導(dǎo)論

一、普惠金融：意涵、緣起與發(fā)展

（一）普惠金融的含義與特征

普惠金融體系（inclusive financial system，又稱普惠金融）的概念，最初由聯(lián)合國(guó)在2004年“國(guó)際小額信貸年”（International Year of Microcredit）啟動(dòng)儀式上提出。隨后，世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）在其出版的《服務(wù)于所有的人——建設(shè)普惠性金融體系》一書中，倡議在全球范圍內(nèi)建立普惠金融體系。在聯(lián)合國(guó)和世界銀行的大力推動(dòng)下，如今，普惠金融作為一種金融發(fā)展新理念已經(jīng)在全球廣泛傳播，并得到世界許多國(guó)家和政府的響應(yīng)。

在我國(guó)，最早引入普惠金融概念的，是中國(guó)小額信貸聯(lián)盟（原名“中國(guó)小額信貸發(fā)展促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)”）。2006年3月，時(shí)任中國(guó)人民銀行研究局副局長(zhǎng)的焦謹(jǐn)璞在北京召開的亞洲小額信貸論壇上，正式使用了“普惠金融”概念，并在其2009年出版的《建設(shè)中國(guó)普惠金融體系——提供全民享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和途徑》一書中，全面介紹并闡述了普惠金融的含義及理念。除此之外，以杜曉山為代表的眾多學(xué)者以農(nóng)村金融為研究對(duì)象，從不同角度對(duì)發(fā)展農(nóng)村金融、建設(shè)普惠金融體系的意義和路徑進(jìn)行了深入研究。但這一時(shí)期，我國(guó)關(guān)于普惠金融體系建設(shè)的討論，主要還在學(xué)術(shù)層面，普惠金融體系建設(shè)真正被國(guó)家政策層面認(rèn)同則是在2012年之后。2012年6月19日，時(shí)任國(guó)家主席的胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上發(fā)言時(shí)指出：“普惠金融問題本質(zhì)上是發(fā)展問題，希望各國(guó)加強(qiáng)溝通和合作，提高各國(guó)消費(fèi)者保護(hù)水平，共同建立一個(gè)惠及所有國(guó)家和民眾的金融體系，確保各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家民眾享有現(xiàn)代、安全、便捷的金融服務(wù)。”這是我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第一次在公開場(chǎng)合使用“普惠金融”這一概念。2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要將發(fā)展成果更多和更公平地惠及全體人民”的戰(zhàn)略主張，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展普惠金融，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品”，正式將普惠金融這一概念寫入黨和國(guó)家的綱領(lǐng)性文件。以此為標(biāo)志，建設(shè)普惠金融體系便成為我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期金融體系改革發(fā)展的重要方向。

按照CGAP的解釋，普惠金融不同于傳統(tǒng)金融，它是一種能夠有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體，特別是為那些在傳統(tǒng)金融中被忽視和排斥的貧困和低收入人口提供所需服務(wù)的金融體系。在這一框架下，對(duì)普惠金融體系的理解需要注意把握如下3個(gè)基本點(diǎn)。

第一，一個(gè)完整而合理的金融體系應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于所有人的，而不僅僅針對(duì)貧困和低收入人群。這里，普惠金融已經(jīng)不像小額信貸（microcredit）、微型金融（microfinance）那樣專門指向貧困及低收入人群，而是面向所有的人。建立普惠金融體系的目的，是使每一個(gè)人在有金融需求(1)時(shí)，都能以合適的價(jià)格，有尊嚴(yán)地享受到及時(shí)、便利和高質(zhì)量的金融服務(wù)。只不過由于在傳統(tǒng)金融中其他階層的人更容易得到金融服務(wù)，普惠金融體系建設(shè)的主要任務(wù)或攻堅(jiān)戰(zhàn)，就在于為那些被傳統(tǒng)正規(guī)金融體系忽視和排斥的中、低收入階層乃至貧困人口提供可得性的金融服務(wù)和機(jī)會(huì)，即構(gòu)建可以為各類微型經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)的金融體系。也正是由于普惠金融繼承并延續(xù)了傳統(tǒng)小額信貸注重社會(huì)福利價(jià)值、倡導(dǎo)增長(zhǎng)的均衡或普惠的價(jià)值理念，CGAP在談到小額信貸在普惠金融體系建設(shè)中的地位時(shí)指出，小額信貸是普惠金融體系的核心。

第二，傳統(tǒng)小額信貸不應(yīng)被邊緣化，而應(yīng)當(dāng)被納入正規(guī)金融體系，成為一國(guó)金融體系不可或缺的有機(jī)組成部分。目前，在聯(lián)合國(guó)和世界銀行的大力推動(dòng)下，普惠金融理念已被世界各國(guó)廣泛接受。在一些國(guó)家，為低收入群體提供金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，已經(jīng)不再只是小額信貸、社區(qū)銀行、信用互助社等專門的微型金融機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)銀行和一些商業(yè)機(jī)構(gòu)也參與其中，通過各種方式介入微型金融市場(chǎng)，直接和間接地為低收入人口和中小微企業(yè)提供小額信貸服務(wù)。在這些國(guó)家和地區(qū)，微型金融與傳統(tǒng)正規(guī)金融體系的邊界已逐漸模糊，不同類型、不同規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)依據(jù)自身的比較優(yōu)勢(shì)，為貧困人口、低收入家庭和小微企業(yè)提供所需的金融服務(wù)。

第三，普惠金融在社會(huì)福利意義上必須是有效的。這種有效性具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在金融服務(wù)供給主體眼中必須是有效的，亦即提供普惠金融必須是可以實(shí)現(xiàn)金融運(yùn)行效益的，或至少保障盈虧平衡。小額信貸——普惠金融的核心——在30多年的發(fā)展中積累的經(jīng)驗(yàn)表明，服務(wù)窮人與機(jī)構(gòu)可持續(xù)性是小額信貸的一體兩面，兩者不可偏廢。這一點(diǎn)已成為國(guó)際小額信貸領(lǐng)域的共識(shí)和實(shí)踐趨勢(shì)。我國(guó)的普惠金融體系建設(shè)，同樣必須明確普惠金融并非扶貧金融，必須遵循金融發(fā)展、金融運(yùn)行的規(guī)律和規(guī)則。二是在金融服務(wù)潛在需求者眼中必須是有效的，亦即要有助于改善和提升其福利。換言之，普惠金融不只是一個(gè)“普”的問題，即將金融服務(wù)向低收入人群和邊遠(yuǎn)地區(qū)延伸，使邊緣弱勢(shì)人群也能接觸到金融產(chǎn)品和服務(wù)，還必須達(dá)到“惠”的目的，使他們能夠利用金融資源和金融工具，減輕貧困，并抓住機(jī)會(huì)發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，實(shí)現(xiàn)自身可行能力和家庭整體經(jīng)濟(jì)福利的提升。

（二）普惠金融理念的緣起與發(fā)展

普惠金融體系的概念雖然是在2004年才首次推出的，但普惠金融理念的形成卻可以追溯到20世紀(jì)70年代國(guó)際小額信貸運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展。

小額信貸是專門面向貧困和低收入群體提供小額度信貸服務(wù)的一種制度安排，主要是指正規(guī)金融體系之外的各類民間小額信貸機(jī)構(gòu)及其提供的服務(wù)。(2)國(guó)際上最早專門面向窮人的小額信貸機(jī)構(gòu)，是1976年穆罕默德·尤努斯在孟加拉國(guó)創(chuàng)辦的格萊珉銀行（Grameen Bank，GB）。格萊珉銀行自創(chuàng)辦以來，始終致力于解決鄉(xiāng)村貧困人群的金融服務(wù)問題。1976—2006年（2006年尤努斯榮獲諾貝爾和平獎(jiǎng)）的30年里，格萊珉銀行從借款27美元給42個(gè)赤貧農(nóng)婦，逐漸發(fā)展成為擁有1277個(gè)分行（遍及46620個(gè)村莊）、12546名員工、近400萬名借款者（其中96%為婦女），還款率高達(dá)98.89%的龐大鄉(xiāng)村銀行網(wǎng)絡(luò)。受此影響，20世紀(jì)80年代，南亞、拉美、非洲的很多發(fā)展中國(guó)家以及歐美的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛仿效和借鑒格萊珉銀行模式（又稱GB模式），因地制宜面向窮人開展小額信貸業(yè)務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)，到2005年，小額信貸已經(jīng)惠及全世界5500萬～6000萬人，在國(guó)際反貧困事業(yè)中發(fā)揮著不可替代的作用。也正因如此，聯(lián)合國(guó)將2005年定為“國(guó)際小額信貸年”，以加快實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”，促進(jìn)全人類的發(fā)展和進(jìn)步。2004年11月18日，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的科菲·安南在紐約舉行的“國(guó)際小額信貸年”啟動(dòng)儀式上說，小額信貸年“將為國(guó)際社會(huì)提供絕好的機(jī)會(huì)，履行共同的承諾，促進(jìn)金融多樣性服務(wù)，幫助貧困人口改善生活”。

與此同時(shí)，經(jīng)過多年反貧困的實(shí)踐探索，國(guó)際小額信貸領(lǐng)域的服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)者和監(jiān)管部門逐漸認(rèn)識(shí)到：一方面，服務(wù)窮人與機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展是小額信貸的一體兩面，二者缺一不可，機(jī)構(gòu)只有實(shí)現(xiàn)了自身商業(yè)上的可持續(xù)，才能可持續(xù)地為窮人提供所需的金融服務(wù)；另一方面，單一地為貧困和低收入人群提供貸款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，貧困和低收入人群的金融貧困不僅表現(xiàn)為信貸服務(wù)缺失，還表現(xiàn)為儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)、支付結(jié)算和市場(chǎng)咨詢等一系列金融服務(wù)的缺失，而增加窮人對(duì)貸款、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)賬結(jié)算等基礎(chǔ)性金融服務(wù)的可接觸性，可以幫助他們實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的生活和收入，降低脆弱性，依靠實(shí)物資本和人力資本的積累進(jìn)行生產(chǎn)性投資，達(dá)到致富和提高經(jīng)濟(jì)可行能力的目的。(3)

于是，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，全球小額信貸項(xiàng)目開始打破傳統(tǒng)意義上的扶貧融資定位，積極探索為低收入人群提供長(zhǎng)期金融服務(wù)的路徑和模式。相應(yīng)地，小額信貸的發(fā)展觀開始從福利主義向制度主義轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的“小額信貸”發(fā)展到為微型企業(yè)和低收入人口提供全面金融服務(wù)的“微型金融”(4)新階段，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展以為微型金融市場(chǎng)和客戶提供長(zhǎng)期的金融服務(wù)。目前，微型金融作為一種有效的金融反貧困手段，已經(jīng)得到世界上越來越多國(guó)家的認(rèn)可，在一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)甚至發(fā)展出了能夠?yàn)榈褪杖肴后w提供系統(tǒng)性金融服務(wù)的可持續(xù)的制度體系。盡管如此，小額信貸機(jī)構(gòu)或微型金融機(jī)構(gòu)在多數(shù)情況下只是作為一種扶貧形式或“另類金融機(jī)構(gòu)”，長(zhǎng)期游離于正規(guī)金融體系之外，并沒有成為一國(guó)整體金融發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。由于未能與現(xiàn)有金融體制相結(jié)合，無法從現(xiàn)代金融體系中獲得資金、人才、技術(shù)和信息的支持，小額信貸機(jī)構(gòu)或微型金融機(jī)構(gòu)在面向低收入人群提供金融服務(wù)時(shí)，不得不經(jīng)常受到法律地位不明確、信貸資金不足、服務(wù)能力有限等問題的制約，嚴(yán)重影響其扶貧功能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致小額信貸在一些地區(qū)的無序發(fā)展并釀成局部金融風(fēng)險(xiǎn)。(5)

鑒于此，聯(lián)合國(guó)在把2005年確定為“國(guó)際小額信貸年”的同時(shí)，提出了普惠金融的新概念，倡導(dǎo)在全球建立一個(gè)完整的可以服務(wù)所有人的普惠金融體系。這個(gè)體系在繼承和發(fā)揚(yáng)小額信貸或微型金融扶貧理念的基礎(chǔ)上，更致力于強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一個(gè)完整的金融體系，使低收入人口不再被邊緣化。根據(jù)聯(lián)合國(guó)和世界銀行扶貧協(xié)商小組的相關(guān)闡述，這一金融體系的完整性特征可被歸納為如下三點(diǎn)：第一，普惠金融體系是“服務(wù)所有人”的，主張通過為社會(huì)所有階層和群體提供有效的、全方位的金融服務(wù)，讓所有人特別是低收入弱勢(shì)群體也能參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的福利提升；第二，不同類型、不同層次的小額信貸機(jī)構(gòu)或微型金融機(jī)構(gòu)之間，不應(yīng)孤立、獨(dú)立地提供金融服務(wù)，而應(yīng)是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的系統(tǒng)，具有分工合作的協(xié)同效率；第三，普惠金融體系是一個(gè)完整的體系，小額信貸作為主要面向窮人的一種金融形式，不應(yīng)再被邊緣化，而應(yīng)作為一國(guó)金融體系的有機(jī)組成部分，納入國(guó)家整體的金融發(fā)展戰(zhàn)略之中，從法律制度和融資便利等方面承認(rèn)并發(fā)揮小額信貸的金融服務(wù)功能。

從普惠金融理念形成與發(fā)展的過程中不難發(fā)現(xiàn)，普惠金融是小額信貸或微型金融的發(fā)展和完善。與小額信貸或微型金融相比，普惠金融更致力于建立一個(gè)完整的、新的金融體系，使小額信貸或微型金融融入國(guó)家整體的金融發(fā)展框架之中，成為其中的一個(gè)組成部分。這個(gè)新的普惠金融體系一方面可以提升小額信貸機(jī)構(gòu)或微型金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力，另一方面可以使全社會(huì)各階層，尤其是那些在傳統(tǒng)中被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)排除在外的貧困和低收入弱勢(shì)群體，平等地享有使用信貸及其他金融服務(wù)的權(quán)利，獲得自己所需的金融服務(wù)。