)項(xiàng)數(shù)的均衡性。

（二）計(jì)量方法

（1）將每項(xiàng)指標(biāo)里面的最大（優(yōu)）數(shù)據(jù)默認(rèn)為1，即f(max)=1，利用數(shù)據(jù)相對(duì)值公式Y(jié)=X/MAX，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的所有有效數(shù)據(jù)進(jìn)行相對(duì)值映射和無量綱化處理，將各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)分布在0—1之間，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行排序。

（2）對(duì)于部分負(fù)向指標(biāo)（指數(shù)據(jù)越小城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高的指標(biāo)數(shù)據(jù)，如城鄉(xiāng)收入比），首先對(duì)數(shù)據(jù)按公式f(x)=1/x進(jìn)行倒數(shù)處理，之后再進(jìn)行步驟。

（3）通過專家打分的方式，分別對(duì)專題層和指標(biāo)層賦予相應(yīng)權(quán)重。

（4）針對(duì)各市（區(qū)），進(jìn)行各專題得分的加權(quán)計(jì)算，得到相應(yīng)的專題評(píng)分。

（5）針對(duì)每個(gè)市（區(qū)），將所有指標(biāo)項(xiàng)的得分進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得到各市（區(qū)）新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)評(píng)價(jià)的總評(píng)分。

（三）指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

本次評(píng)價(jià)采用數(shù)據(jù)相對(duì)值處理方法，評(píng)分結(jié)果為相對(duì)值，反映的是各市（區(qū)）的工作質(zhì)量排序和相對(duì)差距，具體分?jǐn)?shù)并不具備絕對(duì)意義。

1．專題指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

為深入反映各市（區(qū)）的工作情況，分別對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享、社會(huì)文明與和諧、服務(wù)均等與便利、環(huán)境友好與生態(tài)以及文化保護(hù)與傳承五個(gè)專題進(jìn)行得分統(tǒng)計(jì)，得到11個(gè)市（區(qū)）的專題得分，簡(jiǎn)要排名情況如表2-2：

另專題具體評(píng)分結(jié)果如下表2-3：

通過分析可以看出，陜西省各市（區(qū)）在社會(huì)文明與和諧、服務(wù)均等與便利、環(huán)境友好與生態(tài)三個(gè)專題表現(xiàn)良好，特別是在環(huán)境友好與生態(tài)專題，發(fā)展相對(duì)均衡，整體得分較高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享、文化保護(hù)與傳承兩個(gè)專題，各市（區(qū)）表現(xiàn)欠佳，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享專題除西安外，整體得分較低，反映出我省中等城市發(fā)展不充分，大中小城市體系有待進(jìn)一步完善。

2．整體指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果

通過對(duì)五大專題得分進(jìn)行合計(jì)得到各市（區(qū)）的整體指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果（表2-4）。整體得分前五位的是西安市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、銅川市和寶雞市，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享、社會(huì)文明與和諧、服務(wù)均等與便利等方面具有較為明顯的相對(duì)優(yōu)勢(shì)（表2-4）。

四、分專題評(píng)估與建議

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享

1．背景

人人共建、人人共享，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理想狀態(tài)。以共享發(fā)展理念引領(lǐng)我國(guó)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平正義，保證發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，這對(duì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量更高水平的發(fā)展提出了目標(biāo)要求和行動(dòng)準(zhǔn)則。本研究將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共享作為新型城鎮(zhèn)化工作評(píng)估的第一專題，就是要將共享發(fā)展的理念融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民，使人們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中有更多的獲得感。

本專題主要評(píng)估內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，主要評(píng)估經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的城鄉(xiāng)均等化、城鎮(zhèn)建設(shè)投資等方面，旨在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果全民共享。二是產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展，主要評(píng)估工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)同步性、產(chǎn)城融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級(jí)，旨在保證以工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力。三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，主要評(píng)估農(nóng)業(yè)多元化建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)等方面，旨在構(gòu)筑功能復(fù)合、生產(chǎn)現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)格局，保證農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展。四是投融資機(jī)制創(chuàng)新，主要評(píng)估金融體系建設(shè)、金融環(huán)境優(yōu)化、多渠道融資等方面，旨在強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化的金融支撐。

2．工作成效

（1）城鄉(xiāng)融合發(fā)展效果凸顯

各市（區(qū)）高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，積極推進(jìn)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，優(yōu)化提升農(nóng)村生活環(huán)境和建設(shè)水平，構(gòu)筑城鄉(xiāng)互聯(lián)互通的便捷交通網(wǎng)絡(luò)，打造均等化的公共服務(wù)體系。榆林市神木縣按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的統(tǒng)籌布局，完成基礎(chǔ)設(shè)施投入20億元，加快推進(jìn)錦界、大柳塔、大保當(dāng)?shù)戎攸c(diǎn)鎮(zhèn)和高家堡國(guó)家歷史文化名鎮(zhèn)建設(shè)提檔升級(jí)，不斷做大做強(qiáng)重點(diǎn)鎮(zhèn)，真正做到城鄉(xiāng)建設(shè)投資和建設(shè)水平的一體化和均等化。各市（區(qū)）在教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面投入力度持續(xù)加大，重點(diǎn)推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受市民待遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。渭南市富平縣的教育投入資金占當(dāng)年GDP總量的7.39%，遠(yuǎn)高于全國(guó)4%的平均水平。

（2）產(chǎn)城融合發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)

各市（區(qū)）依據(jù)自身特色大力推進(jìn)循環(huán)工業(yè)園、生態(tài)旅游園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)核心區(qū)等園區(qū)建設(shè)，以產(chǎn)興城、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。銅川市耀州區(qū)把打造“八大產(chǎn)業(yè)核心區(qū)”作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，以項(xiàng)目為抓手，以產(chǎn)業(yè)為支撐，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)核心區(qū)示范效應(yīng)，帶動(dòng)城區(qū)建設(shè)，不斷提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)的空間契合，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。各市（區(qū)）重視在園區(qū)建設(shè)中不同產(chǎn)業(yè)類型之間的相互融合，不斷強(qiáng)化，形成園區(qū)與城市定位相互促進(jìn)、相互融合的發(fā)展格局。楊凌示范區(qū)依托現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以“第六產(chǎn)業(yè)”運(yùn)營(yíng)理念為引領(lǐng)，積極改善“兩河”旅游基礎(chǔ)條件，建成投運(yùn)一批景觀節(jié)點(diǎn)，發(fā)展多處現(xiàn)代農(nóng)莊和家庭農(nóng)場(chǎng)，逐步構(gòu)建“三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）共融”的新型產(chǎn)業(yè)模式，進(jìn)一步增強(qiáng)了楊凌在國(guó)家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面的示范和引領(lǐng)作用，強(qiáng)化了楊凌在關(guān)中城鎮(zhèn)群中的地位和作用。

（3）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快

各市（區(qū)）特別是農(nóng)業(yè)型縣（區(qū)）突出自身農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極開展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)集群建設(shè)，有效彌補(bǔ)了農(nóng)村發(fā)展短板，進(jìn)一步增強(qiáng)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)撃?。楊凌示范區(qū)以小湋河河谷、楊扶路“一路一谷”為依托，打造10個(gè)集采摘、休閑、觀光和新品種、新模式展示為一體的現(xiàn)代農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)集群，帶動(dòng)設(shè)施農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，促進(jìn)了農(nóng)民增收。榆林市神木縣加強(qiáng)與省內(nèi)外農(nóng)業(yè)高新技術(shù)院所合作，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)陜北示范基地建設(shè)，重點(diǎn)扶持一批小雜糧精深加工企業(yè)和紅棗深加工項(xiàng)目，產(chǎn)品的商品轉(zhuǎn)化率達(dá)到85%，農(nóng)業(yè)效益進(jìn)一步提高。渭南市富平縣大力發(fā)展溫室蔬菜瓜果、關(guān)中奶山羊奶牛養(yǎng)殖、蘋果柿子食品深加工等產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)發(fā)展了多旗食品、秦香辣椒、科農(nóng)果業(yè)、馬家坡柿子等一批特色品牌，注冊(cè)各類農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)200余個(gè)，獲得多個(gè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)著名商標(biāo)，農(nóng)產(chǎn)品品牌化工作開展良好。

（4）社會(huì)融資渠道進(jìn)一步拓寬

各市（區(qū)）突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，明確城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)，打造投融資平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域。延安市黃陵縣結(jié)合文化旅游發(fā)展和投融資需要，組建了黃陵縣旅游文化投資有限公司，以PPP模式開發(fā)建設(shè)黃陵國(guó)家森林公園，引入民間投資7億元，完成軒轅養(yǎng)生谷、紫峨寺等景區(qū)的先期投資建設(shè)。榆林市神木縣引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，鼓勵(lì)能人返鄉(xiāng)任職，發(fā)揮其知識(shí)、專業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富。組建成立金控集團(tuán)、文旅集團(tuán)，增強(qiáng)政府資金撬動(dòng)作用，進(jìn)一步拓展了城鎮(zhèn)化融資渠道。

3．存在問題

（1）產(chǎn)業(yè)支撐能力有待加強(qiáng)

縣域經(jīng)濟(jì)特色不夠鮮明，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。整體而言，各市（區(qū)）尚未形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和各具特色的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動(dòng)的效應(yīng)有待加強(qiáng)。目前還不能有效滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口充分就業(yè)的需要，致使進(jìn)城農(nóng)民出現(xiàn)返鄉(xiāng)現(xiàn)象，影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

工業(yè)化水平不高，有待差異化發(fā)展。各市（區(qū)）盡管都明確了主導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但多數(shù)依賴于能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)，存在著產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)鏈條偏短、附加值低等問題，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)發(fā)揮還不充分，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

（2）勞動(dòng)力吸納能力有待增強(qiáng)

多數(shù)市（區(qū)）已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期，第三產(chǎn)業(yè)本應(yīng)該呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)，成為吸納勞動(dòng)力的主體。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)對(duì)服務(wù)業(yè)拉動(dòng)作用有限，形成了一產(chǎn)傳統(tǒng)、二產(chǎn)粗放、三產(chǎn)滯后的局面，以物流、消費(fèi)、文娛、社區(qū)服務(wù)為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，難以有效吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，帶動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不明顯。

4．可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與做法

城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面。積極開展重點(diǎn)示范鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、新型農(nóng)村社區(qū)等鎮(zhèn)村建設(shè)，以各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為帶動(dòng)，促進(jìn)鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升鎮(zhèn)村公共服務(wù)品質(zhì)，改善鎮(zhèn)村人居環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距。

產(chǎn)城融合發(fā)展方面。一是依據(jù)自身特色推進(jìn)循環(huán)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)旅游園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)核心區(qū)建設(shè)，以產(chǎn)興城，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展；二是重視園區(qū)建設(shè)中的三產(chǎn)融合，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)向物流運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)的拓展。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面。一是結(jié)合自身農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極開展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)集群建設(shè)；二是及時(shí)更新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念，積極構(gòu)建“政府—企業(yè)—科研院所—農(nóng)戶”多方協(xié)作機(jī)制；三是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力和附加值。

投融資創(chuàng)新方面。以政府投資為基礎(chǔ)，通過政企合作、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，形成激發(fā)效應(yīng)和資本的良性運(yùn)作，從而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5．工作建議

（1）提升工業(yè)園區(qū)水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐力度

堅(jiān)持以產(chǎn)興城，大力推進(jìn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)。全省中小企業(yè)近50%營(yíng)業(yè)收入來自縣域工業(yè)集中區(qū)和各類園區(qū)，各市（區(qū)）更應(yīng)把建設(shè)縣域工業(yè)集中區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，鼓勵(lì)企業(yè)入駐標(biāo)準(zhǔn)廠房和企業(yè)服務(wù)中心，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升二產(chǎn)對(duì)一產(chǎn)、三產(chǎn)的帶動(dòng)能力，促進(jìn)產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力支撐。

堅(jiān)持一縣一產(chǎn)，壯大縣域特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合各地資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，堅(jiān)持一縣一產(chǎn)發(fā)展，推動(dòng)縣域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的形成。陜北各市（區(qū)）依托能源優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，發(fā)展高端化工產(chǎn)業(yè)；陜南各市（區(qū)）守好生態(tài)安全底線，穩(wěn)步推進(jìn)綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；關(guān)中各市（區(qū)）依托人口及農(nóng)業(yè)資源稟賦，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的拓展融合。

堅(jiān)持全民參與，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)、引導(dǎo)外出務(wù)工的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，打造一批支撐民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的平臺(tái)和載體，為民營(yíng)企業(yè)尤其是小微型民營(yíng)企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境和條件。

（2）加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高就業(yè)人口吸納能力

大力發(fā)展旅游業(yè)。突出地域特色，因地制宜打造歷史文化旅游、生態(tài)旅游、紅色旅游系列品牌，積極發(fā)展民俗風(fēng)情、科教觀展、民俗鄉(xiāng)村等特色旅游，促進(jìn)農(nóng)林旅游融合發(fā)展。

大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)。緊盯互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村電商、網(wǎng)上購(gòu)物等新型服務(wù)業(yè)態(tài)，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，利用網(wǎng)絡(luò)銷售提高農(nóng)村土特產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，通過互聯(lián)網(wǎng)縮小城鄉(xiāng)服務(wù)業(yè)發(fā)展差距。

大力發(fā)展生活服務(wù)業(yè)。發(fā)展便民利民社區(qū)商業(yè)，加快城鎮(zhèn)商業(yè)廣場(chǎng)、特色商業(yè)街、商貿(mào)聚集區(qū)建設(shè)，支持便利店、中小超市等社區(qū)商業(yè)模式發(fā)展，為居民提供便利舒適的生活服務(wù)圈。

（3）積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長(zhǎng)點(diǎn)

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一是加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，積極倡導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)，明確不同經(jīng)營(yíng)主體的功能定位和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新。創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，協(xié)調(diào)農(nóng)戶與龍頭間的利益分配。三是構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織為補(bǔ)充，覆蓋全程、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供全方位、全過程服務(wù)。

完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。一是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。通過培育現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工物流區(qū)建設(shè)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，并推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的抱團(tuán)集聚發(fā)展。二是完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施，推進(jìn)全過程體系建設(shè)。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地貯藏設(shè)施、物流冷鏈系統(tǒng)，推廣農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)營(yíng)銷，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品綜合物流園區(qū)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型流通體系。三是重點(diǎn)發(fā)展育種產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代種業(yè)體系。借鑒國(guó)際先進(jìn)育種經(jīng)驗(yàn)，依托我省農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)及秦巴山區(qū)自然區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)楊陵區(qū)及陜南等試點(diǎn)的種業(yè)創(chuàng)新繁育，深化種業(yè)體制改革，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、育繁推一體化的現(xiàn)代種業(yè)體系。四是發(fā)展新興農(nóng)業(yè)，探索農(nóng)業(yè)可持續(xù)性建設(shè)。加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、生物農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，打造成農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和增長(zhǎng)極。

（4）創(chuàng)新資金體制機(jī)制，加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保障

強(qiáng)化金融對(duì)新型城鎮(zhèn)化支持力度。大力發(fā)展地方法人金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)地方投融資能力和體系建設(shè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面建設(shè)，切實(shí)提升存貸比。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)等抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

建立多元化、可持續(xù)的城鄉(xiāng)建設(shè)資金保障機(jī)制。探索地方政府通過市政債券等多種形式，拓寬城市建設(shè)融資渠道。充分應(yīng)用市場(chǎng)化運(yùn)作手段，采用PPP、BOT、BT等新型投融資模式，吸引更多的投資者參與城市開發(fā)建設(shè)，努力形成以政府為主體、各類資本廣泛參與的城市建設(shè)資金投入新格局。

加大金融創(chuàng)新力度。大力發(fā)展政府支持的“三農(nóng)”融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政涉農(nóng)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金規(guī)模和“銀保富”等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品覆蓋面，完善對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融服務(wù)，提升金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

（二）社會(huì)文明與和諧

1．背景

重視社會(huì)文明建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略主旨與內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。本專題評(píng)估的核心主旨是依托相應(yīng)的政策、法規(guī)、制度、措施的制定和政府公共服務(wù)的提升，以數(shù)字化、信息化為支撐的技術(shù)創(chuàng)新，保障和推動(dòng)社會(huì)文明建設(shè)。通過關(guān)注民生、改善民生和保障民生，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

本專題評(píng)估內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：政府服務(wù)與行政效率，重點(diǎn)圍繞政府信息公開透明度、簡(jiǎn)政放權(quán)、市民辦事效率以及部門之間的信息協(xié)調(diào)情況展開評(píng)估；政府保障房體系建設(shè)，重點(diǎn)圍繞保障房和社會(huì)保障設(shè)施建設(shè)情況展開評(píng)估；城鎮(zhèn)數(shù)字化與信息化建設(shè)，重點(diǎn)圍繞“三規(guī)合一”編制、數(shù)字城鎮(zhèn)、大數(shù)據(jù)與智慧城市、城市信息化管理等方面展開評(píng)估；政府管理體制創(chuàng)新，重點(diǎn)圍繞機(jī)構(gòu)設(shè)置與精簡(jiǎn)、完善民主監(jiān)督、制度創(chuàng)新與公眾參與等方面展開評(píng)估。

2．工作成效

（1）創(chuàng)新舉措提升城市管理水平

大力推進(jìn)“五證合一”“一照一碼”，推廣“一套材料、一表登記、一窗受理”工作模式，推進(jìn)部門間信息共享互認(rèn)，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)代辦員制度、限時(shí)辦結(jié)制，進(jìn)一步提高辦事效率。銅川市耀州區(qū)便民服務(wù)中心將辦事窗口整合為30個(gè)，進(jìn)駐中心25個(gè)政府職能部門、3個(gè)公共服務(wù)單位，集中辦理行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)精簡(jiǎn)到143項(xiàng)，成為集公共服務(wù)、行政審批、電子監(jiān)察“三位一體”的管理平臺(tái)。咸陽市彬縣將涉及面廣、辦件量大且與企業(yè)和群眾密切相關(guān)的行政審批單位及其公共服務(wù)項(xiàng)目集中到市民中心辦理，真正實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一個(gè)門辦多項(xiàng)事”，并提供文印、照相、上網(wǎng)、閱讀、熱水等配套服務(wù)，讓企業(yè)和市民在方便溫馨的環(huán)境中辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)。

（2）積極推動(dòng)人口市民化

各市（區(qū)）均放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，不以退出“三權(quán)”作為農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的條件，本人及其共同居住生活的家庭成員可在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。榆林市神木市通過對(duì)全縣國(guó)家計(jì)劃內(nèi)統(tǒng)招的大專及以上學(xué)歷的高校畢業(yè)生實(shí)施分配公租房的政策，積極引導(dǎo)高校畢業(yè)生在縣城落戶。楊凌示范區(qū)探索實(shí)施統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，健全人口信息管理制度，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)等信息系統(tǒng)，推動(dòng)信息整合和共享。咸陽市彬縣保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，妥善解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女入園問題，保障隨遷子女與當(dāng)?shù)貞艏m齡幼兒同等享有入園的權(quán)利。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面，積極構(gòu)建與城鎮(zhèn)職工平等參加工傷、失業(yè)、生育等保險(xiǎn)并享受相應(yīng)待遇。

（3）初步建立以保障房為核心的新市民安居體系

各市（區(qū)）將保障房建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)工作，出臺(tái)了相關(guān)的政策和措施予以扶持，基本形成了以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會(huì)保障性質(zhì)的住房體系。漢中市南鄭區(qū)通過“三房打通”政策，打通保障性安居工程與存量商品房通道，通過購(gòu)買和長(zhǎng)期租賃方式，把適合或經(jīng)改造符合公共租賃住房條件的存量商品房轉(zhuǎn)為公共租賃住房房源，配租給保障對(duì)象，保障了各類政策性用房的整體合理性供給。

（4）積極構(gòu)建智慧城鎮(zhèn)和數(shù)字化管理

各市（區(qū)）加快建設(shè)智慧城市，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推行“一卡通”“一號(hào)通”“一點(diǎn)通”等系統(tǒng)應(yīng)用，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)綜合監(jiān)管。延安市黃陵縣店頭鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，提出“數(shù)字城鎮(zhèn)”總體建設(shè)思路，“數(shù)字店頭”信息平臺(tái)主要囊括了辦公、民生保障、平安城鎮(zhèn)和城市管理四大系統(tǒng)，以及門戶網(wǎng)站和信息大廳等，采取數(shù)字化、網(wǎng)格化、自動(dòng)化、無紙化的全新管理模式。如城市管理系統(tǒng)通過三維規(guī)劃立體式展現(xiàn)了店頭已建成的城區(qū)面貌現(xiàn)狀，并對(duì)店頭在建、續(xù)建項(xiàng)目的立項(xiàng)、手續(xù)、進(jìn)度到驗(yàn)收的每個(gè)過程進(jìn)行記錄，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，通過地下管網(wǎng)圖的繪制，減少后續(xù)建設(shè)對(duì)地下管網(wǎng)的損害。咸陽市彬縣智慧城市和信息化建設(shè)緊緊圍繞“優(yōu)政、惠民、興業(yè)”這條主線，以融合應(yīng)用為根本，以機(jī)制創(chuàng)新為關(guān)鍵，全面整合各部門和公共服務(wù)單位的機(jī)房、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器等基礎(chǔ)資源，建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，做到資源統(tǒng)管、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、綜合利用。渭南市富平縣初步構(gòu)建了縣域空間“一張藍(lán)圖”、信息管理“一個(gè)平臺(tái)”、聯(lián)動(dòng)審批“一套機(jī)制”的框架體系，確?！岸嘁?guī)合一”在發(fā)展目標(biāo)、主要指標(biāo)性空間、開發(fā)邊界、建設(shè)用地等空間管控內(nèi)容一致。

3．存在問題

（1）管理體制與機(jī)制亟待創(chuàng)新

各市（區(qū)）均成立了新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)導(dǎo)小組，但目標(biāo)責(zé)任落實(shí)不到位，導(dǎo)致在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，不同部門之間的協(xié)調(diào)和溝通還存在一定的問題，同時(shí)不同部門之間提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息也存在著一定程度上的不一致；其次，受限于行政體制，部分市（區(qū)）的管理權(quán)限相對(duì)較低，例如安康市恒口示范區(qū)的很多行政權(quán)限還在一定程度上歸屬于安康市漢濱區(qū)，導(dǎo)致區(qū)上的很多工作難以及時(shí)決策和有效推進(jìn)；最后，各市（區(qū)）政府關(guān)于入城農(nóng)民的戶籍制度改革、市民化轉(zhuǎn)移，以及宅基地推出機(jī)制等方面的配套政策也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）人口市民化動(dòng)力不足

相比過去而言，如今土地制度改革釋放出巨大政策福利，城鄉(xiāng)社會(huì)福利差距縮小，更多的農(nóng)村戶口持有者更愿意拿著農(nóng)村戶口在城市工作，享受城市與農(nóng)村的雙重待遇，更有甚者想從城鎮(zhèn)居民戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，農(nóng)民自身市民化意愿不強(qiáng)烈。城市自身吸引力不足，農(nóng)民市民化社會(huì)保障成本較高，政府短期內(nèi)難以負(fù)擔(dān)，在完善社會(huì)保障體系方面斷層、脫節(jié)情況嚴(yán)重，相關(guān)生活配套設(shè)施不完善，影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，難以提供大量就業(yè)崗位，農(nóng)民工就業(yè)渠道單一，多流向大城市而不是小城市。

（3）社會(huì)治理理念與模式相對(duì)滯后

“重管理、輕服務(wù)”“重局部、輕全局”“重政府、輕社會(huì)”的“三重三輕”現(xiàn)象依然嚴(yán)重，有關(guān)部門受制于定勢(shì)思維和部門利益，社會(huì)治理碎片化問題突出，社會(huì)組織、社區(qū)和公民個(gè)人在社會(huì)治理中的參與性嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)普遍存在著“有限權(quán)力、無限責(zé)任”的現(xiàn)象，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、不對(duì)等、人財(cái)物不配套。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，群眾就近方便辦事的難度增大。社區(qū)工作“行政化”色彩濃厚，與社區(qū)居民聯(lián)系減少，直接影響到居民參與社區(qū)建設(shè)和管理的積極性。

（4）信息化水平有待提升

部分市（區(qū)）開展了信息化與智慧城市建設(shè)，但各單位和部門存在著各自為政的現(xiàn)象，公安、民政、電信、金融等單位都在各自行業(yè)和系統(tǒng)內(nèi)搭建了信息平臺(tái)，卻沒有建立有效的信息共享機(jī)制。不同部門之間還存在職能交叉重疊，協(xié)同性不足，“信息孤島”和“信息打架”現(xiàn)象同時(shí)并存，盡快促進(jìn)社會(huì)治理體制從碎片化到系統(tǒng)化的轉(zhuǎn)變，建立社會(huì)治理大數(shù)據(jù)，已是當(dāng)務(wù)之急。城市管理、計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)分析等方面的技術(shù)人員也非常缺乏，盡管各市（區(qū)）在人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、體制機(jī)制上都制定了相應(yīng)的措施，但由于其在收入水平、就業(yè)環(huán)境、基本社會(huì)公共服務(wù)、生活舒適度等方面與大城市相比還存在一定的差距，對(duì)人才吸引力依然不足，導(dǎo)致相關(guān)工作無法深入進(jìn)行，信息化建設(shè)成果與預(yù)期還存在一定差距，社會(huì)治理信息化程度不高。

4．可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)與做法

建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，政府主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推行基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，采用“保障房—廉租房—經(jīng)濟(jì)適用房”三房打通策略，避免單類住房供給與需求不匹配，實(shí)現(xiàn)住房資源統(tǒng)籌配置和分類落實(shí)。

健全覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)，為農(nóng)民工提供免費(fèi)的就業(yè)信息和政策咨詢，建設(shè)一批農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地和創(chuàng)業(yè)園。

推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，構(gòu)筑完善土地“三權(quán)”分置體系。

構(gòu)建智慧城市。通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)，建設(shè)政務(wù)公開、公眾意見收集、公共監(jiān)督的陽光政務(wù)系統(tǒng)，搭建規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，支撐“多規(guī)合一”的管理和落實(shí)。

5．工作建議

（1）有效整合政府各類信息，提升政府服務(wù)水平

一是各市（區(qū)）應(yīng)盡快構(gòu)筑統(tǒng)一的政府信息服務(wù)平臺(tái)，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，推進(jìn)部門間信息共享互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息與生活服務(wù)信息的有效融合。二是加快構(gòu)建便捷高效的服務(wù)體系，推廣便民服務(wù)代辦員制度、限時(shí)辦結(jié)等制度，進(jìn)一步提高辦事效率，樹立廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效、透明的政府形象。三是賦予民眾政府信息請(qǐng)求權(quán)，主動(dòng)向全社會(huì)提供準(zhǔn)確、適時(shí)的信息服務(wù)，確保用戶在公平、法治和寬松的環(huán)境下及時(shí)獲取和利用可公開的政府信息。

（2）創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)高技術(shù)人才的吸引

一是加強(qiáng)高層次、高技能人才隊(duì)伍建設(shè)，包括高層次創(chuàng)新型科技人才、高層次企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、高層次黨政領(lǐng)導(dǎo)人才和高技能人才。二是突出重點(diǎn)領(lǐng)域人才培養(yǎng)，包括新型工業(yè)化領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、城市規(guī)劃與城市管理領(lǐng)域、投融資領(lǐng)域、社會(huì)工作領(lǐng)域和知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。三是抓好重點(diǎn)區(qū)域人才開發(fā)，加快各市（區(qū)）產(chǎn)業(yè)園區(qū)和規(guī)劃管理部門管理人才引進(jìn)，努力打造產(chǎn)城融合與城市管理人才發(fā)展后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

（3）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，建立健全公眾參與機(jī)制

一是加強(qiáng)宣傳教育，修復(fù)重建社會(huì)資本。大力開展傳統(tǒng)美德的宣傳教育工作，弘揚(yáng)我國(guó)的傳統(tǒng)文化，用劣懲優(yōu)獎(jiǎng)的制度化方式加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，豐富公眾群體內(nèi)部的結(jié)合型社會(huì)資本。政府要做好榜樣，注重承諾，杜絕朝令夕改的政策及作風(fēng)，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，增強(qiáng)公眾的參與意愿。同時(shí)，政府要通過引導(dǎo)和宣傳，加強(qiáng)公眾全體之間，例如與NGO之間的合作與交流，增強(qiáng)跨群體之間的溝通型和聯(lián)系型社會(huì)資本，增加公眾參與的路徑，提高參與意愿與參與成效之間的轉(zhuǎn)化率。二是完善法律法規(guī)，構(gòu)建法制有序的公眾參與。要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善人民有序參與的法律規(guī)定，不斷擴(kuò)大公眾參與的范圍和途徑，切實(shí)保障公眾參與權(quán)利。建立健全從信息公開、到論證會(huì)、到聽證會(huì)、到村民或村民代表會(huì)議、到調(diào)查或訪談、到座談會(huì)、再到說明會(huì)等一系列的公眾參與制度。同時(shí)，要探索建立不同利益群眾權(quán)益訴求的收集、整合、協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，把不同利益群眾的利益訴求通過法律規(guī)定的程序收集起來，使之成為公眾參與的立法依據(jù)。

（4）立足長(zhǎng)遠(yuǎn)思維，加快社會(huì)文明建設(shè)步伐

一是建議各市（區(qū)）成立由政府直接領(lǐng)導(dǎo)的、跨部門的改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，防止部門利益對(duì)改革的鎖定。要通過法律形式將改革目標(biāo)上升為政府意志，形成頂層設(shè)計(jì)的高度權(quán)威，推進(jìn)自上而下的改革。二是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)之道，少用權(quán)宜之計(jì)。繼續(xù)深化改革，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維，放眼到一個(gè)更長(zhǎng)的時(shí)間維度與更大的時(shí)代背景中去理解當(dāng)下改革，理清部門利益與整體利益、短期利益與長(zhǎng)期利益的關(guān)系，準(zhǔn)確把握改革時(shí)機(jī)。三是要深謀遠(yuǎn)慮，有銳意改革的勇氣，強(qiáng)調(diào)治本而不是治標(biāo)。未來深化改革要發(fā)揮銳意改革精神，將重心放在“硬核”問題上，集中精力在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，破除體制機(jī)制性障礙，解決深層次矛盾。四是要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、通盤考慮。要建立監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)改革政策執(zhí)行力度，允許地方因地制宜，但要著力防止相關(guān)方逃避執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等，要制定嚴(yán)格、系統(tǒng)的改革配套政策，形成決策前有調(diào)研論證，執(zhí)行中有監(jiān)督問責(zé)，執(zhí)行后有評(píng)價(jià)追究的全程制約機(jī)制。要建立改革失誤的預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)制，形成改革的激勵(lì)機(jī)制，完善政績(jī)考核體系，激勵(lì)部門及利益相關(guān)者參與改革。

（三）服務(wù)均等與便利

1．背景

以公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施為重要支撐的舒適便利的城市生活是優(yōu)良人居環(huán)境最基本和最直接的體現(xiàn)。本專題評(píng)估的核心主旨是實(shí)現(xiàn)和諧、便利、舒適的城鄉(xiāng)生活，重點(diǎn)包括穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，逐步完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建高品質(zhì)的城鄉(xiāng)服務(wù)體系。

本專題評(píng)估內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面：一是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施體系的健全程度。以構(gòu)建高效、完整的公共服務(wù)體系為目標(biāo)，合理配置公共資源，重點(diǎn)加強(qiáng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。二是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和服務(wù)品質(zhì)。全面提升各類服務(wù)設(shè)施的規(guī)模、品質(zhì)與服務(wù)效能，為全體居民提供各類使用方便的基本服務(wù)設(shè)施和公共活動(dòng)空間。三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入的均等化水平。以公平、共享為目標(biāo)，按照基本公共服務(wù)公益化、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的方向，保證城市公共資源分配的社會(huì)公正，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

2．工作成效

（1）全面提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平

創(chuàng)新醫(yī)療體系模式。各市（區(qū)）穩(wěn)步推進(jìn)各級(jí)公立醫(yī)院綜合改革、分級(jí)診療制度、鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)等一系列醫(yī)改，完善基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，基本形成了以縣（區(qū)）級(jí)醫(yī)院為龍頭、衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的覆蓋全縣的三級(jí)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。加快推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源成立醫(yī)療聯(lián)合體，初步實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療、雙向轉(zhuǎn)診格局，達(dá)到醫(yī)療資源最大化利用和居民就診的合理分流。咸陽市彬縣“1+X”醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革新模式初顯成效，西安交大一附院彬縣醫(yī)院PACS系統(tǒng)（影像歸檔和通信系統(tǒng)）上線和陜西省首個(gè)“邁瑞區(qū)域性示范實(shí)驗(yàn)室”的建成，帶動(dòng)了醫(yī)療衛(wèi)生水平的整體提高。渭南市富平縣縣級(jí)醫(yī)院與省人民醫(yī)院成立醫(yī)療聯(lián)合體，建立起醫(yī)療質(zhì)量安全可靠、醫(yī)保農(nóng)合成本可控、老百姓滿意度高的醫(yī)療新秩序。

推動(dòng)教育事業(yè)現(xiàn)代化、均衡化發(fā)展?？茖W(xué)整合公辦學(xué)校，改建、擴(kuò)建薄弱學(xué)校，利用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)數(shù)字資源共享，縮小了城鄉(xiāng)、校際差距。落實(shí)普通高中免學(xué)費(fèi)政策，暢通了中高職銜接通道，搭建優(yōu)秀中職生升入本科的“立交橋”。榆林神木市全面推行了“教育發(fā)展聯(lián)合體”管理模式，將全市學(xué)校組建了8個(gè)教育發(fā)展聯(lián)合體，促進(jìn)中小學(xué)教師在區(qū)域內(nèi)合理有序流動(dòng)，以城帶鄉(xiāng)，探索城鄉(xiāng)一體的公平教育體系改革，為城鄉(xiāng)教育公平提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。所有學(xué)校都建成了標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)室，并接入了百兆光纖教育專線，所有班級(jí)都配備了交互式電子白板和多媒體設(shè)備，推動(dòng)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。咸陽市彬縣在全省率先建成縣級(jí)教育園區(qū)，在全市率先建成特殊教育學(xué)校，教育設(shè)施建設(shè)在全省走在前列。西安市閻良區(qū)西飛一中成立“高新合作班”，與高新一中在管理理念、師資培訓(xùn)、教育教學(xué)、信息交流、優(yōu)等生培養(yǎng)等方面同步，在教育教學(xué)課程改革及高考備考方面實(shí)行信息資源共享，兩校定期開展形式多樣的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。

完善城鄉(xiāng)一體文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各市（區(qū)）構(gòu)建形成由縣（區(qū)）圖書館文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級(jí)文化活動(dòng)室組成的三級(jí)公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，開展“兩館一站”免費(fèi)開放服務(wù)、“文化下鄉(xiāng)”等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了文化資源共享。榆林神木市全市公益性文化設(shè)施達(dá)標(biāo)率100%，公共文化場(chǎng)館全部免費(fèi)開放。楊凌示范區(qū)楊陵區(qū)農(nóng)家書屋、村級(jí)文化活動(dòng)廣場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了村和社區(qū)全覆蓋。渭南市富平縣實(shí)現(xiàn)了廣播電視由標(biāo)清到高清的轉(zhuǎn)變，是全省唯一一家縣級(jí)高清化、數(shù)字化、現(xiàn)代化的電視臺(tái)。

不斷提升社會(huì)保障水平。積極推動(dòng)全面參保，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，健全社會(huì)保障體系。實(shí)施“兩線合一”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接。開展居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合等養(yǎng)老新模式，保障各類特殊群體利益。延安市黃陵縣積極推行“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦模式，穩(wěn)步推行居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，關(guān)注農(nóng)村“三留守”人員、鰥寡孤獨(dú)、空巢老人和殘疾人等重點(diǎn)人群，實(shí)現(xiàn)兜底保障全覆蓋。西安市閻良區(qū)完善“區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)—社區(qū)居家養(yǎng)老—農(nóng)村居家養(yǎng)老”三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策、制度在服務(wù)對(duì)象上沒有農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)戶籍限制，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)管理資源共享。

（2）不斷提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。統(tǒng)籌推進(jìn)交通、信息、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)各種交通方式融合發(fā)展。咸陽市彬縣豳風(fēng)涇河大橋提前實(shí)現(xiàn)合龍，西平鐵路建成通車，結(jié)束了彬縣不通火車的歷史，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施全面加強(qiáng)。漢中市南鄭區(qū)互聯(lián)互通的交通路網(wǎng)基本形成，十天高速、寶漢高速和西成客?？焖俳ㄔO(shè)，城市道路總里程達(dá)68公里，新改建農(nóng)村公路462公里。銅川市耀州區(qū)形成“三縱三橫”城市路網(wǎng)格局，打造精品養(yǎng)護(hù)線路50公里，改造拓寬區(qū)鎮(zhèn)道路114公里。

系統(tǒng)構(gòu)建市政公用設(shè)施。統(tǒng)籌布局市政設(shè)施和地下綜合管廊，推動(dòng)地下管網(wǎng)共建共享，穩(wěn)步推進(jìn)城市人均道路面積、城鎮(zhèn)用水普及率、燃?xì)馄占奥实染鹉赀f增，污水處理率快速增長(zhǎng)，提升了市政設(shè)施保障能力。銅川市耀州區(qū)在市政管網(wǎng)建設(shè)中，全部采用地下綜合管廊的形式，便于統(tǒng)籌安排給水、排水、電力、電信、燃?xì)獾裙芫W(wǎng)，并在管廊內(nèi)部預(yù)留空間充足，保證各類電纜、光纜、管線能夠順利進(jìn)廊使用。咸陽市彬縣建成了涇河城防一期工程，將城市安全、景觀提升、空間擴(kuò)容融為一體，將城區(qū)面積擴(kuò)大到14平方公里。

積極創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村。加快建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，統(tǒng)籌推動(dòng)鄉(xiāng)村道路硬化、村莊亮化、衛(wèi)生凈化、村莊綠化、環(huán)境美化，做好相關(guān)的水、電、路、亮化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善村容村貌和農(nóng)民人居環(huán)境，滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求。寶雞市眉縣在全省率先實(shí)現(xiàn)光纖進(jìn)村入戶全覆蓋。西安市閻良區(qū)完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“戶戶通自來水、戶戶通電話、戶戶通有線電視、組組通油路、村村通公交”。商洛市丹鳳縣加大集鎮(zhèn)垃圾污水處理設(shè)施和農(nóng)村垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站建設(shè)，推廣使用沼氣清潔能源，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水源保護(hù)，發(fā)展農(nóng)村沼氣、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)沼氣發(fā)電，積極爭(zhēng)創(chuàng)清潔家園、清潔能源、清潔水源。楊凌示范區(qū)楊陵區(qū)按照“村莊收集、鎮(zhèn)區(qū)及社區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)、集中處理”的原則統(tǒng)一處理各個(gè)村莊產(chǎn)生的垃圾，制定農(nóng)村垃圾分類獎(jiǎng)懲制度，逐步推廣并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾分類收集。

（3）持續(xù)提高信息化服務(wù)水平

進(jìn)一步提高農(nóng)村有線電視網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，推進(jìn)平臺(tái)上移、服務(wù)下延，建設(shè)綜合性和專業(yè)性信息資源和服務(wù)平臺(tái)。咸陽市彬縣建設(shè)了視頻監(jiān)控網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，參照縣社會(huì)服務(wù)管理指揮大廳，在城關(guān)、龍高和城管局建成了指揮分平臺(tái)，構(gòu)建了基層網(wǎng)格信息化支撐體系。延安市黃陵縣推行“網(wǎng)格化”社會(huì)管理，提升了民生服務(wù)、社會(huì)治理、城鎮(zhèn)管理、治安防控、政務(wù)運(yùn)行等公共服務(wù)信息化水平，群眾和社區(qū)工作者溝通服務(wù)真正達(dá)到“零距離”。

3．存在問題

各市（區(qū)）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，取得了明顯的成績(jī)，但仍存在一些較為突出的問題，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

（1）公共服務(wù)體系和系統(tǒng)性規(guī)劃尚不完善

一是公共服務(wù)整體體系、防災(zāi)綜合體系的規(guī)劃與建設(shè)普遍程度不高，部分市、縣（區(qū)）出現(xiàn)的資金籌集與到位不佳等問題都會(huì)影響服務(wù)體系的健全化。二是部分地區(qū)公共服務(wù)資源仍難以滿足需求。如部分縣鎮(zhèn)教育資源與硬件配套總量不足，一些工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)生活配套設(shè)施仍滯后，缺少文體活動(dòng)中心、商場(chǎng)、醫(yī)院和菜市場(chǎng)，不能順利保障職工正常生活，一定程度上加重了企業(yè)“招工難”“留人難”問題，對(duì)園區(qū)的招商和投資發(fā)展環(huán)境也造成了不利影響。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化與信息化程度依然偏低

結(jié)合各市（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化和信息化普及仍任重道遠(yuǎn)。例如，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)尚處于解決基礎(chǔ)服務(wù)半徑問題階段，尚未推廣現(xiàn)代化的在線預(yù)約和面向社區(qū)、家庭的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)仍需深入，爭(zhēng)取早日實(shí)施以電腦、寬帶網(wǎng)絡(luò)和信息下鄉(xiāng)入戶為主要內(nèi)容的“信息化三下鄉(xiāng)”工程，方便農(nóng)民獲取信息；“數(shù)字社區(qū)”網(wǎng)格化管理手段僅在部分試點(diǎn)試行，難以達(dá)到整合社區(qū)服務(wù)資源和各種支付手段，推進(jìn)水電氣熱等公共事業(yè)信息化方便居民使用的要求；文化事業(yè)注重物質(zhì)保障建設(shè)，數(shù)字博物館、圖書館和檔案館等服務(wù)平臺(tái)建設(shè)沒有同步跟進(jìn)。

（3）城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異仍然較大

各市（區(qū)）在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異仍然較大，尤其在硬件設(shè)施建設(shè)和服務(wù)管理水平等方面較為明顯。例如，醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用和醫(yī)療衛(wèi)生資源的數(shù)據(jù)顯示城鄉(xiāng)之間醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀仍有差距。醫(yī)療、教育、體育、文化等公共服務(wù)現(xiàn)代化、信息化建設(shè)試點(diǎn)主要在城區(qū)推行，醫(yī)療模式、教育師資、文化活動(dòng)組織等在城區(qū)推廣效果顯著，但在鄉(xiāng)村地區(qū)仍需提升、改進(jìn)和資金投入。

4．可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)與做法

鼓勵(lì)市、縣（區(qū)）教育、醫(yī)療等公共服務(wù)與區(qū)域優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源形成聯(lián)合體，充分發(fā)揮高水平教育、醫(yī)療服務(wù)資源對(duì)基層服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持作用，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互聯(lián)、服務(wù)同質(zhì)，提高居民生活質(zhì)量。

完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)社會(huì)保障由制度全覆蓋向人群全覆蓋、由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

探索PPP參與縣城建新途徑，引導(dǎo)社會(huì)資本按照PPP模式參與地下綜合管廊的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

構(gòu)建現(xiàn)代化、信息化的公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息集中采集、多方利用。通過智能與網(wǎng)格化方式開展對(duì)各級(jí)公共服務(wù)的決策、規(guī)劃和管理等工作，有利于實(shí)現(xiàn)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，便于公共服務(wù)精細(xì)化管理，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)的均等覆蓋。

注重防災(zāi)、治理等市政服務(wù)項(xiàng)目與提升城市形象、打造城市特色相結(jié)合，集城市治污、降塵、控?zé)煛⒐痰?、治水等工作與增綠、造景等工程于一體，提升城市建設(shè)品質(zhì)。

5．工作建議

（1）建立層級(jí)健全、規(guī)模匹配的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系

構(gòu)建并完善市區(qū)、縣城、社區(qū)、鎮(zhèn)村等多級(jí)公共服務(wù)層級(jí)?？h城集中建設(shè)區(qū)內(nèi)配置大、中型公共服務(wù)設(shè)施，服務(wù)范圍涉及整個(gè)縣（區(qū)）域，以實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施效益最大化。在社區(qū)單元內(nèi)配置小型公共服務(wù)設(shè)施，其服務(wù)范圍為局部片區(qū)。鎮(zhèn)村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)盡量集中配置，形成公共中心。

合理規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施的空間布局。按照各市（區(qū)）服務(wù)人口的規(guī)模和分布確定公共服務(wù)設(shè)施的等級(jí)、規(guī)模和位置，促進(jìn)公共資源可達(dá)性和公平性。鄉(xiāng)村居民居住地的選擇在很大程度上受到耕種地點(diǎn)的影響和制約，故鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的配置，應(yīng)充分考慮各縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重仍普遍較大的階段特征，以鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活空間統(tǒng)籌謀劃、就近布局為前提，進(jìn)行適度集中和使用提效。

（2）推進(jìn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源。全面改善貧困地區(qū)薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)義務(wù)教育國(guó)家基本均衡縣創(chuàng)建工作，確保全部縣（區(qū)）通過創(chuàng)建驗(yàn)收。推進(jìn)普通高中標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，加快普及高中階段教育。加大中省補(bǔ)助投入，重點(diǎn)改建縣城過境公路、暢通城際間擁堵路段。積極實(shí)施通村公路完善、安全生命防護(hù)、橋涵配套及危橋改造等工程，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）借力市場(chǎng)資源，加快推進(jìn)公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)

明確公共服務(wù)設(shè)施的市場(chǎng)化范圍，按照基本公共服務(wù)公益化、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的方向，重點(diǎn)加強(qiáng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于目前潛在需求巨大、后備資金不足的養(yǎng)老事業(yè)，鼓勵(lì)聯(lián)合社會(huì)資本進(jìn)入。

（4）用好大數(shù)據(jù)，構(gòu)建公共服務(wù)信息化平臺(tái)

加快公共信息平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，建立城市公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、城市公共信息平臺(tái)，方便居民日常生活相關(guān)信息查詢和事務(wù)辦理。健全城市運(yùn)行與安全的信息化系統(tǒng)，重點(diǎn)建設(shè)城市交通、市政設(shè)施、社會(huì)安全、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)時(shí)疏散救援等城市運(yùn)行和安全的信息化系統(tǒng)，提高城市運(yùn)行效率、社會(huì)安全事件和防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急處理能力。

（四）環(huán)境友好與生態(tài)

1．背景

環(huán)境友好是人類可持續(xù)發(fā)展的前提條件。本專題將以打造舒適、健康、宜人的人居環(huán)境和自然環(huán)境為目標(biāo)，重點(diǎn)審視環(huán)境保護(hù)的措施與效果。本專題評(píng)估的核心主旨是把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，減少對(duì)自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。

本專題評(píng)估內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面：一是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善。面對(duì)自然生態(tài)區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，包括水體濕地、森林、農(nóng)田等自然要素，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)格局的營(yíng)建、培育健康生態(tài)群落，建立生態(tài)自循環(huán)系統(tǒng)，從而有效提高環(huán)境承載力、發(fā)揮生態(tài)景觀區(qū)的生態(tài)效應(yīng)。二是綠化景觀的營(yíng)造與美化。加強(qiáng)各市（區(qū)）內(nèi)外綠化植被的數(shù)量與種類，增加特色公園綠地建設(shè)，尤其是能吸引市民的有趣味性、觀賞性、具有主題特色的景觀體驗(yàn)區(qū)，如濕地公園、森林公園等生態(tài)郊野公園。三是資源的節(jié)約與循環(huán)利用。針對(duì)各市（區(qū)）自然氣候特征、地域文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資源條件，采用適宜的生態(tài)技術(shù)設(shè)施與解決方案。通過地方可再生能源的開發(fā)、再生水、可循環(huán)材料等資源利用技術(shù)的應(yīng)用，控制能源消耗，提高能源管理效率，減少以化石燃料為主的能源消耗和溫室氣體排放，加強(qiáng)資源的保護(hù)與再利用。

2．工作成效

（1）生態(tài)保育和環(huán)境治理的各項(xiàng)措施穩(wěn)步推進(jìn)

生態(tài)保育與涵養(yǎng)扎實(shí)開展。各市（區(qū)）高度重視生態(tài)環(huán)境的保育與涵養(yǎng)工作，尤其在對(duì)江河流域的生態(tài)修復(fù)和綜合治理、水源地保護(hù)、工礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治、水土保持與類生態(tài)修復(fù)方面做出了很大努力。商洛市丹鳳縣大力實(shí)施丹江流域生態(tài)修復(fù)與綜合治理，主要河流斷面水質(zhì)均達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)以上，丹江出境斷面水質(zhì)好于Ⅱ類水質(zhì)，確保“一江清水供京津”。咸陽市彬縣實(shí)施煤礦綜合治理工程，采煤沉陷區(qū)和礦山地質(zhì)環(huán)境得到恢復(fù)治理，加強(qiáng)采礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，發(fā)展生態(tài)礦業(yè)，堅(jiān)持依法治理礦區(qū)、儲(chǔ)煤場(chǎng)和煤炭運(yùn)輸環(huán)境，加快轄區(qū)內(nèi)環(huán)保型經(jīng)營(yíng)性儲(chǔ)煤場(chǎng)建設(shè)。楊凌示范區(qū)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工程，建成渭河濕地生態(tài)公園、漆水河濕地公園和城東濕地生態(tài)公園，提高濕地自然凈化能力，構(gòu)建起環(huán)形生態(tài)涵養(yǎng)景觀區(qū)。

森林覆蓋水平明顯提高。各市（區(qū)）積極開展生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林、水源涵養(yǎng)林的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)道路、城周山體等重點(diǎn)區(qū)域的綠化美化，改善區(qū)域氣候，減輕風(fēng)沙和干旱的危害，保持生態(tài)綠化環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。榆林市神木縣全縣通過治理長(zhǎng)城沿線風(fēng)沙區(qū)，退耕還林，實(shí)施兩山森林公園、三北防護(hù)林四期及天然林保護(hù)等山川秀美工程。銅川市耀州區(qū)按照“適地適樹”的原則，選擇最適合當(dāng)?shù)赝寥罋夂蚝统闪挚斓臉浞N，充分利用溝壑地帶、撂荒地等區(qū)域，種植抗旱能力較強(qiáng)的樹種。漢中市南鄭區(qū)以生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林、水源涵養(yǎng)林建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建生態(tài)廊道，在黎坪、碑壩、紅廟、小南海等丘陵區(qū)構(gòu)建生態(tài)涵養(yǎng)功能板塊，保持生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

治污凈水工作不斷加強(qiáng)。各市（區(qū)）通過生活污水處理體系的建設(shè)、分類處理模式的完善、工業(yè)廢水處理技術(shù)的提升等措施有效開展治污凈水工程，成效較為明顯。寶雞市眉縣按照生活污水“縣城動(dòng)力處理、鎮(zhèn)村濕地處理”的思路，以集中處理和人工濕地分散處理相結(jié)合，逐步完善縣鎮(zhèn)村三級(jí)生活污水處理體系。榆林市神木縣根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，將煤化工產(chǎn)業(yè)的工藝廢水進(jìn)行資源化后利用，實(shí)現(xiàn)工業(yè)廢水零排放。

（2）城鎮(zhèn)園林綠化建設(shè)成效顯著

城鎮(zhèn)園林綠化水平不斷提升。各市（區(qū)）不斷加強(qiáng)城市的園林綠化建設(shè)，營(yíng)造城市公園、建設(shè)綠地廣場(chǎng)、打造街道綠化景觀，不斷提高城鎮(zhèn)綠化覆蓋率，同時(shí)積極開展森林公園和山體綠化建設(shè)。西安市閻良區(qū)加快立體綠化建設(shè)，開展“見縫插綠、拆違補(bǔ)綠、生態(tài)增綠”活動(dòng)，通過對(duì)沿街建筑屋頂、墻體、陽臺(tái)、窗臺(tái)、圍墻實(shí)施立體綠化。楊凌示范區(qū)實(shí)施城市增綠擴(kuò)綠透綠工程，抓好關(guān)中大地園林化工程，加快楊陵大道及城鎮(zhèn)周邊等市政道路的造林綠化，加強(qiáng)渭河、小湋河、漆水河、高干渠、渭惠渠河道綠化美化，構(gòu)建城市水系綠化景觀體系。

特色景觀建設(shè)初顯成效。各市（區(qū)）結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和地域優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造了一批具有地方特色的綠化景觀，進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)景觀環(huán)境，為廣大人民群眾提供了娛樂休閑的好場(chǎng)所。寶雞市眉縣依托渭河綜合整治工程建設(shè)百里畫廊，沿渭河打造以生態(tài)修復(fù)、人工濕地、荷塘觀光與休閑體驗(yàn)為一體的水景文化生態(tài)區(qū)，建成集河、林、路、園、產(chǎn)業(yè)為一體的觀光長(zhǎng)廊。延安市黃陵縣利用自身自然資源和地域優(yōu)勢(shì)，建成國(guó)內(nèi)首個(gè)以黃帝養(yǎng)生文化為主題，集生態(tài)文化、養(yǎng)生文化、休閑度假于一體的森林旅游區(qū)。渭南市富平縣本著“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的原則，完成了石川河濱水景觀帶及水岸花園的建設(shè)。

（3）低碳和綠色循環(huán)技術(shù)加快推廣

節(jié)能減排措施穩(wěn)步推進(jìn)。各市（區(qū)）積極推進(jìn)能源改造、再生能源利用，制定相應(yīng)措施全面推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能減排。漢中市南鄭區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，同時(shí)強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)。楊凌示范區(qū)推進(jìn)耗能大戶、商業(yè)機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)的合同能源管理，鼓勵(lì)使用電動(dòng)汽車和綠色、節(jié)能公共交通，加大建筑節(jié)能改造。

綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。各市（區(qū)）突出“循環(huán)、產(chǎn)業(yè)”兩大主題強(qiáng)力推進(jìn)綠色循環(huán)發(fā)展。銅川市耀州區(qū)開展種養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，通過“一片糧田+一座豬場(chǎng)”，將種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)無縫對(duì)接，既消納了畜禽排泄物，又推進(jìn)了種植業(yè)品質(zhì)的提升。榆林市神木縣遵循“減量化、再利用、資源化”的原則，推進(jìn)資源循環(huán)式利用、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式融合、區(qū)域循環(huán)式開發(fā)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)化、高碳產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展。

3．存在問題

（1）綠色低碳發(fā)展有待加強(qiáng)

各市（區(qū)）在治污凈水、降塵除霾、垃圾無害化處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做了大量工作，在生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)工業(yè)等方面也做了積極探索，但在城鄉(xiāng)人居環(huán)境內(nèi)部的生態(tài)實(shí)踐方面相對(duì)薄弱：綠色建筑、綠色住宅的普及較低，綠色交通的建設(shè)有待提高，清潔能源在城市建設(shè)方面的應(yīng)用不多，廢棄物的回收利用率較低，海綿城市的建設(shè)有待加強(qiáng)。

（2）生態(tài)適宜技術(shù)有待開發(fā)

各市（區(qū)）或采用較為簡(jiǎn)單的垃圾無害化處理、綠化推廣等措施與手段卻效果不佳，或采用成本較高的生態(tài)處理技術(shù)但難以推廣，符合實(shí)際地域環(huán)境特點(diǎn)的生態(tài)適宜技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)與試點(diǎn)較少，合理的節(jié)能措施、可再生能源利用的研究論證力度也較低。

（3）環(huán)境友好理念有待強(qiáng)化

大部分市（區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)干部都非常重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，但仍有少數(shù)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，不同程度地存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、輕環(huán)境保護(hù)效益，重項(xiàng)目投資、輕環(huán)保投入的現(xiàn)象；城鄉(xiāng)居民對(duì)低碳生活、綠色人居的認(rèn)識(shí)深度和重視程度都不夠。

（4）生態(tài)建設(shè)投入有待增加

各市（區(qū)）在生態(tài)文明建設(shè)方面投入力度不斷加大，生態(tài)環(huán)境得到不斷改善和提高。但總體來看，各市（區(qū)）在可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)方面投入的資金和精力仍偏低，生態(tài)環(huán)境建設(shè)特別是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入仍顯不足。

4．可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)與做法

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色循環(huán)式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)循環(huán)化、高碳產(chǎn)業(yè)低碳化。推進(jìn)資源循環(huán)式利用、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式融合、區(qū)域循環(huán)式開發(fā)，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)廢物交換利用、能量梯級(jí)利用、廢水循環(huán)利用和污染物集中處理，推進(jìn)工業(yè)廢棄物和生活垃圾資源化利用。

采用創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)機(jī)制，實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，推行環(huán)境污染第三方治理，健全差異化績(jī)效考核體系。

開展新能源和綠色再利用技術(shù)的創(chuàng)新與實(shí)踐。大力推進(jìn)水力、生物質(zhì)發(fā)電和太陽能等新能源的利用、廢棄物與雨污水處理和再利用，逐步嘗試開展循環(huán)能源生產(chǎn)、供應(yīng)體系建設(shè)。

5．工作建議

（1）強(qiáng)化人居環(huán)境設(shè)計(jì)

加強(qiáng)生態(tài)城鎮(zhèn)與生態(tài)鄉(xiāng)村的頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、社會(huì)管理、技術(shù)應(yīng)用等角度，探討人居空間的適宜形態(tài)、公共空間體系、低能耗的街區(qū)模式、生態(tài)住區(qū)、綠色建筑、綠色交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、海綿城鎮(zhèn)等多項(xiàng)人居建設(shè)的生態(tài)措施，鼓勵(lì)各市（區(qū)）在城鄉(xiāng)居住空間方面開展生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)踐。

（2）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

持續(xù)推進(jìn)鐵腕治霾“1+9”行動(dòng)方案，深化大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控、督導(dǎo)協(xié)調(diào)和預(yù)警應(yīng)急等工作，以關(guān)中地區(qū)為重點(diǎn)強(qiáng)力推進(jìn)鐵腕治霾，全力以赴實(shí)施大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)，切實(shí)打好打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。深入推進(jìn)“三河三江”為重點(diǎn)的水污染防治行動(dòng)，圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善，突出重點(diǎn)，穩(wěn)好水、治差水，精準(zhǔn)施策，鞏固提升主要河流水質(zhì)，確保飲用水源地水質(zhì)安全。

（3）推動(dòng)低碳生態(tài)適宜技術(shù)的科研攻關(guān)與應(yīng)用

“生態(tài)適宜技術(shù)”具有經(jīng)濟(jì)節(jié)約、易于普及的明顯優(yōu)勢(shì)，建議有關(guān)部門集中相關(guān)科研院所和科研力量，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能環(huán)保、低碳循環(huán)、治污降霾等方面的科學(xué)研究，為各市（區(qū)）開展生態(tài)建設(shè)提供技術(shù)支撐。引導(dǎo)各市（區(qū)）在城鎮(zhèn)綜合管廊、城市風(fēng)道建設(shè)、低碳城市、海綿城市等方面的技術(shù)應(yīng)用與推廣。

（4）提高全民參與環(huán)境友好與生態(tài)建設(shè)的意識(shí)

廣泛宣傳和推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的新理念、新政策、新舉措，及時(shí)報(bào)道典型經(jīng)驗(yàn)和做法，強(qiáng)化示范效應(yīng)，凝聚社會(huì)共識(shí)，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的可持續(xù)發(fā)展理念營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍，并倡導(dǎo)綠色出行、適度消費(fèi)、節(jié)約資源，提高大眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，逐步形成生態(tài)物質(zhì)條件與生態(tài)精神文明共享的綠色城市。

（五）文化保護(hù)與傳承

1．背景

陜西是中華民族的重要發(fā)祥地，具有悠久的城鄉(xiāng)文化傳統(tǒng)，積淀了極為深厚的歷史文化遺產(chǎn)與基因。在中華文化復(fù)興及國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的偉大進(jìn)程中，陜西理應(yīng)立足國(guó)際視野及標(biāo)準(zhǔn)，在文化保護(hù)與傳承方面承擔(dān)更多的使命與責(zé)任。文化保護(hù)與傳承評(píng)估的核心主旨是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)歷史文化的延續(xù)性，并使城鄉(xiāng)文化特色得以充分發(fā)揚(yáng)，這主要包括物質(zhì)及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、潛在文化資源發(fā)掘利用以及城鄉(xiāng)空間文化特色秩序及體系的構(gòu)建。

本專題評(píng)估內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面：一是對(duì)各類自然或人文、物質(zhì)或非物質(zhì)遺產(chǎn)的保護(hù)、展示與傳承；二是對(duì)大量“雖已消失卻價(jià)值突出、深入人心”的潛在歷史文化信息及資源，以及千百年來的“山水—人文—城鎮(zhèn)”一體化空間文化構(gòu)架的發(fā)掘、標(biāo)識(shí)與再現(xiàn)；三是結(jié)合時(shí)代發(fā)展需求，對(duì)城鄉(xiāng)歷史文化傳統(tǒng)及空間網(wǎng)絡(luò)秩序的現(xiàn)代建設(shè)接續(xù)與有機(jī)創(chuàng)造。

2．工作成效

（1）一系列專項(xiàng)規(guī)劃編制和專題研究完成

陜西省在市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村各個(gè)層級(jí)均開展歷史文化保護(hù)的專題研究，以《西安歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》為代表的專項(xiàng)規(guī)劃有效指導(dǎo)了西安歷史文化的保護(hù)與傳承。除此之外，作為陜西省級(jí)歷史文化名城的延安市黃陵縣、榆林神木市，編制了《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》《歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃》等文化保護(hù)與傳承類專項(xiàng)規(guī)劃；銅川市耀州區(qū)組織編制了《耀州古城整體概念設(shè)計(jì)》《耀州古城城市設(shè)計(jì)及導(dǎo)則》。其他市縣均結(jié)合城市總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等編制了關(guān)于城市紫線管理、城市歷史風(fēng)貌維護(hù)、歷史文化傳承等方面的專題研究。

（2）一批物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得以保護(hù)

各市（區(qū)）在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，在建設(shè)和保護(hù)的復(fù)雜而尖銳的矛盾之中，對(duì)歷史遺產(chǎn)的搶救保護(hù)取得了較為顯著的成效。作為省級(jí)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的閻良區(qū)、眉縣、彬縣、耀州區(qū)、黃陵縣、榆林神木市、南鄭區(qū)、丹鳳縣、楊陵區(qū)等9個(gè)縣（區(qū)）共先后獲準(zhǔn)國(guó)家級(jí)文保單位19個(gè)，省市級(jí)文保單位70個(gè)，縣級(jí)文保單位161個(gè)，國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)10項(xiàng)，省市級(jí)非物質(zhì)文遺產(chǎn)89項(xiàng)。圍繞各級(jí)各類文保單位，以及歷史建筑、歷史街區(qū)等，各市（區(qū)）均出臺(tái)并實(shí)施了相應(yīng)的“城市紫線”管理要求。銅川市耀州區(qū)與全區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)、街道辦及重點(diǎn)文博單位簽訂了文物安全目標(biāo)責(zé)任書，與全區(qū)40余名文保員簽訂了2015年田野文物保護(hù)安全責(zé)任書，組織開展文物安全大檢查12次。寶雞市眉縣開展研究并繪制完成了《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目分布圖》。

（3）文化資源開發(fā)利用及文化空間建設(shè)有序推進(jìn)

各市（區(qū)）積極探索歷史遺產(chǎn)及文化資源的保護(hù)與開發(fā)利用模式，努力嘗試將無形的歷史文化轉(zhuǎn)化為看得見、摸得著、有魅力的文化基礎(chǔ)設(shè)施或旅游產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品，進(jìn)而與現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展形成良性互動(dòng)，在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，有效提升城鄉(xiāng)文化品位，增加居民的家園意識(shí)與地方凝聚力。

延安市黃陵縣以黃帝陵為龍頭，以挖掘黃帝文化內(nèi)涵為突破，打響黃帝祭祀文化之鄉(xiāng)品牌，彰顯中華民族人文圣地魅力。榆林神木市圍繞“四城三山一湖一帶”，持續(xù)夯實(shí)旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，發(fā)掘和保護(hù)好石峁古城，啟動(dòng)“中國(guó)神木石峁遺址公園”建設(shè)和老城修復(fù)，完善旅游配套設(shè)施與旅游線路組織，加快建設(shè)旅游名縣和旅游名鎮(zhèn)。寶雞市眉縣充分挖掘太白山“宗教文化”“中草藥文化”“溫泉文化”，大力開發(fā)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的“養(yǎng)生旅游”“老年旅游”“學(xué)研旅游”等旅游業(yè)態(tài)，打造中國(guó)著名的中醫(yī)藥文化觀光勝地。商洛市丹鳳縣著力形成龍駒古寨明清建筑群、鳳冠山景區(qū)、丹江濕地公園、商鞅遺址公園、商山四皓康體養(yǎng)生度假山莊、賈平凹文學(xué)藝術(shù)苑、丹鳳葡萄酒莊等一批特色風(fēng)貌區(qū)。

3．存在問題

（1）對(duì)非歷史文化名城的遺產(chǎn)保護(hù)及文化傳承問題重視不夠

長(zhǎng)期以來，在現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各級(jí)歷史文化名城需要編制相應(yīng)的保護(hù)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，但對(duì)于非歷史文化名城的一般城市而言，則未有明確的規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，在城市總體規(guī)劃層面沒有要求同步編制名城保護(hù)規(guī)劃，導(dǎo)致在遺產(chǎn)保護(hù)及文化傳承方面缺乏系統(tǒng)而有力的措施。

（2）缺乏對(duì)多樣化遺產(chǎn)格局環(huán)境的整體發(fā)掘與維護(hù)，歷史文化傳承出現(xiàn)碎片化、單一化的不良傾向

城鄉(xiāng)歷史遺產(chǎn)保護(hù)與文化傳承是一個(gè)不斷演進(jìn)、發(fā)展的過程。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于該問題的認(rèn)識(shí)理解已逐步從物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)走向?qū)z產(chǎn)格局環(huán)境的整體維護(hù)。但各市（區(qū)）、縣（區(qū)）在規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中仍存在較大的局限性：普遍僅重視對(duì)物質(zhì)遺產(chǎn)本體的保護(hù)，而忽略了對(duì)遺產(chǎn)與周邊環(huán)境的整體性保護(hù)，造成了歷史文化傳承的碎片化傾向。同時(shí)各市（區(qū)）、縣（區(qū)）的遺產(chǎn)保護(hù)目前均是通過劃定核心保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶、環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)的常規(guī)方式完成的。其在保護(hù)范圍、控制地帶等的劃定上均是采用了所謂“標(biāo)準(zhǔn)化”的單一操作模式，即以遺產(chǎn)本體邊界為基準(zhǔn)，向四周均勻拓展幾十至上百米作為管理范圍，一定程度上抹殺了自身遺產(chǎn)格局環(huán)境的多樣化特征，造成歷史文化傳承片面化問題。

（3）各類潛在歷史文化資源的發(fā)掘與展示嚴(yán)重不足

各市（區(qū)）文化保護(hù)與傳承的工作重心目前仍過多聚焦于保護(hù)那些已為數(shù)不多的“看得見”的物質(zhì)遺存，而在發(fā)掘并展示自身潛在歷史文化資源的數(shù)量、規(guī)模、成效等方面尚存在較大差距。普遍忽視對(duì)物質(zhì)遺產(chǎn)背后所蘊(yùn)含的優(yōu)秀規(guī)劃傳統(tǒng)、人居經(jīng)驗(yàn)等活態(tài)基因遺產(chǎn)的發(fā)掘研究，使得各地優(yōu)秀的人居傳統(tǒng)智慧與現(xiàn)代規(guī)劃建設(shè)長(zhǎng)期處于脫節(jié)狀態(tài)。

（4）新區(qū)規(guī)劃建設(shè)與城市歷史文化傳統(tǒng)脫節(jié)

歷史遺產(chǎn)保護(hù)與文化傳承，其重點(diǎn)不僅在于保護(hù)，更為重要的是挖掘歷史遺產(chǎn)背后的優(yōu)秀城市設(shè)計(jì)傳統(tǒng)，在新的城市規(guī)劃建設(shè)中予以傳承、創(chuàng)新。然而各市（區(qū)）由于對(duì)自身城市歷史文化的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，甚至缺乏文化自信，在新區(qū)建設(shè)中未能形成特色而適宜的風(fēng)貌控制與引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，致使一些“異形建筑”“他鄉(xiāng)建筑”的涌現(xiàn)，新區(qū)重要公共文化建筑、標(biāo)志性工程的選址建設(shè)亦未能有效接續(xù)城市固有的歷史文化空間基準(zhǔn)，這均導(dǎo)致了新區(qū)建設(shè)成為了一種“無根”的“創(chuàng)新”，而與城市歷史文化傳統(tǒng)脫離甚遠(yuǎn)。

4．可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)與做法

組織城市設(shè)計(jì)及導(dǎo)則編制，對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)、城市風(fēng)貌控制、城市重要景觀線保護(hù)、城市文化廣場(chǎng)及設(shè)施建設(shè)提供框架與依據(jù)。開展“文物安全”的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)工作，定期組織開展文物安全檢查。以文化公共設(shè)施、遺產(chǎn)展示線路、特色旅游片區(qū)等模式，推進(jìn)無形的歷史文化與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)融合和良性互動(dòng)。

5．工作建議

（1）建立“城鄉(xiāng)歷史遺產(chǎn)保護(hù)與文化傳承”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

及時(shí)建立“城鄉(xiāng)歷史遺產(chǎn)保護(hù)與文化傳承”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將歷史遺產(chǎn)保護(hù)與文化傳承的指標(biāo)、數(shù)據(jù)、用地、功能、邊界等明確落實(shí)在城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)等各級(jí)技術(shù)編制層面中，為其科學(xué)規(guī)劃提供依據(jù)。

（2）加強(qiáng)新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的歷史文化傳承管控

針對(duì)新區(qū)規(guī)劃建設(shè)與城市歷史文化傳統(tǒng)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)問題，建立關(guān)于新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的歷史文化傳承管控措施，堅(jiān)持城市新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)必須以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、保護(hù)建筑遺產(chǎn)、傳承歷史文脈為基本原則，結(jié)合時(shí)代精神、居民需求以及地方實(shí)際進(jìn)行整體創(chuàng)造，以進(jìn)一步彰顯城市地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌。

（3）強(qiáng)化城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)

加大大遺址保護(hù)工作，加強(qiáng)世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理，推進(jìn)文化旅游名鎮(zhèn)及傳統(tǒng)村落保護(hù)。加強(qiáng)優(yōu)秀歷史文化傳承基地建設(shè)和社區(qū)博物館建設(shè)等工作。

（4）創(chuàng)新文化保護(hù)與傳承的管理體系

建立健全由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門牽頭，文保、交通、旅游等部門參與的“一張文化傳承底圖”的多部門協(xié)作模式。加大社會(huì)對(duì)歷史遺產(chǎn)保護(hù)的共同監(jiān)管力度，聘請(qǐng)民間文化學(xué)者、高水平專業(yè)人員形成專家顧問團(tuán)隊(duì)，成立專門的研究團(tuán)體，構(gòu)建政府、專家、居民三位一體式的文化保護(hù)與傳承體系。