第一章 導論

一、研究背景

我國是一個典型的以小農經濟為主的國家，但小農經濟并不是代表完全的落后，它是中國數百年來農村經濟的一種基本制度特色，也是與當時的生產能力和政治文化融為一體、相互適應的一種經濟制度（張杰，2007年），中國歷史上的諸多重大變革都與農村密切相關。“中國的問題就是農民問題、農民問題就是中國問題”（溫鐵軍，2005年）。

如果說改革開放三十多年來金融改革的重要成就就是充分發揮并且使得各種市場經濟主體完全理解金融在經濟發展過程中的積極作用，那么，在我國當前“三農”問題的解決過程中，農村金融作為支持農業、農村、農民發展的重要推動力必將再次受到社會各界的廣泛關注。

上個世紀90年代以來，我國農村金融機構實行大規模的商業化改革，最突出的特征就是作為正規金融機構的四大國有銀行出于企業利潤最大化的考慮，在農村地區（主要是縣級以下）的經營網點大量撤并，這使得農村資金繼續外流和正規金融機構信貸供給不足的情況進一步的惡化；另一方面，計劃經濟時代中國長期奉行的重工業優先發展的趕超戰略在改革之后依然存在的慣性使然，特別是受市場化力量的進一步推動，農村金融資本非農化流動的趨勢愈演愈烈，農村資金不僅得不到應有的“反哺”，反而日益流入非農產業，繼續著以前的“農村支援城市”和“窮幫富”的模式（刁懷宏，2007,15-22）。

進入新世紀以來，每年中央一號文件為農村金融問題的解決帶來了希望的曙光。2004年新年伊始，一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》頒布了，文件首次提出要“改革和創新農村金融體制”。文件對服務“三農”的正規金融機構都提出了明確的要求，要求農信社加大改革的力度，要求農業發展銀行“要調整職能，合理分工，擴大對農業、農村的服務范圍”。為多年來發展緩慢的農業保險和信用擔保機構也指明了發展方向，“鼓勵政府出資各類信用擔保機構，鼓勵現有商業性擔保機構開展農村擔保業務，加快建立政策性農業保險制度。”

2005年，一號文件《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》頒布，在農村商業金融、政策性金融和合作金融領域中央仍舊要求在原有基礎上向前推進，為了增強農村金融領域的競爭性，文件中提到了“培育競爭性的農村金融市場，有關部門要抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，在有效防范金融風險的前提下，盡快啟動試點工作”。這是對一直處于壟斷競爭狀態的農村金融市場打入了一針“強心劑”，也為后來金融監管部門相關政策的出臺埋下了伏筆。

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了2005年到2010年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，隨后出臺的2006年中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出了建設社會主義新農村的口號。文件指出“在保證資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股”。并且首次鼓勵發展“資金互助組織”。為響應黨中央國務院的號召，銀監會于年末出臺了醞釀已久的“農村金融新政”。2006年12月20日，銀監會制定發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。在該《意見》的指導下，將出現村鎮銀行、專營小額貸款公司、資金互助社等新型金融機構。該《意見》的出臺是我國銀行業市場準入政策的重大變革，是農村金融市場改革的重大創新，必將促進農村金融體系的完善和農村金融服務水平的提高，必將促進城鄉金融和城鄉經濟的協調發展，必將促進社會主義新農村建設與和諧社會的構建。

2007年1月19日至20日，全國金融工作會議在北京舉行。會議指出當前農村金融體系存在的突出問題：農村信用社等金融機構經營粗放、盈利能力差、農村資金外流嚴重、農村金融產品和服務單一、農民貸款難等。為健全金融體系，應從多方面采取有效措施，加強對農村的金融服務。值得注意的是，由于農村金融具有單筆需求資金規模小、缺乏擔保品的特點，必須堅持組織創新和產品服務創新并行。

2007年6月28日中國銀監會編制完成并發布《中國銀行業農村金融服務分布圖集》，從圖集中我們可以看出我國城鄉金融資源配置的不平衡。第一，是縣以下地區金融機構網點的人均占有率低。雖然縣及縣以下農村地區的金融機構網點占全國總數的56%，然而該地區平均每萬人擁有網點數僅有1.26個，而城市達到了2個。第二，縣及縣以下的農村地區網點覆蓋率低。雖然平均每個縣級地區的網點數有50多個，但是超過30%的網點都是在城關鎮，而其他鄉鎮的網點平均不到3個，此外更是有3302個鄉鎮沒有任何金融機構的網點。第三，農村金融市場處于壟斷經營狀態，缺乏有效的競爭。圖集中可以看到，縣以下的農村金融機構網點基本都是農信社和郵政儲蓄機構，僅有一家金融機構網點的鄉鎮有8231個，占全國所有鄉鎮數量的20%，這種格局很難形成有效的競爭。第四，人均貸款水平差距極大，城市人均貸款額度是農村地區人均貸款額度的7-8倍。圖集的頒布有利于引導各種資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司以及農村資金互助社三類新型金融機構，更好的實施調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，進一步提高金融機構在農村地區的覆蓋率。

2008年10月12日，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出要“建立現代農村金融制度”，對于銀監會的“農村金融新政”，《決定》指出“規范發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村為主的地區性中小銀行”。對于各地廣泛成立的農民專業合作社，《決定》也“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”，進一步拓展了農村地區資金融通的平臺。同年，中國人民銀行發布了《中國農村金融服務報告2008》，報告肯定了我國近年來農村金融服務體系的大幅改善，但也指出了仍舊存在的問題：一是部分農村地區還存在著金融服務空白，截至2007年末，全國沒有任何金融機構的鄉鎮仍占總量的7%；二是農村金融機構的法人治理機構不完善，問題仍舊比較突出；三是農村金融機構的不良貸款率相對仍舊較高；四是農業保險、抵押擔保、農村信用體系的建設仍然不能完全適應農村金融未來發展的需求。報告明確了進一步深化農村金融改革的思路：一是穩步開放農村金融市場，建立有序競爭的多層次農村金融機構體系。二是鼓勵農村金融產品和服務創新，大力發展農業保險、農產品期貨和訂單農業，穩步推進農村利率市場化。三是實行有差別的監管政策，建立有利于降低服務成本的農村金融監管體系，充分發揮民間金融的積極作用，嚴厲打擊非法集資。四是在財政、稅收和貨幣政策上給予農村金融機構一定優惠，建立扶持農村金融服務的長效機制。五是要充分發揮地方政府在推動農村金融服務方面的重要作用（中國人民銀行農村金融服務研究小組，2008）。

2009年，中央一號文件《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》強調繼續鞏固業已取得的農村改革成果。文件中首次提到了金融機構的連接問題，文件鼓勵“農村微小型金融組織可通過多種方式從金融機構融入資金……探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”。2010年的中央一號文件繼續關注農業問題，《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》繼續強調要“提高農村金融服務質量和水平”，明確提出要“確保3年內消除基礎金融服務空白鄉鎮”，繼續“加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，有序發展小額貸款組織，引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織”。雖然黨中央國務院對于“三農”問題如此之關注，但市場機制下的農村金融供給仍不樂觀。

（一）市場機制下農村金融供給的惡化

隨著市場經濟的不斷深化，金融機構出于追求利潤最大和風險、成本最低的考慮，出現嫌貧愛富的取向。雖然隨著競爭的加劇，會出現向低端客戶市場發展的趨勢，但在金融向財富集中的人群和地區配置的過程中，偏遠地區的經濟、金融環境隨之惡化。這是因為在此過程中勞動力和財富出現明顯的集聚效應，增大了偏遠地區與城市等發達地區之間金融可及性的差距，在此環境下，金融機構將更加簇擁于發達地區，便出現了發達地區的金融服務飽和和金融業競爭慘烈的情況。這一過程循環重復，進一步導致了落后農村地區金融服務的惡化循環。

城市與農村、小城鎮與偏遠農村的發展方向應該遵循一個什么樣的邏輯呢？生產要素向城市流動促進工業的發展是工業革命至今普遍存在的客觀事實，而這一客觀事實過程導致了城市經濟的迅速發展與農村相對落后的二元矛盾。在國內，由于中國龐大的人口數量，導致在發展過程中一線、二線城市因不堪人口重負出現諸多城市問題和不公平現象。

面對中國龐大的人口負載，農民何去何從？農民的明天又在哪里？這一系列問題已然成為當今政府以及民眾關注的焦點。諸多學者提出了不同的解決思路，比如茅于軾就強調讓農民進城上樓，將農民從空間上轉移到城市去，但達到這一愿景還有很漫長的一段路要走。在此過程中農民應該如何存在和發展，茅前輩并未給出更加可操作的方案，如果仍然單純延續市場邏輯解決農民的問題，實屬不易。市場邏輯就是森林法則，強者生存、弱者淘汰，或者說是弱肉強食，農民作為弱勢群體，在強者面前猶如醉鼠遇貓，只有甘為魚肉的選擇。作為弱勢群體的農民擔當著國民生活用品的全部，其中最主要的就是吃。民以食為天，古人早知糧足則天下安的道理，我們該給我們的衣食父母一個什么樣的生活、一個什么樣的明天呢？

城市是生產要素的集聚地，農村則相對貧瘠，如果一再堅持市場的要素配置邏輯，必將加劇勞動力的空間轉移（如圖1-1所示）。流動人口帶來的一系列問題，比如農村存在的“三八”、“六一”、“九九”部隊問題、留守兒童、老人問題、城市的新生代農民工問題都將與日加劇，而破解這一問題的有效手段是彌補現有市場經濟體制運行的不足，通過制度設計和政府的管理，引致要素向農村流動，而要素向農村流動的重要因素是金融資源向農村流動，進而帶動地方經濟的發展，就地解決勞動力轉移問題（如圖1-2所示），這一過程必將遭受來自市場的壓力，因此也被稱為反市場思維。

小城鎮建設和城鎮化發展是生產要素資源整合的重要平臺。那么，我們應該讓明天的農民參與怎樣的農村經濟格局呢？個人認為，小區域內（比如鄉鎮或者縣域內）應實現分工共享，不盲目參與大分工。1998年和2010年海南的香蕉和圓心菜的種植就是一個典型，即地方政府盲目發展地方特色農業，在市場還不明朗的情況下，參與大區域（全國或者全球）分工，這種盲目的行為最后導致香蕉和圓心菜都以幾分錢的價格出手，個別地區農民損失慘重。市場是美好的，但同時市場的競爭是殘酷的，要想參與市場分工，小農還沒做好準備，因此小區域的分工合作、提升福利水平是一個必然過程。在此過程中，隨著技術和金融投入的不斷增加，小區域內產出剩余增加、生產力水平提升，促使其漸進式參與大分工，這一過程是不能忽略和跳過的，不然錯誤的代價還是由農民來擔負。而通過農村金融創新引進銀行儲蓄、社會資本、民間資本等金融資源向農村流動是重中之重，而這一命題的核心就是金融資源向農村匹配時風險和成本如何控制的問題。

城鄉間人均金融服務存在巨大差異，發展農村金融迫在眉睫，這也已為各界所認可。由農行的“三農”事業部改制、農村信用社的市場化改制、農發行的業務調整、微型金融機構的潮涌而出等可以看出，從供給的角度來說農村金融供給主體較原來有了較大的改善，但通過實地地調研，我們的初步感覺是農村金融服務并未發生實質性的改進，問題出在哪里？是資金的問題，還是制度的問題，還是人才的問題？還是……？帶著這一系列的問題我們進行了多年的實地調研，得出的結論很多，但感觸最深的是風險控制的問題。比如農民貸款發生后的違約風險問題、信貸員的委托代理風險問題、金融監管部門對金融機構的風險監管問題等，而這一系列問題中最重要的是農民貸款后發生違約風險的問題，這是所有向農村提供金融服務的金融機構都將面臨的嚴峻挑戰。

事實是我們的確沒有成熟的針對農村的風控制度和專業人才，更無現成理論可以套用。可喜的是我們在調研中通過對各地各種性質的金融機構進行實地的訪談和數據收集，發現各地零散的金融創新行為中存在著一些有價值的共通的東西，這些東西散落體現在各地的創新案例中，雖各具地方特色，但可操作、可執行，而且體現了中國的鄉土文化和傳統文化。

（二）農村金融創新的市場主體性和公共產品性導致信貸配給加劇

近年來對于中國農村金融問題的研究成為學術界、業界等社會各界共同關注的焦點，各種創新的農村金融產品也不斷出現。但諸多的機構創新，諸多的金融產品創新，服務“三農”效果卻大多平平，問題何在？

金融，首先應該定性為商業服務，而不是給予和恩賜。金融機構面對的是客戶，是利潤的給予者，在競爭環境下，農村金融的創新必然是根據農戶的金融需求來制定，否則就是市場游戲中的弱智。因此，金融機構對其服務主體的研究勢必更加深入，而農民的特性，或者說是與信用有關的農民特性雖眾說紛紜但并未形成完整的體系。

金融具有雙刃劍（金融風險與經濟促進）和兩面性（市場主體性、公共產品性）兩個特性。雙刃劍是指金融在促進經濟發展的同時存在金融危機的隱患，兩面性是指金融主體是以市場主體參與市場競爭，在提供金融資源支持的同時獲取利潤，即商業化、市場化的屬性，同時金融行業還具有很強的負外部性，即金融機構作為市場主體在追求自身利益最大和風險、成本最低的規則下可能會促進經濟的發展也可能對實體經濟帶來巨大的打擊，而且在市場規則的約束下難以避免的會出現二元金融制度的問題，產生社會性的金融排斥，在國內，則是日益惡化的農村金融生態環境問題。

市場配置資源過程中產生的資金獲取公平問題單純依靠市場力量能否解決呢？如果不能，那采用什么方法才能解決呢？

市場配置資源的效率性與城鄉二元經濟矛盾的突出性使得我們必須考慮在尊重效率的同時要兼顧公平，即農民獲得公平發展的權利，而農民獲得公平發展權利的核心就是獲取發展資金的機會的平等性。針對農民面臨的嚴重信貸約束問題，焦瑾璞提出實現普惠式金融服務的理論，這一世界難題的核心問題就是面向農戶授信的違約風險防控問題。

（三）農村金融研究的方法論—功能視角

1．農村金融的涵義界定

農村金融是一個地域概念，即農村金融是研究農村區域內金融的問題，它不等同于農業金融。從廣義的角度就是研究金融如何服務農、林、牧、漁產品的生產、加工和銷售，換句話說就是研究金融理論和金融創新服務農產品的生產、加工和銷售的各個環節；從狹義的角度就是研究金融如何促進農、林、牧、漁的發展，增加農民的收入。

與農業金融相比較，農村金融則包含更廣泛的涵義，廣義理解就是：凡是發生在農村的服務農村的金融都屬于農村金融的范疇；狹義理解就是：凡是有利于農村（縣域）經濟發展的所有金融活動都屬于農村金融的范疇。

農村經濟不是簡單第一產業的問題，而是由農產品的生產、深加工、銷售（農業商業）為基礎，同時，那些吸收解放的農村勞動力但與農業相關性不是很強的行業作為必要補充的一個經濟構成。

2．農村金融的理論定位

金融在當今社會起著越來越重要的作用，同時由于金融風險的高危害性，各國政府都把金融列為一個重要的環節來進行管理，隨著我國金融業務的不斷發展和金融理論研究的不斷深入，我國政府從2005年開始也把金融列為政府的工作重點。金融理論尤其經典金融理論的引入使得金融成為一門經典的獨立學科，一時間少數人有神圣化金融的偏向。

但金融只是一門學科，是為經濟服務的，其服務的目標是經濟的發展。如何發揮金融在資源優化配置方面的主動性和積極作用，為經濟的發展服務是我們研究農村金融的重心。

我國農村金融所服務的對象是農村，其正處于一個特殊的轉型階段。從邏輯的角度來說只有真正搞清楚農村經濟的發展目標、方向、結構等，我們才能真正找到進行金融創新服務農村經濟的切入點。

3．我國農村金融的功能定位

發展我國農村金融的理論基礎不能硬搬經典金融學理論，而是應該根據我國農村經濟改革路徑的金融理論創新，主要包括農村金融制度創新、農村金融機構創新和農村金融服務創新等。

農村金融的功能就是服務農村經濟的發展，這是研究農村金融的根本出發點，因此在展開金融創新之前必須搞清楚農村經濟發展的大局、趨勢和特點。

（1）農村經濟發展的大局和趨勢

從政策角度來看，新農村建設的提出表征了我們政府解決農村問題的決心。2007年初在農村金融機構準入問題上的放寬表征了政府解決農村經濟問題的決心。已經絕對不是原來的流于形式，而是“動真格”的了。可以這樣認為，農村問題、農村的經濟問題在不遠的將來將成為政府的工作重心，農村的富裕和繁榮只是一個時間問題，而且這個時間不會太久。

解決農村經濟問題，應該以民營、私有經濟為市場主體，政府不是經濟活動的主要參與者，而是扮演“導演”的角色。在過去，二元經濟的突出矛盾是農民的貧窮問題，為此政府每年都花掉大量的財政收入支持、補貼農業，但是效果不盡人意，這一事實證明依靠政府財政解決農村的貧困問題是行不通的。發揮政府的政策優勢，創新農村金融制度誘導市場主體進入農村，激活農村經濟，讓農村經濟依靠市場主體實現良性循環是解決農村問題的可行思路。

（2）農村經濟發展的路徑和特點

目前的家庭聯產承包經營責任制即高效自然經濟經營模式是一個歷史創新。上世紀80年代初，在當時吃大鍋飯的低效率經營模式下推出家庭聯產承包經營責任制大大調動了農民個體的種植積極性。畝產量以小麥為例，由當時的分田到戶前的畝產最高100斤，到分田到戶后的第一年畝產最低500斤。隨著農民收入的不斷提高，農具、農資和農藥的大幅度應用，到上世紀90年代初已經達到平均畝產800斤，2001年實現平均畝產1000斤，農業產出的大幅度增加不能不歸功于家庭聯產承包經營責任制的積極作用。

但是，隨著除第一產業外的其他產業就業需求的不斷增加，以及農村人口在年齡上呈現倒立金字塔的結構限制，更重要的是第二產業的發展為農村實現產業化經營提供了客觀上的物質保障，因此農業產業化已經歷史的進入到農村經濟發展的歷程，產業化、規模化經營成為目前我們解決農村問題的重心。

（3）金融創新應顧大局

我們的金融創新應該服務于農業產業化的大局，而不是服務于目前的農村經濟模式。雖然，非農經濟也是構成農村經濟的必要補充，但是我們的著眼點、重點應該是服務農產品的生產、深加工和銷售。

目前就我國農村金融創新談論最多的莫過于農村小額信貸，其發展歷史在我國已經近20年。在國外，它的發展已經通過實踐得到認可，其發起者尤納斯也因其產生的巨大經濟影響而獲得2006年諾貝爾和平獎。但小額信貸在我國卻步履維艱，效果差強人意，這一點也充分證明了解決我國農村金融創新問題抄襲以及搬抄經典理論是行不通的。

（4）客觀看待小額信貸的歷史價值

小額信貸走在我國農村金融的前沿，是我國研究農村金融創新的突破口，為我們進一步打開農村金融市場提供了寶貴的政策和實踐方面的經驗。但是小額信貸畢竟屬于小規模授信，與當前的自然經濟經營模式相匹配，理論上這筆授信肯定能促進農村經濟的發展，但是實證研究方面卻缺乏有說服力的數據。

另外小額信貸用于農業生產是其目的，但這一點卻恰恰鑄就了讓其退出歷史舞臺的理由。小額信貸與自然經濟相匹配，能大大促進自然經濟（在我國理解為目前的家庭經營模式）的發展，我們一方面獲得了農民增收的勝利，但同時卻使得我們規模化經營的現代農業經營模式障礙更大。

總之，我們研究農村金融創新一定要明確服務農村經濟轉型這個大局，根據這一大局和農村經濟的風險特點進行農村金融制度、農村金融機構和農村金融產品的創新，這是研究我國農村金融問題的重點。