導論

一、普惠金融：意涵、緣起與發展

（一）普惠金融的含義與特征

普惠金融體系（inclusive financial system，又稱普惠金融）的概念，最初由聯合國在2004年“國際小額信貸年”（International Year of Microcredit）啟動儀式上提出。隨后，世界銀行扶貧協商小組（CGAP）在其出版的《服務于所有的人——建設普惠性金融體系》一書中，倡議在全球范圍內建立普惠金融體系。在聯合國和世界銀行的大力推動下，如今，普惠金融作為一種金融發展新理念已經在全球廣泛傳播，并得到世界許多國家和政府的響應。

在我國，最早引入普惠金融概念的，是中國小額信貸聯盟（原名“中國小額信貸發展促進網絡”）。2006年3月，時任中國人民銀行研究局副局長的焦謹璞在北京召開的亞洲小額信貸論壇上，正式使用了“普惠金融”概念，并在其2009年出版的《建設中國普惠金融體系——提供全民享受現代金融服務的機會和途徑》一書中，全面介紹并闡述了普惠金融的含義及理念。除此之外，以杜曉山為代表的眾多學者以農村金融為研究對象，從不同角度對發展農村金融、建設普惠金融體系的意義和路徑進行了深入研究。但這一時期，我國關于普惠金融體系建設的討論，主要還在學術層面，普惠金融體系建設真正被國家政策層面認同則是在2012年之后。2012年6月19日，時任國家主席的胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國集團峰會上發言時指出：“普惠金融問題本質上是發展問題，希望各國加強溝通和合作，提高各國消費者保護水平，共同建立一個惠及所有國家和民眾的金融體系，確保各國特別是發展中國家民眾享有現代、安全、便捷的金融服務。”這是我國國家領導人第一次在公開場合使用“普惠金融”這一概念。2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要將發展成果更多和更公平地惠及全體人民”的戰略主張，強調要“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”，正式將普惠金融這一概念寫入黨和國家的綱領性文件。以此為標志，建設普惠金融體系便成為我國當前和今后一個時期金融體系改革發展的重要方向。

按照CGAP的解釋，普惠金融不同于傳統金融，它是一種能夠有效、全方位地為社會所有階層和群體，特別是為那些在傳統金融中被忽視和排斥的貧困和低收入人口提供所需服務的金融體系。在這一框架下，對普惠金融體系的理解需要注意把握如下3個基本點。

第一，一個完整而合理的金融體系應當是服務于所有人的，而不僅僅針對貧困和低收入人群。這里，普惠金融已經不像小額信貸（microcredit）、微型金融（microfinance）那樣專門指向貧困及低收入人群，而是面向所有的人。建立普惠金融體系的目的，是使每一個人在有金融需求(1)時，都能以合適的價格，有尊嚴地享受到及時、便利和高質量的金融服務。只不過由于在傳統金融中其他階層的人更容易得到金融服務，普惠金融體系建設的主要任務或攻堅戰，就在于為那些被傳統正規金融體系忽視和排斥的中、低收入階層乃至貧困人口提供可得性的金融服務和機會，即構建可以為各類微型經濟主體提供服務的金融體系。也正是由于普惠金融繼承并延續了傳統小額信貸注重社會福利價值、倡導增長的均衡或普惠的價值理念，CGAP在談到小額信貸在普惠金融體系建設中的地位時指出，小額信貸是普惠金融體系的核心。

第二，傳統小額信貸不應被邊緣化，而應當被納入正規金融體系，成為一國金融體系不可或缺的有機組成部分。目前，在聯合國和世界銀行的大力推動下，普惠金融理念已被世界各國廣泛接受。在一些國家，為低收入群體提供金融服務的機構，已經不再只是小額信貸、社區銀行、信用互助社等專門的微型金融機構，傳統銀行和一些商業機構也參與其中，通過各種方式介入微型金融市場，直接和間接地為低收入人口和中小微企業提供小額信貸服務。在這些國家和地區，微型金融與傳統正規金融體系的邊界已逐漸模糊，不同類型、不同規模的金融機構依據自身的比較優勢，為貧困人口、低收入家庭和小微企業提供所需的金融服務。

第三，普惠金融在社會福利意義上必須是有效的。這種有效性具體體現在兩個方面。一是在金融服務供給主體眼中必須是有效的，亦即提供普惠金融必須是可以實現金融運行效益的，或至少保障盈虧平衡。小額信貸——普惠金融的核心——在30多年的發展中積累的經驗表明，服務窮人與機構可持續性是小額信貸的一體兩面，兩者不可偏廢。這一點已成為國際小額信貸領域的共識和實踐趨勢。我國的普惠金融體系建設，同樣必須明確普惠金融并非扶貧金融，必須遵循金融發展、金融運行的規律和規則。二是在金融服務潛在需求者眼中必須是有效的，亦即要有助于改善和提升其福利。換言之，普惠金融不只是一個“普”的問題，即將金融服務向低收入人群和邊遠地區延伸，使邊緣弱勢人群也能接觸到金融產品和服務，還必須達到“惠”的目的，使他們能夠利用金融資源和金融工具，減輕貧困，并抓住機會發展生產、增加收入，實現自身可行能力和家庭整體經濟福利的提升。

（二）普惠金融理念的緣起與發展

普惠金融體系的概念雖然是在2004年才首次推出的，但普惠金融理念的形成卻可以追溯到20世紀70年代國際小額信貸運動的興起與發展。

小額信貸是專門面向貧困和低收入群體提供小額度信貸服務的一種制度安排，主要是指正規金融體系之外的各類民間小額信貸機構及其提供的服務。(2)國際上最早專門面向窮人的小額信貸機構，是1976年穆罕默德·尤努斯在孟加拉國創辦的格萊珉銀行（Grameen Bank，GB）。格萊珉銀行自創辦以來，始終致力于解決鄉村貧困人群的金融服務問題。1976—2006年（2006年尤努斯榮獲諾貝爾和平獎）的30年里，格萊珉銀行從借款27美元給42個赤貧農婦，逐漸發展成為擁有1277個分行（遍及46620個村莊）、12546名員工、近400萬名借款者（其中96%為婦女），還款率高達98.89%的龐大鄉村銀行網絡。受此影響，20世紀80年代，南亞、拉美、非洲的很多發展中國家以及歐美的一些發達國家，紛紛仿效和借鑒格萊珉銀行模式（又稱GB模式），因地制宜面向窮人開展小額信貸業務。根據聯合國的數據，到2005年，小額信貸已經惠及全世界5500萬～6000萬人，在國際反貧困事業中發揮著不可替代的作用。也正因如此，聯合國將2005年定為“國際小額信貸年”，以加快實現“千年發展目標”，促進全人類的發展和進步。2004年11月18日，時任聯合國秘書長的科菲·安南在紐約舉行的“國際小額信貸年”啟動儀式上說，小額信貸年“將為國際社會提供絕好的機會，履行共同的承諾，促進金融多樣性服務，幫助貧困人口改善生活”。

與此同時，經過多年反貧困的實踐探索，國際小額信貸領域的服務機構、學者和監管部門逐漸認識到：一方面，服務窮人與機構自身可持續發展是小額信貸的一體兩面，二者缺一不可，機構只有實現了自身商業上的可持續，才能可持續地為窮人提供所需的金融服務；另一方面，單一地為貧困和低收入人群提供貸款是遠遠不夠的，貧困和低收入人群的金融貧困不僅表現為信貸服務缺失，還表現為儲蓄、保險、支付結算和市場咨詢等一系列金融服務的缺失，而增加窮人對貸款、儲蓄、保險、轉賬結算等基礎性金融服務的可接觸性，可以幫助他們實現穩定的生活和收入，降低脆弱性，依靠實物資本和人力資本的積累進行生產性投資，達到致富和提高經濟可行能力的目的。(3)

于是，進入20世紀90年代，全球小額信貸項目開始打破傳統意義上的扶貧融資定位，積極探索為低收入人群提供長期金融服務的路徑和模式。相應地，小額信貸的發展觀開始從福利主義向制度主義轉變，從傳統的“小額信貸”發展到為微型企業和低收入人口提供全面金融服務的“微型金融”(4)新階段，強調金融機構的可持續發展以為微型金融市場和客戶提供長期的金融服務。目前，微型金融作為一種有效的金融反貧困手段，已經得到世界上越來越多國家的認可，在一些發展中國家和地區甚至發展出了能夠為低收入群體提供系統性金融服務的可持續的制度體系。盡管如此，小額信貸機構或微型金融機構在多數情況下只是作為一種扶貧形式或“另類金融機構”，長期游離于正規金融體系之外，并沒有成為一國整體金融發展戰略的有機組成部分。由于未能與現有金融體制相結合，無法從現代金融體系中獲得資金、人才、技術和信息的支持，小額信貸機構或微型金融機構在面向低收入人群提供金融服務時，不得不經常受到法律地位不明確、信貸資金不足、服務能力有限等問題的制約，嚴重影響其扶貧功能的發揮，甚至導致小額信貸在一些地區的無序發展并釀成局部金融風險。(5)

鑒于此，聯合國在把2005年確定為“國際小額信貸年”的同時，提出了普惠金融的新概念，倡導在全球建立一個完整的可以服務所有人的普惠金融體系。這個體系在繼承和發揚小額信貸或微型金融扶貧理念的基礎上，更致力于強調構建一個完整的金融體系，使低收入人口不再被邊緣化。根據聯合國和世界銀行扶貧協商小組的相關闡述，這一金融體系的完整性特征可被歸納為如下三點：第一，普惠金融體系是“服務所有人”的，主張通過為社會所有階層和群體提供有效的、全方位的金融服務，讓所有人特別是低收入弱勢群體也能參與經濟增長，分享經濟增長帶來的福利提升；第二，不同類型、不同層次的小額信貸機構或微型金融機構之間，不應孤立、獨立地提供金融服務，而應是一個有機結合的系統，具有分工合作的協同效率；第三，普惠金融體系是一個完整的體系，小額信貸作為主要面向窮人的一種金融形式，不應再被邊緣化，而應作為一國金融體系的有機組成部分，納入國家整體的金融發展戰略之中，從法律制度和融資便利等方面承認并發揮小額信貸的金融服務功能。

從普惠金融理念形成與發展的過程中不難發現，普惠金融是小額信貸或微型金融的發展和完善。與小額信貸或微型金融相比，普惠金融更致力于建立一個完整的、新的金融體系，使小額信貸或微型金融融入國家整體的金融發展框架之中，成為其中的一個組成部分。這個新的普惠金融體系一方面可以提升小額信貸機構或微型金融機構的可持續發展能力，另一方面可以使全社會各階層，尤其是那些在傳統中被正規金融機構排除在外的貧困和低收入弱勢群體，平等地享有使用信貸及其他金融服務的權利，獲得自己所需的金融服務。