前言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內需潛力和發(fā)展動能所在，也是推動陜西經濟持續(xù)健康發(fā)展、奮力譜寫追趕超越新篇章的重要途徑。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城鎮(zhèn)化建設工作。習總書記明確指出，要堅持以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。這一系列重要論述，形成了指導中國邁向城市社會的綱領性框架思路，為我們推進新型城鎮(zhèn)化建設指明了方向。黨的十九大報告，進一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化；實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化；建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。這些新戰(zhàn)略、新部署進一步豐富了“中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”的內涵，為我們搞好新型城鎮(zhèn)化工作提出更高要求，也為我們在中國特色社會主義新時代開展城鎮(zhèn)化建設提供了基本遵循。

近年來，陜西認真貫徹黨中央、國務院有關推進新型城鎮(zhèn)化的一系列重大決策部署，按照“五個扎實”的要求，全面落實“五新”戰(zhàn)略，以“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”為總體思路，堅持走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化道路，積極穩(wěn)妥推進城市化進程，城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段。以《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》為指引，陜西先后出臺了戶籍管理、土地流轉、投融資、行政區(qū)劃、公共服務成本分擔等重點領域的配套改革措施，實現(xiàn)了財政轉移支付、城鎮(zhèn)建設用地增加與吸納農業(yè)轉移人口數(shù)量“三掛鉤”，農村轉移人口在保障性住房、隨遷子女教育等方面享有的公共服務水平有了顯著提升。著力推進新型城鎮(zhèn)化與保障性住房建設、移民搬遷、縣鎮(zhèn)建設、特色小鎮(zhèn)“四個結合”,5年來共有454萬群眾住進新居。指導7個國家級和11個省級新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，在轉移人口成本分擔機制、公共服務均等化、低成本設市模式等方面先行先試，選擇4個鎮(zhèn)開展小城市綜合配套改革試點，著力培育縣域新增長極和人口就近轉化新平臺。2016年，陜西常住人口城鎮(zhèn)化率達到55.34%，較2013年年底提高了約4個百分點，年均增長1.34個百分點，提升速度位居西部地區(qū)前列，高于全國同期1.22%的平均增幅。但也需要清醒地認識到，陜西城鎮(zhèn)化總體上仍落后于全國平均水平，特別是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，“攤大餅”式粗放擴張；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，產業(yè)集聚與人口集聚不同步；“城市病”逐步加重，一些城市空間無序開發(fā)，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵，環(huán)境問題突出，綠色空間銳減。總體而言，城鄉(xiāng)發(fā)展進步的速度仍然與人民群眾的期盼還有較大差距。

今年恰好處于《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實施的中期階段，在這個關鍵節(jié)點上，有必要對我省新型城鎮(zhèn)化工作做一次全面梳理總結，發(fā)掘我省在推進城鎮(zhèn)化工作中的成績和亮點，查找反思存在的問題和不足，進而更好地推動《規(guī)劃》落實。因此，今年的《發(fā)展報告》對全省新型城鎮(zhèn)化工作按總體進展、分維度、分地區(qū)三個角度進行研究評價，同時選取我省在推進城鎮(zhèn)化建設中的先進地區(qū)進行典型研究，總結提升其經驗做法，匯編為13個案例，以供參考借鑒。

第一部分是陜西省新型城鎮(zhèn)化建設總體評價。本部分圍繞《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》主要目標指標完成進度，新型城鎮(zhèn)化四大戰(zhàn)略任務——農業(yè)轉移人口市民化、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、城市可持續(xù)發(fā)展能力、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進展情況，以及人口管理、土地管理、城鎮(zhèn)化資金保障、城鎮(zhèn)住房制度、生態(tài)環(huán)境保護等五方面體制改革與機制創(chuàng)新情況展開系統(tǒng)評估，是對我省新型城鎮(zhèn)化工作的一次全面梳理總結，通過發(fā)掘我省在推進城鎮(zhèn)化工作中的成績和亮點，查找反思存在的問題和不足，對未來一段時間更好推進新型城鎮(zhèn)化工作提出建議和意見。

第二部分是陜西新型城鎮(zhèn)化分維度評價與研究。本部分在借鑒參考國內外各類城鎮(zhèn)化評價指標體系的基礎上，提出了一套具有陜西特色的新型城鎮(zhèn)化評估評價指標體系，分別從“經濟發(fā)展與共享、社會文明與和諧、服務均等與便利、環(huán)境友好與生態(tài)、文化保護與傳承”這五個維度對陜西新型城鎮(zhèn)化建設進行專項評估。同時針對各市（區(qū)）在具體工作中取得的成效、存在的問題、可推廣經驗進行分析總結和專家打分，并提出相應的工作建議。

第三部分是陜西新型城鎮(zhèn)化分市（區(qū)）評價與研究。本部分對全省10市1區(qū)新型城鎮(zhèn)化進展進行系統(tǒng)梳理，摸清各市（區(qū)）的總體發(fā)展情況，總結近年來各市（區(qū)）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的主要做法，分析存在的問題與制約因素，最后為各市（區(qū)）今后一個時期的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑提供對策與建議。

第四部分是陜西省特色小鎮(zhèn)建設對策研究。近年來，特色小鎮(zhèn)成為各地推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要突破口和供給側結構性改革的重要平臺，我省也涌現(xiàn)出一批產業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮(zhèn)，在促進經濟轉型升級、推進新型城鎮(zhèn)化建設方面發(fā)揮了重要的引領示范作用。但在推進過程中，也出現(xiàn)了概念不清、定位不準、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題，有些地區(qū)甚至存在政府債務風險加劇和房地產化的苗頭。因此，本書將特色小鎮(zhèn)單獨列為一個專題進行深入研究。本部分對特色小鎮(zhèn)的定義和內涵進行深入辨析，系統(tǒng)研究了國內外小鎮(zhèn)建設的經驗與啟示，梳理總結了我省推進特色小鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀及問題，最后立足我省特色小鎮(zhèn)建設的基礎和比較優(yōu)勢，對我省特色小鎮(zhèn)建設的戰(zhàn)略目標、空間布局、實施路徑提出系統(tǒng)方案，并就當前需要著手解決的問題提出對策建議。

第五部分是我省新型城鎮(zhèn)化綜合試點縣（區(qū)）工作進展情況。2015年年底，陜西省委、省政府決定在西安市閻良區(qū)、寶雞市眉縣、咸陽市彬縣、銅川市耀州區(qū)、渭南市富平縣、延安市黃陵縣、榆林市神木縣、漢中市南鄭縣、安康市恒口示范區(qū)、商洛市丹鳳縣和楊凌示范區(qū)楊陵區(qū)等11個縣（區(qū)）開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點，重點在產城融合發(fā)展、成本分擔機制、行政管理體制改革、公共服務均等化、投融資體制創(chuàng)新、新生中小城市培育、綠色智能發(fā)展、多規(guī)合一等領域探索形成可復制、可推廣的經驗。本部分對試點工作開展情況進行了總結思考。

第六部分對我省不同市（區(qū)）在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的經典案例進行匯編。本章選擇了13個經典案例，全面覆蓋我省關中、陜北、陜南三大區(qū)域，發(fā)展模式涉及新型城鎮(zhèn)化的產業(yè)轉型升級、公共服務提供、人居環(huán)境建設、生態(tài)環(huán)境恢復等各個方面，力爭為我省其他地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設提供模式借鑒。

期待各界領導和朋友能夠繼續(xù)關心研究院的發(fā)展，并就我們的工作提出寶貴意見。

《陜西省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展報告（2017）》編委會

2018年1月