第二節　建立現代企業制度與國有經濟戰略性調整

1992年1—2月，鄧小平同志視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發表了著名的南方談話，深刻回答了長期束縛人們思想的許多重大認識問題。同年10月召開的黨的十四大提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把黨的十四大確定的建立社會主義市場經濟體制的目標和基本原則加以系統化、具體化，明確我國國有企業改革的方向是建立現代企業制度，對國有企業改革作了一系列重大部署，以此為標志，國有企業改革開始了從政策調整轉向建立現代企業制度的制度創新、從戰略上調整國有經濟布局結構的新階段。這一階段最突出的特點是，在企業微觀主體上，明確了建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，開啟了以公司制股份制改革為主要形式的現代企業制度建設，企業集團逐步完善母子公司體制；在結構調整上，隨著“抓大放小”的推進，逐步轉向著眼于搞好整體國有經濟，從戰略上調整國有經濟布局結構和改組國有企業；在對外開放上，大型企業集團逐步“走出去”，國家提出培育具有國際競爭力的大公司大集團，適應了21世紀初加入世界貿易組織（WTO）的需要；在改革的外部環境上，社會保障體系從無到有加快建設，各種措施手段努力支持結構調整，逐漸成為順利推進國有企業改革的重要條件，為市場化改革手段提供了重要保障。這一階段的國有企業改革是艱苦的，但取得了實質性突破。

一、探索建立現代企業制度

實際上，早在20世紀80年代中期，一些地方已經開始了股份制改革。部分有條件的大中型企業開展了股份制改革的試點。1984年7月，北京成立天橋百貨股份有限公司，在全國國營商業企業中率先邁出股份制改革步伐。同年11月，上海飛樂音響公司成為改革開放以后中國第一家向社會公開發行股票的股份有限公司。從1986年起，深圳、四川等地先后進行了股份制改革的嘗試，但沒有大面積鋪開。1986年12月，國務院在《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》中明確，各地可以選擇有條件的全民所有制大中型企業，進行股份制試點。1990年9月，國家體改委在城市改革試點工作座談會上提出，要積極探索公有制的有效實現形式，結合企業組織結構調整和企業集團的組建，推行多種形式的股份制。1990年11月，經國務院授權，人民銀行批準上海證券交易所正式成立，這是改革開放以來中國內地的第一家證券交易所，次年4月又批準成立了深圳證券交易所。這兩家交易所的運營實現了股票的集中交易，推動了股份制的發展。1990年12月，國務院辦公廳印發《關于向社會公開發行股票的股份制試點問題的通知》。1992年5月，國家體改委會同有關部門印發《股份制企業試點辦法》《股份有限公司規范意見》《有限責任公司規范意見》及股份制企業財會制度、人事管理制度等14個配套文件，我國股份制改革試點開始走上法制化規范化軌道。截至1992年底，全國股份制試點企業已達3700多家，其中有69只股票（包括18只B股(9)）分別在上海和深圳的證券交易所公開上市。這些局部的探索，在當時全國仍然以經營承包責任制為主的環境下，起到了很好的示范作用。

經過改革開放初期的探索與實踐，總體看國有企業活力有了進一步增強，為企業進入市場奠定了初步基礎。但改革沒有觸及傳統體制下企業制度本身的改造，長期困擾國有企業的政企不分、產權不清、企業自主權不落實、自我約束機制不健全等問題，始終未能從制度層面找到根本解決的路徑。進一步深化企業改革，必須解決深層次矛盾，探索國有企業與市場經濟相融合的有效途徑。1992年10月，黨的十四大正式確立了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。落實黨的十四大部署，國有企業改革重點開始從放權讓利為主轉向機制轉換、制度創新為主。黨的十四大報告正式將全民所有制企業由過去的“國營企業”改稱為“國有企業”。(10)1993年3月，八屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第八條規定，國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營，將“國營企業”改為“國有企業”。同年11月，黨的十四屆三中全會審議并通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，指出現代企業制度的特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。自此以后，這十六個字一直成為我國現代企業制度建設最基本的描述，國有企業現代企業制度建設由此展開。同年12月，《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）正式頒布，產權關系開始理順，使公司制度有了明確的法律依據，為現代企業制度建立提供了法律保障。

為了落實黨的十四屆三中全會精神，1994年11月，國務院出臺《關于選擇一批國有大中型企業進行現代企業制度試點的方案》，國家經貿委、國家體改委會同有關部門選擇100家國有大中型企業，開展現代企業制度試點。隨后，全國各省市先后選定了2700多家國有企業進行試點。試點的主要內容是：完善企業法人制度；確立試點企業國有資產投資主體的地位；確立企業的公司制組織形式；建立科學規范的內部組織管理機構；改革企業勞動人事工資制度；健全財務管理制度；等等。到1997年，試點企業通過股份有限公司、有限責任公司等不同形式，普遍進行了公司制改制。試點企業在清產核資、明確企業法人財產權基礎上，逐步建立了現代企業制度的領導體制，初步形成了公司法人治理的架構。黨的十五大以后，按照建立現代企業制度的要求，許多大中型國有企業進行了公司制和股份制改造，并在境內或境外資本市場成功上市。這一時期，國有企業上市普遍采用分拆上市的形式，即將企業的優質資產或業務分拆出來單獨上市，而其他未上市資產或業務(11)則放在原企業。通常分拆后的上市公司的國有股權由作為母體的原企業持有，原企業仍是國有獨資企業。截至2001年底，我國境內國有控股上市公司903戶，境外國有控股H股公司52戶。

建立現代企業制度不僅關系國有企業的改革和發展，也關系社會主義市場經濟體制的建立和整個經濟體制改革的成敗，需要在實踐中不斷完善。在實際工作中，由于當時沒有明確履行出資人職責的機構，公司治理結構中沒有出資人代表，企業經營者沒有受到出資人的監管，傳統體制的弊端容易被帶進新體制，扭曲公司治理結構，董事會、監事會實際上由內部人控制，普遍存在“形似而神不似”的問題。對此，黨中央提出要抓緊制定符合我國國情的現代企業制度基本規范，使企業有所遵循。1999年9月，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，對國有企業建立現代企業制度作出了全面系統的闡述，并對完善公司治理結構提出了新思路。2000年9月，國務院辦公廳轉發國家經貿委《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》；同年10月，國家經貿委下發貫徹落實通知，要求將該規范作為指導今后一個時期改革、改組、改造和加強管理的重點貫徹落實，建立現代企業制度從試點轉成國企改革的一個持續推進的任務。經過規范化改制工作，國有大中型企業建立現代企業制度工作成效顯著。截至2002年底，全國4350戶國有大中型企業已有3468戶完成公司制改革，企業按《公司法》規定設立了股東會、董事會、監事會和經理層。

管理科學是建立現代企業制度的重要要求。加強企業管理、提升企業管理水平，貫穿于國有企業改革發展全過程。黨的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制和現代企業制度，國有企業管理進入了新的歷史時期。國有企業管理大體經歷了企業整頓、管理升級、管理現代化等不同階段。1991年，邯鋼集團以經濟效益為中心，建立“模擬市場核算，實行成本否決”的管理機制，創造了聞名全國的“邯鋼經驗”。1996年1月，國務院批轉國家經貿委、冶金部《關于邯鄲鋼鐵總廠管理經驗的調查報告》，在全國范圍內推廣邯鋼經驗。隨著國企改革的深入，國有企業市場化進程不斷加快，對企業管理水平也提出了更高要求。黨的十四屆五中全會提出“三改一加強”(12)的改革部署，其中“一加強”即為加強企業管理。1997年7月，國家經貿委印發市場經濟下企業管理的第一個綱領性文件——《“九五”企業管理綱要》。2000年9月印發的《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》對國有企業管理的實踐經驗進行了全面科學總結，對進一步加強企業管理提出基本的規范化要求。

在推進改革攻堅、建立現代企業制度的過程中，黨中央多次強調發揮黨組織的作用，進一步明確黨組織發揮政治核心作用的方針原則和參與企業重大問題決策的內容、途徑和方法。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確了企業中的黨組織要發揮政治核心作用，保證監督黨和國家方針政策的貫徹執行。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》進一步指出，國有企業建立現代企業制度，要堅持發揮黨組織的政治核心作用，在實踐中積極探索，逐步完善企業領導制度，改進和加強黨的工作。1997年1月，黨中央印發《關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，提出“堅持黨對國有企業的政治領導，發揮國有企業黨組織的政治核心作用，是建立有中國特色現代企業制度的本質要求”。

二、“抓大放小”從戰略上調整國有經濟結構

20世紀90年代，改革的探索使人們逐漸認識到，大量在一般競爭性領域從事生產經營的國有中小企業沒有優勢，競爭力弱、效益低下，要想把數十萬的國有企業每個都搞好是不現實的。1992年，國有企業虧損面高達1/3，1994—1998年，全國國有及國有控股企業利潤總額由1356億元連續四年下滑至214億元。針對這種情況，早在1993年，黨中央就提出了對國有企業進行戰略性結構調整的構想，將國企改革與國有經濟布局的戰略性調整結合起來。1995年9月，黨的十四屆五中全會明確指出，要著眼于搞好整個國有經濟，對國有企業實施戰略性改組，搞好大的，放活小的。1997年9月黨的十五大報告和1999年9月黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出要從戰略上調整國有經濟布局結構，從整體上搞好國有經濟，發揮國有經濟的主導作用。這一時期，調整國有經濟布局結構作為國企改革一項重要內容展開。

開展企業優化資本結構城市試點。在進行現代企業制度試點的同時，國務院決定進行優化資本結構的配套改革試點。1994年8月，國家經貿委印發經國務院批準同意的《關于在若干城市進行企業“優化資本結構”試點的請示》，選擇上海、天津等18個城市進行企業“優化資本結構”試點，在整體推進國有企業轉換經營機制的前提下，以市場為依托，采取多種措施探索建立國有企業優勝劣汰機制。試點主要圍繞增資、改造、分流、破產等方面展開。在增資方面，多渠道增加國有企業的資本金和生產經營資金；在改造方面，多渠道籌集資金，增加重點改造企業的技改投資，增強企業發展后勁；在分流方面，采取發展第三產業、企業間勞務輸出、提前退休、下崗培訓、直接分流到社會等措施，分流富余人員；在破產方面，建立和完善企業優勝劣汰機制，對資不抵債、不能清償到期債務的企業依法實行破產。優化資本結構試點城市在補充企業資本金、減輕企業債務負擔、資產多元化、分離企業社會服務功能、分流富余人員等方面實現了重點突破，在企業破產、兼并和職工再就業等方面取得了一定成效。1996年，試點城市擴大到50個，1997年進一步擴大到111個，基本上覆蓋了全國所有中等以上城市。

實行“抓大放小”。“抓大放小”是指國家集中精力抓好關鍵的少數大企業，放開放活數以萬計的中小企業。“抓大”方面，國家在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，培育一批大型企業和企業集團。主要抓了1000戶國有大企業的資金落實，推動了企業集團試點工作。1996年，國家為各行業、各領域起主導作用的300戶大企業明確了主辦銀行，落實了生產經營資金，1997年進一步擴大到512戶。企業集團試點工作取得積極進展，第一批集團試點企業基本達到試點目標，對全國企業集團的建設發展起到了一定的示范作用。1997年4月，國務院批轉國家計委、國家經貿委、國家體改委《關于深化大型企業集團試點工作的意見》，重點提出建立以資本為主要聯結紐帶的母子公司體制、進一步增強試點企業集團母公司的功能等，并決定進一步擴大試點范圍，將試點企業集團由57家擴大到120家。1998年3月，國家體改委印發《關于企業集團建立母子公司體制的指導意見》，對母公司的構建、母子公司體制規范、組織形式等作出明確規定。試點企業通過理順內部產權關系、構建母子公司體制、加強內部管理等，聯結和帶動了一批企業的改革和發展，形成規模經濟，市場競爭力增強，實力不斷發展壯大。截至1997年底，全國省部級以上部門批準成立的企業集團共2302個，企業集團個數占全國獨立核算工業企業個數的1.27%，資產總額卻占51.1%，營業收入占45.5%。此后，隨著國有企業三年脫困攻堅的推進，經濟效益的好轉和提升，到2000年左右，逐漸形成了一批具有一定規模和實力、發展前景好的大公司和企業集團，成為經濟結構調整和企業重組的重要力量、參與國際市場競爭的骨干。“放小”方面，1996—1997年，國家體改委、國家經貿委等部門出臺《關于積極推進國有小型企業改革的意見》《關于放開搞活國有小型企業的意見》《關于加快國有小企業改革的若干意見》等配套措施。國有小型企業發揮船小好掉頭的優勢，積極進行各種形式的改革探索，采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、股份合作制、出售等形式，加快了改革步伐。截至1996年上半年，各種改革方式所占比重大致如下：組建企業集團占1.69%，企業兼并占5.47%，股份合作制占35.13%，合作制占7.8%，承包租賃占15.7%，委托經營占14.42%，出售轉讓占11.02%，破產占1.31%，合資占3.42%，其他占3.81%。

推進國有企業戰略性改組。伴隨著1998年政府機構改革，行業管理體制發生重大變化。為建立適度競爭的市場格局，國有企業戰略性改組步伐加快，政企分開邁出重大步伐，壟斷行業的改革開始起步，培育和組建了一批特大型企業集團。1998年7月，經國務院批準，在原中國石油化工總公司、中國石油天然氣總公司的基礎上，重組中國石油化工集團公司和中國石油天然氣集團公司，使兩大集團公司實現了政企分開，落實了企業經營自主權，實現了上下游、內外貿和產供銷一體化，大大提高了我國石油石化行業的集約化程度和國際競爭能力。同年，寶鋼與上海冶金集團公司實施聯合重組，本著“做高”“做強”的原則，逐步發展成為我國冶金行業的精品基地。1999年7月，中國核工業總公司、中國航天工業總公司、中國航空工業總公司、中國船舶工業總公司、中國兵器工業總公司五大軍工行政性公司按行業改建成十大軍工企業集團，引入內部競爭機制，大幅提升了企業研發與生產能力。1999年底至2000年上半年，國務院先后批復中國移動、中國聯通、中國電信和中國衛星通信重組、組建方案，我國通信與信息服務領域的市場競爭新格局初步形成。此外，國有企業在電力、冶金、煤炭等領域也開展了戰略性重組。這些改革使國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占據了支配地位，進一步優化了國有經濟的布局，提高了國有經濟的運行效率和效益。截至2001年底，資產總額和營業收入在50億元以上的特大型企業集團已有179家。

結構調整和重組適應了進入WTO、參與國際競爭的需要，培育具有國際競爭力的大型企業集團工作得到進一步推進。2001年11月，國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門《關于發展具有國際競爭力的大型企業集團的指導意見》，就發展一批具有較強國際競爭力的大公司和企業集團的工作原則、工作目標、工作內容和要求、組織實施等方面，提出具體措施。該指導意見提出，企業集團要加快改革和發展的步伐，通過建立現代企業制度、加強和完善戰略管理、提高技術創新能力、提高市場營銷能力、推進內部改革、加強企業管理、突出主業做好企業集團內部重組和分離分流等7項工作，提高國際競爭力。

三、打好國有企業改革脫困攻堅戰

搞好國有企業特別是國有大中型企業，既是關系國民經濟健康運行和長遠發展的重大經濟問題，也是關系社會主義前途命運的重大政治問題。在發展社會主義市場經濟廣泛而深刻的變革中，國有企業的改革和發展面臨著一些深層次矛盾和問題。由于傳統體制的長期影響、歷史形成的諸多問題、多年以來的重復建設以及非國有經濟異軍突起、1997年亞洲金融危機等市場環境的急劇變化，一些國有企業不適應市場經濟的要求，生產經營面臨困境，經濟效益大幅下降，部分職工生活困難。數據顯示，截至1997年底，全國16874戶國有大中型工業企業有6599戶虧損，虧損面39.1%，這些企業的平均資產負債率達到79.9%；1997年全國國有企業中虧損企業虧損額是1987年的12倍，盈虧相抵后實現利潤比1987年下降了42%。國有大中型企業的虧損問題已經到了非常嚴重的程度。為扭轉這一局面，1997年9月，黨的十五大和十五屆一中全會提出了改革脫困的“三年兩大目標”，即用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。1999年9月，黨的十五屆四中全會召開，審議通過《中共中央關于國有企業改革和發展的若干重大問題的決定》，總結國有企業改革和發展的基本經驗，闡明搞好國有企業改革和發展的重大意義，明確了國有企業改革和發展的指導方針。這是改革開放以來黨中央第一次召開全會專門研究國有企業的改革和發展問題，無論是在國有企業發展史上，還是我國經濟發展史上都是一個重要的里程碑，不僅對國有經濟的發展壯大產生了巨大的推動作用，也對經濟體制改革的深化起到了有力的促進作用。落實黨中央、國務院的決策部署，一場意義深遠的國有企業改革發展攻堅戰正式拉開帷幕。兼并破產、債轉股、技改貼息被稱為三年改革脫困的三大“殺手锏”。

國有企業改革脫困首先從虧損最嚴重的紡織行業展開。1997年，黨中央決定以紡織業作為國有企業改革脫困的突破口，開始了以“壓錠、減員、調整、增效”為主要內容的結構大調整。1998年，全國共淘汰落后棉紡錠512萬錠，分流安置下崗職工66萬人，國有紡織盈利企業實現利潤增長28%，虧損企業虧損額下降20%，到1999年底提前一年完成全行業脫困目標。在紡織行業脫困工作取得階段性成果的同時，針對煤炭生產總量過剩、市場供過于求的狀況，國家作出了“下放、關井、監管”的宏觀調控決策，將原中央直屬和直管的94戶國有重點煤礦下放地方管理，充分發揮中央和地方兩個積極性。從1998年實施“關井壓產”政策到2000年末，全國共關閉各類小煤礦約4.6萬處，壓減產量約4.2億噸，30%的國有煤炭企業逐漸盈利。國家還對冶金、有色、軍工、建材、石油化工、電力等行業實行總量控制和結構調整。經過幾年的艱苦努力，各重點行業的落后產能大幅壓縮，產業結構得到優化，市場供求關系明顯改善，經濟效益逐年好轉。

技術改造和技術進步欠賬嚴重，是導致國有企業陷入困境的重要原因之一。1999年6月，黨中央決定從增發的國債中，每年劃出90億元用于企業技術改造和產業升級的貸款貼息，這相當于過去中央財政每年技改貼息額的10倍。同年10月，國家經貿委聯合有關部門印發《國家重點技術改造項目管理辦法》《國家重點技術改造項目國債專項資金管理辦法》，明確技改項目確定原則等內容。經過兩年多的努力，國債貼息技術改造成果顯著，重點行業、重點企業的技術裝備水平得到提高，企業產品結構得到調整，重點骨干企業的競爭力得到增強。截至2000年底，國家共確定了880個國債技改貼息項目，總投資規模達2400億元，其中國債資金195億元，貸款1459億元，相當于1元國債資金帶動了12元社會投資，起到了“四兩撥千斤”的作用，有效地帶動了社會資金的投入，極大地調動了企業技術改造的積極性，拉動了內需。

自20世紀80年代初企業固定資產投資和流動資金實行“撥改貸”后，一些國有企業由于資本金不足，建設資金大多靠銀行貸款，項目建成后企業背上了沉重的債務包袱，出現了虧損。為了解決這一問題，國家推出“債轉股”政策，組建金融資產管理公司，在依法處置銀行原有不良資產的基礎上，以金融資產管理公司作為投資主體對部分企業的銀行貸款實施債權轉股權。1998年，國家利用特別國債資金向四大國有銀行注入2700億元人民幣資本金。1999年7月，國家經貿委、人民銀行印發《關于實施債權轉股權若干問題的意見》。國家先后成立信達、東方、長城、華融四家具有獨立法人資格的金融資產管理公司，作為投資主體，負責收購、管理、處置四大國有銀行剝離的不良資產，優化國有企業資產負債結構，最大限度保全資產、減少損失。同年9月，中國信達資產管理公司與北京水泥廠的母公司簽訂債轉股協議，標志著“債轉股”工作正式啟動。“債轉股”的實施，明顯改善國有企業資產負債結構，加快扭虧為盈的步伐，使一大批國有企業的資產負債率從70%以上降到50%以下。截至2000年12月，已有580戶企業實施“債轉股”，總金額4050億元，每年可減少利息支出200億元，其中80%的企業當年扭虧為盈。

優勝劣汰是市場經濟的規律，長期虧損、資不抵債、扭虧無望的企業通過破產退出市場，是市場競爭的正常現象。雖然國家早在1986年就頒布了《中華人民共和國企業破產法（試行）》，而沈陽市防爆器械廠于同年8月成為中華人民共和國成立后第一家正式宣告破產倒閉的企業，但總體上由于當時社會保障體系尚未建立，社會保障機制還不健全，人們對破產問題仍存在誤解等諸多因素，企業破產很難實施，1994年以前鮮有國有企業破產。自1994年起，國務院就破產企業職工權益保障等問題制定了具體政策，采取了由各級財政、國有金融機構和社會保障部門等共同分擔改革成本等特殊政策措施，推進國有企業關閉破產工作。國有企業政策性破產的探索首先從城市優化資本結構試點啟動，關鍵是解決好“錢從何處來、人往哪里去”的問題。1994年10月，國務院印發《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》，明確破產企業職工安置和有關費用來源等政策。這是國務院關于國有企業破產問題的第一個政策文件。針對試點實施過程中出現的問題，1997年1月，國務院召開會議，隨后印發《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》，進一步提出具體規范要求，明確對破產企業要貫徹資產變現、關門走人的原則，防止假破產、真逃債，推動建立了政策性破產的政策體系和工作機制。1998年以后，根據國務院的要求，政策性關閉破產緊緊圍繞重點行業的結構調整進行。為進一步發揮關閉破產對實現國有企業三年脫困目標、促進國有企業改革發展的作用，黨中央決定，1998年在將核銷銀行呆壞賬規模直接分配到各試點城市的同時，還要求集中保重點，保紡織突破口，明確各試點城市安排紡織項目不得低于一定比例。從1999年起進一步加大國有企業政策性關閉破產的力度，政策性關閉破產由試點城市推向全國，主要圍繞紡織、有色、煤炭、軍工企業展開。為了促進紡織行業擺脫困境，國家實行了兼并破產重點向紡織行業傾斜的政策。1997—2000年，有300戶特困企業實施了破產，400多戶企業實施了兼并重組，核銷呆壞賬450億元。從1999年開始，實施煤炭企業的政策性關閉破產，有260戶煤炭企業實施關閉破產，消滅了73億元的虧損源。為實現軍工行業脫困，1999年，國家對十大軍工集團公司所屬企業及地方軍工企業進行調整，對一批長期虧損、資不抵債、扭虧無望的企業和資源枯竭的石油礦山實施了政策性關閉破產。企業破產是一項復雜的系統工程，面臨的困難遠比想象的復雜，在推進過程中出現了不少群體性事件。為保證破產企業的穩定和平息群體性事件、使破產工作平穩有序推進，各級政府付出了艱辛的努力。由于政策落實到位、工作細致規范，有效化解和防范了改革過程中的風險。政策性破產在國企改革脫困攻堅中發揮了重要作用，三年間，全國共安排企業兼并破產2334戶，核銷銀行呆壞賬準備金1486.6億元；6599戶重點脫困國有大中型企業中，有29.49%的企業是通過破產關閉實現的。國有企業經過10年的艱苦努力，從2005年起逐步向依法破產平穩過渡。

三年改革脫困期間，對已經連續多年虧損國有企業，國家通過實施債轉股（減少利息支出）、實施兼并破產（核銷呆壞賬）等措施支付了巨大的改革成本，有力地支持了國企改革。艱苦卓絕的國有企業三年改革脫困達到了預期目標。到2000年，國有企業實現利潤2392億元，是1997年的2.9倍。大多數行業實現了整體扭虧或繼續增盈。重點監測的14個行業中，有12個行業利潤繼續增長或扭虧為盈。各省、自治區、直轄市全部實現整體盈利，其中有12個扭虧為盈，19個繼續盈利或盈利增加。大多數國有大中型虧損企業實現脫困。1997年虧損的6599戶國有大中型工業企業，已通過多種形式減少4799戶。

四、做好減員增效、再就業和社會保障工作

國有企業改革是一場廣泛而深刻的變革。由于傳統體制的長期影響，相當一部分國有企業富余人員過多，市場競爭力弱。隨著市場經濟的發展和國企改革的推進，大量職工下崗，生活十分困難，由此逐漸演變為受到普遍關注的社會問題。1993年，全國下崗職工累計達300萬人，此后逐年上升，到1997年已突破1000萬人。這是在當時社會保障體系尚未建立的情況下國企改革面臨的重大而緊迫的難題。解決好下崗職工基本生活保障和再就業工作，直接關系到廣大職工的切身利益，關系到改革開放和現代化建設穩定發展的大局，也是在國有企業體制轉換和結構調整攻堅階段必須完成的重大政治任務。面對數以千萬計的下崗職工，黨的十五屆四中全會明確要求規范職工下崗程序，認真辦好企業再就業服務中心，切實做好下崗職工基本生活保障工作，維護社會穩定。下崗分流要同國家財力和社會承受能力相適應。要調整財政支出結構，堅持實行企業、社會、政府各方共擔的辦法落實資金，虧損企業和社會籌集費用不足的部分，財政要給予保證。通過采取建立再就業服務中心、實施主輔分離輔業改制等一系列措施，積極做好職工分流安置工作，保持了社會總體穩定，成功地消解了國有企業改革面臨的風險。1998—2002年，有2700多萬名國企職工下崗分流(13)，脫離舊體制，告別國企職工身份，從企業人轉變成社會人，國家、企業和職工都承擔了必要的改革成本，企業、職工、社會多方面共同為改革的深化和社會的穩定作出了貢獻。

分流安置富余人員的嘗試首先從1994年的城市優化資本結構試點開始，在缺乏基本社會保障的條件下，通過因地制宜的各種政策，探索實施多種分流安置方式，為解決富余人員的分流安置積累了經驗。1995年初，勞動部印發《關于全面實施<再就業工程>的通知》，全面實施“再就業工程”。各地按照企業消化為主、國家幫助為輔、保障基本生活的方針，積極探索在各行業內和企業建立下崗職工再就業中心。上海率先建立起再就業中心的基本制度框架，效果尤其突出，其運作模式是：企業下崗人員脫離企業，但不直接進入社會，而是接受再就業中心的管理；再就業中心發放下崗生活費，辦理各種社會保險，并根據勞動力供求信息推薦就業。上海的成功經驗起到了很好的示范效應，全國逐漸開始建立下崗職工再就業中心。但1997年前后，國企下崗職工問題仍然十分突出。針對這一情況，1997年1月，黨中央、國務院召開全國再就業工作會議，提出鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效、實施再就業工程的政策，決定在國有企業廣泛建立下崗職工再就業中心，并建立起三條保障線，即：下崗職工由再就業服務中心保障其基本生活；進再就業服務中心3年后仍未就業的，要轉到社會保險機構領取失業保險金；享受失業保險2年后仍未就業的，轉到民政部門享受城鎮居民最低生活保障。1998年5月，黨中央、國務院再次召開全國國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，6月印發《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，提出凡是有下崗職工的國有企業都要建立再就業中心或類似機構，保障國有企業下崗職工基本生活，再就業的資金原則上采取“三三制”籌資原則，實行財政、社保、企業三方各負擔1/3。許多地方還積極探索協議解除勞動關系、內部退養等多種形式的分流減員，保障下崗職工的基本生活。截至1998年底，有下崗職工的國有企業都建立了再就業服務中心。1998—2002年，國有企業2700多萬名下崗職工中90%以上進入再就業服務中心，先后有1800多萬人通過多種渠道和方式實現了再就業。

2002年9月，黨中央、國務院再次召開全國再就業工作會議，明確國有企業下崗人員工作重點從保障基本生活轉到促進再就業上來，讓有勞動能力和就業愿望的下崗員工實現再就業。同月，黨中央、國務院印發《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》，確立再就業政策的基本框架。各級政府在促進再就業方面進行了積極的探索，綜合運用財政、稅收、信貸等多種政策扶持下崗職工再就業，鼓勵發展第三產業、小企業、非國有經濟，開發就業崗位；通過簡化工商登記手續、減免費用和銀行貸款支持，鼓勵下崗職工興辦企業和自謀職業。積極就業政策的實施，取得了良好成效，鞏固了前期改革的成果，為改革創造了穩定的社會環境。

在所有促進再就業的各項政策中，主輔分離輔業改制是一項獨具特色的政策。通過采取國有企業主輔分離輔業改制，既可以拓寬人員安置渠道，又可以解決大型企業輔業過多、負擔過重的問題。2002年11月，國家經貿委會同有關部門制定《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法》（即859號文），鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，利用非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產，改制創辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，多渠道分流安置企業富余人員和關閉破產企業的職工，減輕社會就業壓力。主輔分離對于推動國有企業改革和結構調整、促進職工再就業發揮了重要作用。截至2008年底，全國共有1365戶國有大中型企業實施了主輔分離輔業改制，分離改制單位過萬個，分離安置人員263.8萬人。

與國有企業改革攻堅相配套，以職工養老保險、醫療保險為重點的社會保障改革加快啟動。企業職工養老保險制度的探索始于20世紀90年代初。1991年6月，國務院印發《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出要改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔的原則。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，在借鑒國外經驗、結合中國國情、總結近年來改革實踐的基礎上，提出了養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的原則。1995年3月，國務院印發《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確提出建立適應社會主義市場經濟體制要求的養老保險體系。1996年后，政府加大了國有企業兼并破產的力度，黨中央、國務院狠抓社會保障體系的建設，努力做到“兩個確保”：確保國有企業下崗職工基本生活費和企業離退休人員基本養老金按時足額發放。自1997年起，國務院先后發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》《失業保險條例》，啟動以職工養老保險、醫療保險、失業保險為重點的社會保障制度改革，提出到20世紀末，在全國范圍內實行統一的養老保險制度。1998年6月，黨中央、國務院印發《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》，明確提出爭取用5年左右的時間，初步建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社會保障體系和就業機制。1998年8月，國務院印發《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，要求將鐵道、電力、銀行等11個行業的基本養老保險移交各省市，實現職工基本養老保險屬地（省市）管理。這些制度在改革實踐中日臻完善，推動了我國社會保障體系的初步建立，減輕了國有企業的社會負擔，加快了國有企業經營機制的轉換，為國有企業發展創造了較好的外部環境，對社會穩定發揮了重要作用。截至1998年底，全國有8475.8萬企業職工參加了基本養老保險金社會統籌，占企業職工總數的80.5%；2727.3萬企業離退休人員參加了離退休社會統籌，占企業離退休人數的98%。1999年，國務院辦公廳又印發《關于進一步做好國有企業下崗職工基本生活保障和企業離退休人員養老金發放工作有關問題的通知》，進一步強調要確保養老金按時足額發放。截至2000年底，離退休人員養老金按時足額發放率達到99.5%。2001年1月1日起，國有企業不再建立新的再就業服務中心，國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。

五、進一步探索國有資產管理的有效形式

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制，并提出按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則，積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑。1999年9月，黨的十五屆四中全會又進一步提出“國家所有、分級管理、授權經營、分工監督”原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制。這期間，中央和地方都做了很多有益的探索。

1994年7月，國務院頒布《國有企業財產監督管理條例》，規定由國務院代表國家統一行使對國有企業財產的所有權，實行分級管理和分工監督。提出創設國有企業監事會制度，明確國有企業的監事會是由政府派出的企業外部機構。為貫徹落實《國有企業財產監督管理條例》，1995年4月，國家經貿委、國家國有資產管理局印發《關于監督機構對國有企業派出的監事會工作規范意見》，明確監事會的組成、職責、議事規則及監管原則等內容。同年7月，國家經貿委根據國有資產數額較大、產品和技術設施具有優勢、市場占有率對本行業有重要影響等原則，選擇1000戶關系國計民生的重點骨干企業，對其委派監事會。

國有資產授權經營進一步探索。繼1992年開展國有資產授權經營試點后，1994年8月，深圳市18家企業成為首批經地方政府批準開展試點的企業。各地也相繼開展試點。但在實際推進中，出現了授權程序不規范、授權內容含糊不清、多頭授權、重復授權等問題。1996年1—2月，國家體改委在北京召開現代企業制度試點工作會議，提出由對國家授權經營管理的財產享有經營權轉變為對包括出資者提供的資本在內的全部法人財產依法享有法人財產權。同年9月，國家國有資產管理局印發《關于企業集團國有資產授權經營的指導意見》，規范試點工作，將企業集團國有資產授權經營定義為政府將企業集團中國家以各種形式直接投資設立的成員企業（指與集團公司非產權關系的企業）的國有產權授權集團公司持有，使大型企業集團擁有其成員企業的產權及相應權利，并進一步強調了加強國有資產管理部門對政府授權經營后的集團公司管理的重要性。

1998年，政企分開邁出重大步伐，國務院按照精簡、統一、效能的原則，進行機構重大改革，撤銷9個工業專業經濟部門，成立相應的國家局和行業協會。同年，撤銷國家國有資產管理局，相關職能并入財政部。保留的專業經濟部門實行政企分開，切實轉變職能，不再直接管理企業。2000年，又撤銷保留的9個國家局，相關職能劃歸國家經貿委等部委和行業協會。專業經濟部門的撤銷，從體制上解除了與所屬企業的行政隸屬關系，政企不分的組織基礎得以消除，政府職能轉變有了重大進展。同時實施軍、警、政法和黨政機關與所辦企業脫鉤。1998年7月，黨中央決定軍隊、武警部隊、黨政機關和政法機關一律不再從事經商活動。截至1998年底，軍隊、武警部隊和政法機關所屬經營性企業的撤銷、移交、解除掛靠關系等工作順利完成，撤銷企業19241戶，移交6491戶，解除掛靠關系5557戶，為國有企業自主決策、自主經營和參與平等競爭創造了良好的外部環境。

政府機構改革9大專業部委被撤銷后，原來由其管理的國有企業負責人面臨由誰管理的問題。為了加強國有大型企業領導班子建設，建立適應社會主義市場經濟體制的國有企業領導干部管理制度，1998年7月，中共中央大型企業工作委員會成立，作為黨中央的派出機關，主要負責管理國務院監管的大型國有企業和國家控股企業負責人，研究探索改革和加強大型國有企業黨的領導班子建設。1999年12月，為進一步加強國有重要骨干企業領導班子建設，充分發揮企業黨組織的作用，黨中央決定撤銷中共中央大型企業工作委員會，成立中共中央企業工作委員會，將由國務院管理的163戶企業領導班子、由人事部承擔的國務院向國有重點大型企業和企業集團派出稽察特派員的工作，稽察特派員和稽察特派員助理的日常管理工作，移交中央企業工委管理。中央企業工委成立后，加強對國有企業的監督管理，改善企業黨的建設和紀檢監察工作，推動了保護國有資產、促進企業經營管理、懲處違法違規等工作。

為了加強對國有企業的監督，國務院決定建立國有企業稽察特派員制度，于1998年5月和7月先后發布《國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員的方案》和《國務院稽察特派員條例》，規定稽察特派員由國務院派出，代表國家對國有重點大型企業行使監督權力，并對稽察特派員的工作性質、工作職責、任職條件和工作方式等內容作了具體規定。1999年9月，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出，要繼續試行稽察特派員制度，同時要積極貫徹黨的十五大精神，健全和規范監事會制度。同年，經修改的《公司法》以法律形式確定了國有獨資公司的監事會制度，與外派監事會制度做了銜接。稽察特派員制度開始向外派監事會制度過渡，從體制上、機制上加強對國有企業的監督，確保國有資產及其權益不受侵犯。為了保證外派監事會依法監督，2000年3月，國務院頒布《國有企業監事會暫行條例》，明確規定：“國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。”同年8月，國務院向國有重點大型企業派出監事會，不再派出稽察特派員。至此，國務院稽察特派員制度完成了向外派監事會制度的過渡，外派監事會對國有重點大型企業的監督檢查工作全面展開。

20世紀90年代至2002年黨的十六大，一些地方政府積極探索建立國有資產管理和運營體系。深圳、上海先后于1992年、1993年成立國有資產管理委員會作為議事協調機構（下設國資辦承擔日常工作），統籌推進本地國有資產管理、監督和運營等工作。不少地方通過簽訂授權經營責任書等方式開展國有資產授權經營。一些地方成立或改建國有資產經營機構、國有資產經營（投資）公司，作為國有資產運營主體，負責國家投入企業的國有資產經營。上海將行業主管局或行政性公司改制成國有控股公司、集團公司；深圳改組組建了三家市級國有資產經營公司。地方在國有資產管理、監督和運營方面的探索，為日后改革完善國有資產管理體制積累了有益經驗。