二、普惠金融體系建設(shè)的國際經(jīng)驗

（一）樹立窮人信貸權(quán)是基本權(quán)利的新理念

強調(diào)窮人(6)信貸權(quán)是基本權(quán)利，每個人都有權(quán)擁有根據(jù)其需要取得基本信貸資源，以實現(xiàn)其應(yīng)有的生活品質(zhì)并參與經(jīng)濟發(fā)展的機會，是旨在為窮人提供服務(wù)的小額信貸或微型金融的基本邏輯。諾貝爾和平獎獲得者、有著“窮人的銀行家”之稱的尤努斯博士把這種權(quán)利看作一種基本人權(quán)。他在談到小額信貸時說：“貸款不僅是商業(yè)交易，而且如同普通食物那樣是一種天賦權(quán)利。”(7)在小額信貸的倡導(dǎo)者看來，窮人獲得貸款，不僅是把握機會、實現(xiàn)發(fā)展的訴求，更是作為人的基本權(quán)利。可見，小額信貸制度創(chuàng)新首先是金融倫理、金融發(fā)展觀念的一次重大變革，它打破了“嫌貧愛富”的傳統(tǒng)金融發(fā)展觀，將窮人的信貸權(quán)視為基本權(quán)利，從而邏輯地樹立起了平等、普惠的金融發(fā)展理念，并據(jù)此創(chuàng)新金融制度和服務(wù)方式，提供適合窮人特點、滿足其需要的金融服務(wù)，極大地提升了窮人的信貸可及性。

盡管20世紀70年代以來，小額信貸運動在世界范圍內(nèi)廣泛興起，不同國家和地區(qū)根據(jù)自身的實際和需要對小額信貸發(fā)展模式進行了諸多的創(chuàng)新和發(fā)展，面向窮人的金融服務(wù)范圍也從單一的小額信貸向小額的儲蓄、信貸、保險、轉(zhuǎn)賬匯款等更廣的范圍擴展，進入了微型金融發(fā)展階段，但在金融反貧困領(lǐng)域，秉承信貸權(quán)是基本權(quán)利的價值理念，堅持為“窮人”服務(wù)的定位始終沒有改變，反而在更大范圍內(nèi)被響應(yīng)和推崇。如2005年聯(lián)合國在宣傳“國際小額信貸年”時強調(diào)，只有尊重和保障人的基本信貸權(quán)利，建立能夠有效地、全方位地為社會所有階層和群體服務(wù)的金融體系，特別是向廣大被排斥在正規(guī)金融體系之外的低收入群體與其他客戶平等享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機會和權(quán)利，才能使每個人都有機會參與經(jīng)濟的發(fā)展，從而實現(xiàn)社會的共同富裕。

作為一種天賦人權(quán)，信貸權(quán)寓于發(fā)展權(quán)之中，是發(fā)展權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵。根據(jù)聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》（1986）的規(guī)定，發(fā)展權(quán)是一項不可剝奪的人權(quán)，發(fā)展機會均等是國家和組成國家的個人的一項特有權(quán)利。由于這種權(quán)利，每個人都有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，并在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。而“機會平等”，即所有人在獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面的機會均等，是發(fā)展權(quán)“權(quán)利結(jié)構(gòu)”(8)的重要組成部分。很顯然，在貨幣金融不可或缺的現(xiàn)代經(jīng)濟中，這里所說的“基本資源”，理應(yīng)包括基本的信貸資源及其他金融資源。

（二）創(chuàng)新窮人金融的服務(wù)機制和服務(wù)模式

金融市場最基本的特征是交易成本和信息不對稱廣泛存在。一般的正規(guī)金融中介機構(gòu)如商業(yè)銀行，在處理交易成本和信息不對稱問題中具有技術(shù)優(yōu)勢，這些優(yōu)勢構(gòu)成金融中介機構(gòu)存在的基礎(chǔ)：①在處理交易成本方面，金融中介具有處理各類金融合約（如存貸業(yè)務(wù)）的技術(shù)專長，規(guī)模經(jīng)濟也使中介機構(gòu)得以降低單位交易成本；②在處理信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇方面，金融中介除了收集和處理客戶的信用記錄以了解其誠信水平之外，還會要求貸款人提供擔(dān)保品，或者要求貸款人擁有一定規(guī)模的自有資本作為損失發(fā)生的還款保證；③在處理信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險方面，金融中介除了有對自有資本和擔(dān)保品的要求，還對限制性契約進行執(zhí)行和監(jiān)督，等等。

然而，對于金融中介基于成本和風(fēng)險管理框架所提出的上述基本要求，并不是所有具有融資需求的潛在客戶都可以滿足。低收入階層、貧困人口和微型企業(yè)常常會因為居住分散，缺乏可信的長期信用記錄、規(guī)范的具有公信力的報表等而存在較高的信息傳遞成本，以及因為缺乏傳統(tǒng)金融中介可接受的抵押物和擔(dān)保人，無法形成有效的還款制約機制而被排除在正規(guī)金融服務(wù)之外，形成所謂的“條件排斥”。在這種情況下，適應(yīng)窮人特點和需要的小額信貸機構(gòu)只能另辟蹊徑，通過一系列完全不同于正規(guī)金融中介的特殊制度安排來解決交易成本和信息不對稱問題。

其中，尤以以孟加拉國格萊珉銀行為代表的小額信貸模式（又稱GB模式）最為典型。在過去的幾十年里，GB模式小額信貸機構(gòu)通過小額度、整貸零還、小組聯(lián)保、回訪等一系列機制和制度創(chuàng)新，在無須抵押和擔(dān)保的情況下保證了信貸資金的安全性，也提高了信貸資金的流動性，為營利性創(chuàng)造了條件。GB模式小額信貸的制度創(chuàng)新，克服了傳統(tǒng)金融中介的制度瓶頸，讓在傳統(tǒng)中被認為沒有信用能力的貧困人口成為信貸服務(wù)的對象，探索出了一套適合窮人特點的信貸服務(wù)模式，進而為消除窮人的“社會排斥”創(chuàng)造了條件。GB模式創(chuàng)新的核心制度或機制，主要是：①不同形式的團體貸款制度。在團體貸款制度下，那些相互之間比較了解且風(fēng)險水平相近的借款人在借貸合約簽署之前，會自動組合成聯(lián)保小組并把風(fēng)險較高的潛在借款人排除在小組之外。借助聯(lián)保小組機制的信用發(fā)現(xiàn)功能，放貸機構(gòu)可以把個體貸款模式下本應(yīng)由自己承擔(dān)的風(fēng)險識別責(zé)任，部分轉(zhuǎn)嫁給相互了解的潛在客戶群體。此舉既有助于克服信息不對稱造成的逆向選擇問題，也有助于降低放貸機構(gòu)的交易費用。②動態(tài)激勵機制。它是一種在多期重復(fù)博弈的環(huán)境中，將借貸雙方對未來的預(yù)期和對歷史記錄的考察納入合約框架，設(shè)計出的能夠促進借款人改善還款行為的機制。它能用較小的貸款額度來進行嘗試，以發(fā)現(xiàn)借款者的真實信用水平，在長期的重復(fù)博弈中發(fā)展借貸雙方的業(yè)務(wù)關(guān)系和借款人的信貸記錄。③分期還款制度。它要求借款人在借款和投資后不久，就每周進行一次還款，每次的還款金額根據(jù)貸款本金和全部利息之和除以總的還款次數(shù)來確定。這是一種基于“現(xiàn)金流”理念的貸款管理技術(shù)，事實上是將借款人可能從事的長期項目排除在外，提早發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險較大的貸款，進而降低小額信貸機構(gòu)信貸風(fēng)險，改善小額信貸機構(gòu)財務(wù)健康狀況。④擔(dān)保替代機制。在GB模式小額信貸的全球?qū)嵺`中，替代性的擔(dān)保品可以是某種形式的“小組共同基金”或“強制儲蓄”，也可以是一般金融中介不愿意接受或者在正規(guī)金融市場上不受法律保護的某種動產(chǎn)，甚至可以是預(yù)期的未來收入和現(xiàn)金流。它們事實上強化了對借款人的還款約束，在一定程度上緩解了信貸交易中的道德風(fēng)險問題。

小額信貸模式并非一成不變。就拿孟加拉國格萊珉銀行的GB模式來說，其發(fā)展就經(jīng)歷了所謂“傳統(tǒng)模式”的第一代鄉(xiāng)村銀行，以及被稱為“廣義化推廣模式”的第二代鄉(xiāng)村銀行兩個階段。GB模式的傳統(tǒng)模式向客戶提供標準化、操作簡單、規(guī)則明確的金融產(chǎn)品，該模式的缺點是缺乏靈活性，在客戶出現(xiàn)違約的情況下，缺乏可行的補救措施。第二代鄉(xiāng)村銀行模式克服了傳統(tǒng)模式缺乏靈活性的缺點，從多個方面完善小額信貸機制，為客戶提供量身定做的、更為周到的金融服務(wù)。例如，傳統(tǒng)模式實行團體貸款制度，小組成員之間負有連帶擔(dān)保責(zé)任，小組貸款一般采用“2＋2＋1”的貸款次序，即優(yōu)先貸款給5人小組中最貧困的2人，然后貸給另外2人，最后貸給小組長，如果一個成員發(fā)生違約，則集體失去貸款資格。而在第二代鄉(xiāng)村銀行模式下，小組成員之間不再承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任，也不用遵循先前的貸款順序。再如，傳統(tǒng)模式面向小組提供的貸款期限一般為一年，要求分期等額還款，即實行“整借零還”制度，并且借款人不被允許一次性提前還清貸款。而在第二代鄉(xiāng)村銀行模式下，貸款具有較靈活的期限，分期還款計劃可以靈活處理，每次還款額度可以不等，期限也可以變化。除此之外，第二代鄉(xiāng)村銀行模式還取消了小組基金，并允許在發(fā)生違約的情況下，借貸雙方在協(xié)商的基礎(chǔ)上將貸款調(diào)整為靈活貸款。

綜上，小額信貸（普惠金融的核心）實際上就是以創(chuàng)新的金融理念、手段和機制，為那些不能從傳統(tǒng)金融機構(gòu)獲得貸款的窮人提供小額度貸款的一種制度安排。服務(wù)模式和機制創(chuàng)新是小額信貸的核心，也是其取得成功的關(guān)鍵。通過服務(wù)模式和機制的創(chuàng)新，小額信貸機構(gòu)有效克服了一般性商業(yè)銀行的制度瓶頸，使那些在傳統(tǒng)金融制度框架下被認為沒有信用能力的貧困和低收入人口成為信貸服務(wù)的目標群體，為貧困和低收入人口參與市場經(jīng)濟并分享經(jīng)濟增長福利開辟了一條行之有效的金融反貧困路徑。

（三）因地制宜探索窮人金融發(fā)展模式和路徑

孟加拉國格萊珉銀行在金融扶貧方面取得的成就，使小額信貸在全球范圍內(nèi)迅速推廣，但各國在推廣小額信貸的過程中，并不是簡單地照搬GB模式，而是根據(jù)各自特點因地制宜地探索和創(chuàng)新，形成了不同的發(fā)展模式。

1．非政府組織模式

孟加拉國格萊珉銀行是非政府組織從事小額信貸的典型。格萊珉銀行創(chuàng)建于1974年，20世紀80年代初在政府支持下轉(zhuǎn)化為獨立的銀行，但實質(zhì)仍是非政府組織。格萊珉銀行實行商業(yè)化管理，要求同一社區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟地位相近的貧困者在自愿的基礎(chǔ)上組成貸款小組，相互幫助選擇項目，相互監(jiān)督實施項目，相互承擔(dān)還貸責(zé)任；在小組的基礎(chǔ)上建立中心會議，作為貸款交易和技術(shù)培訓(xùn)的場所；向農(nóng)戶提供短期、無抵押的小額信貸，但要求其分期還款，定期參加中心會議活動。對于遵守銀行紀律、在項目成功基礎(chǔ)上按時還款的農(nóng)戶，實行連續(xù)放款政策。如今，格萊珉銀行僅以信用為基礎(chǔ)，每年就向900萬名貧困婦女發(fā)放25億美元以上的貸款，同時維持著98.96%的還款率（2016年）。(9)

2．正規(guī)金融機構(gòu)模式

印度尼西亞銀行小額信貸部（Bri）是正規(guī)金融機構(gòu)從事小額信貸的典型。印度尼西亞銀行小額信貸部下設(shè)地區(qū)銀行、基層銀行和獨立營業(yè)中心。獨立營業(yè)中心自主經(jīng)營，獨立核算，可以自主決定貸款規(guī)模、期限和抵押，貸款發(fā)放與回收。機構(gòu)內(nèi)部實行激勵機制，每年經(jīng)營利潤的10%在年末分配給員工。將銀行的社會服務(wù)職能和營利職能分離，銀行不承擔(dān)對農(nóng)戶的培訓(xùn)、教育等義務(wù)。商業(yè)貸款利率（年利率32%）以覆蓋成本為原則，借款者在6個月內(nèi)按時還款，銀行將每月返回本金的5%獎勵。實行鼓勵儲蓄利率，存款越多，利率越高，該政策使Bri吸收了印度尼西亞農(nóng)村約3300萬農(nóng)戶手中的小額游資，儲蓄成為其主要的貸款本金來源。Bri的高利率和鼓勵儲蓄政策，使經(jīng)營機構(gòu)實現(xiàn)了財務(wù)上的可持續(xù)。

3．正規(guī)金融機構(gòu)與農(nóng)戶互助組織緊密合作模式

印度國有開發(fā)銀行——印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行（Nabard）是將正規(guī)金融機構(gòu)與農(nóng)戶互助組織（Shg）結(jié)合起來從事小額信貸的典型。該模式開始于1991年，Nabard及其合作伙伴（亦稱互助促進機構(gòu)，指基層商業(yè)銀行/信用社/農(nóng)戶合作組織/準政府機構(gòu)）對由15～20名婦女組成的農(nóng)戶互助組進行社會動員和建組培訓(xùn)工作，農(nóng)戶互助組內(nèi)部先進行儲蓄和貸款活動（俗稱輪轉(zhuǎn)基金，類似于國內(nèi)的“會”），Nabard驗收后直接或由基層商業(yè)銀行間接向農(nóng)戶互助組發(fā)放貸款。Nabard對社會中介和金融中介服務(wù)的合作伙伴能力建設(shè)和員工培訓(xùn)給予支持，并對基層商業(yè)銀行的小額貸款給予再貸款支持。

4．社區(qū)合作銀行模式和村銀行模式

社區(qū)合作銀行（又稱信用聯(lián)盟）是完全由社員管理、自助式的金融機構(gòu)，是民主的、不以營利為目的的金融合作社，由所有社員擁有并管理，每個社員有一票的投票權(quán)。村銀行是國際社區(qū)資助基金會（Finca）開創(chuàng)的小額信貸組織，實行經(jīng)濟民主化的運作和市場利率的貸款。村銀行一般建立在某個自然村莊的基礎(chǔ)上，其運行基礎(chǔ)和核心是村銀行的互助小組。該小組由互相了解、愿意互相幫助與合作的30～50名鄰居（通常是這些家庭中的主婦）組成。這種獨特的模式可以利用社區(qū)信息和團體壓力來解決信息不對稱問題，其鮮明的特征是高度參與和經(jīng)濟民主化。

5．國家級小額信貸批發(fā)基金模式

孟加拉國批發(fā)式小額信貸機構(gòu)——農(nóng)村就業(yè)支持基金會（PKSF）獨具特色，是一個成功的自主性批發(fā)小額信貸機構(gòu)，受到國際小額信貸產(chǎn)業(yè)界的廣泛關(guān)注和推崇。1990年，為集中管理國內(nèi)外捐助機構(gòu)和政府的扶貧資金，并推動小額信貸機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展，孟加拉國政府設(shè)立了PKSF。該基金會注冊為非營利性股份制公司，注冊資金1.7億美元，由國內(nèi)外贈款和國際金融組織貸款組成，其董事會成員由7名獨立的社會知名人士組成，主席和其中2名成員由政府推薦，另外4名成員由15人組成的理事會推選（時任格萊珉銀行總裁尤努斯教授即為董事之一）。PKSF僅為符合其標準的合作機構(gòu)提供能力建設(shè)和免于擔(dān)保的小額信貸批發(fā)業(yè)務(wù)。截至2003年年底，PKSF已接納189家合作機構(gòu)，通過它們?yōu)?13萬名貧困農(nóng)戶提供了1.65億美元的小額貸款。

上述不同模式的成功實踐表明，窮人金融服務(wù)體系建設(shè)并不存在什么“標準范式”，各國各地需要結(jié)合自身實際，因地制宜地探索和選擇更適合自己的建設(shè)路徑和發(fā)展模式。

（四）有效的政策和制度保障

窮人金融市場的特殊性，要求金融機構(gòu)采取不同于傳統(tǒng)的風(fēng)險控制模式，通過金融制度和服務(wù)的推陳出新，提高機構(gòu)彌補成本的能力。為激勵這種創(chuàng)新活動，許多發(fā)展中國家的政府紛紛給予小額信貸或微型金融以合法地位，將其視為一國金融體系的有機組成部分而不是一個邊緣化的存在，同時針對小額信貸或微型金融的特點制定專門的法律法規(guī)，實行不同于正規(guī)金融的監(jiān)管機制，為窮人金融制度和服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)造相對寬松的制度環(huán)境。譬如，近年來，非洲國家微型金融機構(gòu)數(shù)量逐年增加，業(yè)務(wù)量與客戶量穩(wěn)步提高，政府有效的政策和制度安排就在其中起了重要的引導(dǎo)和推動作用。第一，很多非洲國家的中央政府和地方政府積極創(chuàng)造推動微型金融市場進入和競爭的法律與監(jiān)管環(huán)境，財政部、中央銀行和其他政府機構(gòu)普遍將微型金融作為金融體系內(nèi)合法的金融活動。第二，一些非洲國家的政府經(jīng)常會讓私人部門參與到減貧戰(zhàn)略的制定與實施中，并明確承認其在金融部門發(fā)展包括微型金融發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位。由私人和非政府參與者牽頭（而不是農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和地方當(dāng)局等政府機構(gòu)）微型金融發(fā)展，激發(fā)私人部門發(fā)展微型金融的積極性與責(zé)任感，有助于使微型金融牢牢嵌入整體金融體系內(nèi)。第三，許多非洲國家的政府許可各類金融機構(gòu)向窮人提供服務(wù)，控制大型金融機構(gòu)對貧困人群的歧視性經(jīng)營行為，盡可能減少不成熟的或限制性的管制以鼓勵創(chuàng)新。第四，由于向貧困人群提供金融服務(wù)的成本高、風(fēng)險大，許多非洲國家盡力避免對微型金融機構(gòu)的貸款設(shè)定利率上限。(10)事實上，不只在非洲，在微型金融發(fā)源地的東南亞地區(qū)，有效的政策和制度保障同樣不可或缺。孟加拉國格萊珉銀行的成功，就部分得益于制度環(huán)境的包容和支持。例如，在格萊珉銀行創(chuàng)辦初期，孟加拉國中央銀行和商業(yè)銀行均允許尤努斯在銀行內(nèi)部進行小額貸款實驗；在格萊珉銀行的后續(xù)發(fā)展中，孟加拉國格萊珉銀行不斷進行的制度改進和創(chuàng)新也都沒有遇到什么政策禁區(qū)。