從少府職掌看秦漢封建統治者的經濟特權
西漢時代中央政權掌管稅收、財政的機構，有大小和“公”、“私”之分。大的“公”的機構，官長叫治粟內史，后來改稱大農令、大司農，財源主要是田租（即地稅）和算賦（成年的人口稅）等收入，用作中央官署和駐京軍隊的開支，包括官吏的俸祿和軍隊的供養等。小的“私”的機構叫做少府，官長也叫少府，財源主要是山澤市井之稅和口賦（童年的人口稅）等收入，主要用作皇帝的“私奉養”，包括皇帝本人和皇室生活上各方面的開支和用途。漢武帝又從少府中分出一個專門掌管山澤的官署，長官叫水衡都尉，但是作為皇帝的“私奉養”的機構，仍以少府為主要。
當時不僅中央政權這樣分設“公”、“私”兩個稅收、財政機構，而且封君、將軍以及郡守、縣令也同樣設置。這種制度，戰國時代秦國已經創設，與秦孝公任商鞅變法有關，到西漢時代又有改革和變化。所謂少府，就是封建統治者另外設置的小府庫的意思。應劭《漢官儀》解釋中央政府的少府說：“少府別為小藏，故曰少府；秩中兩千石。大用由司農，小用由少府，故曰小藏。”（《北堂書鈔》卷五四引）顧名思義，少府的設置，是為了保障和擴展封建統治者的經濟特權，為了便于他們隨心所欲，增加私人生活上的開支。因此，當時各級封建統治者所設少府職掌的大小，就表現為他們所持有的經濟特權的大小。這種少府，名義上只是封建統治者的“小藏”，以供“私奉養”的“小用”，而實際上，往往成為封建統治者窮奢極欲、搜刮財富、培植親信，甚至操縱政權的機構。常常隨著封建統治者統治地區的擴大，占有財富和人力的擴充，這種少府職掌的經濟特權就大為擴張，在政治上產生惡劣影響，給人民帶來重大的災難。本文就著重于討論它職掌的經濟特權部分。
少府的起源
戰國時代秦國已經分設“公”、“私”兩個稅收、財政機構。從湖北云夢睡虎地秦墓出土《秦律》來看，當時秦國的稅收、財政機構已有“大內”和“少內”之分。“大內”由內史掌管，當即因掌管“大內”而得名，也即后來的治粟內史。內史主要掌管田租（即地稅）的征收和積儲。各地征收所得的田租，包括糧食、飼料、禾稈，都必須編造入倉簿冊，送報內史備案。《倉律》說：“入禾稼、芻、稿，輒為
籍，上內史。”每年地方官到京師“上計”的時候，還必須把糧食存庫數字編造簿冊上報內史。《效律》說：“至計而上籍內史。”內史除掌管“公”有糧食以外，還掌有“公”有的衣服、器物之類。《金布律》規定，發給刑徒御寒用的“衣褐”有多于十件以上的，“輸大內，與計偕”，就是要在到京師“上計”時一起送到“大內”保藏。可知“大內”還掌管公有衣服的保藏。《金布律》還規定，報廢的“公器”如果是銅鐵制成而要上繳作回爐原料的，“都官輸大內，內受買之”；都官離開“大內”遠的，“輸縣，縣受買之”；如果有些廢品不能等待時間而要求先出賣的，也要“以書時謁其狀內史”，就是應以文書將其情況及時報告“內史”。可知當時“大內”還掌管“公器”的報廢和處理，而“內史”就是“大內”的長官。內史也還有管理國內保藏的珠寶，不使流出國外的責任。《秦律》的《法律答問》講到：盜竊珠玉出“邦關”（即偷運出國家出口的關）以及賣給“客”（即外來客商）的，拿獲后，“上朱（珠）玉內史，內史材鼠（予）購”，就是把珠玉上交內史，由內史酌予獎賞。
當時秦國的財政機構，除了“大內”之外，還有“少內”。《金布律》有一條說：
縣、都官坐效、計以負賞（償）者，已論，嗇夫即以其直（值）錢分負其官長及冗吏，而人與參辨券，以效少內，少內以收責之。其入贏者，亦官與辨券，入之。其責（債）毋敢隃（逾）歲，隃（逾）歲而弗入及不如令者，皆以律論之。
“辨”當讀為“別”，音近通用。“辨券”即是“別券”。《周禮·大宰》說：“聽稱責（債）以傅別。”當時債券一般用竹木制成，寫上負債數字，剖分為二，由債權人和負債人各執一份。討債和討利息時，都需要合券，即所謂“傅”；由債權人和負債人各執一份，就叫做“別”，又稱“別券”。《管子·問篇》說：“問人之貸粟米有別券者幾何家？”這里的“參辨券”，即是“三別券”，是指分成三份的“別券”。這時秦的“少內”采用民間討債的辦法，追索地方官在職責中應該上繳而賒欠的錢，即所謂“負賞（償）者”。凡是縣、都官在點檢物資或會計中“負償者”，由“少內”的嗇夫將其應償錢數分攤于其官長以及屬吏，把“三別券”一分為三，發給官長和屬吏各一份，送進“少內”又一份，以便“負償者”向“少內”歸還，由“少內”合券收取。由此可見戰國晚期秦國已設有“少內”，作為征收和保藏“錢”的機構。
戰國時代秦國的少內，即是少府。大內和少內的名稱，漢代曾長期沿用。《史記·孝景本紀》記載中元六年（前144年）改革官制，改治粟內史為大農，“以大內為二千石，置左右內官，屬大內”。《集解》引韋昭說：“大內，京師府藏。”《索隱》又說：“主天子之私財曰小內。”這時大內由大農掌管，少內由少府掌管，有所謂“公”、“私”之分。《漢書·毋將隆傳》記毋將隆奏言：“共（供）養勞賜，壹（一）出少府，蓋不以本臧（藏）給末用，不以民力共浮費，別公私，示正路也。”西漢繼承秦制，也還有少內嗇夫這個官。根據《漢書·丙吉傳》，劉詢（漢宣帝）生下數月，因遭巫蠱之禍的牽累，被收入郡邸獄中，丙吉當時做廷尉監而哀憐他，私給衣食，挑選女刑徒加以保養，有個少內嗇夫告訴丙吉說：“食皇孫，亡詔令。”顏注：“少內，掖庭主府藏之官也。食讀曰
，詔令無文，無從得其廩具也。”說明皇室人員的供養在少內嗇夫的職掌之內。《西漢會要》把少內嗇夫作為少府屬官，是正確的。因為少內即是少府。直到東漢晚期，人們還習慣上把少府稱為“少內”。《周禮·天官》設有大府、職內等保藏的官。鄭玄注說：“大府為王治藏之長，若今司農矣。”《周禮》說：“職內掌邦之賦入。”鄭玄注又說：“職內，主入也。若今之泉所入謂之少內。”“泉所入”的“少內”，當即“少府”。《太平經》卷六七第六說：“少內錢財，本非獨以給一人也，其不足者，悉當從其取也。愚人無知，以為終古獨當有之，不知
（乃）萬戶（原誤作“尸”，今校正）之委輸，皆當衣食于是也。”《太平經》所說“獨以給一人”、“終古獨當有之”，就是指當時皇帝把少府所有錢財看作一人獨有的私財；所說“乃萬戶之委輸”，就是指少府所保藏的錢財全是從廣大的農戶搜刮得來的。
戰國時代秦國會出現這樣一個少府的官署，是有其歷史淵源的。戰國時代各國政府所設的府庫，不僅是個物資和器物的保藏處所，也還常常是個稅收、財政機構。例如楚的鄂君啟節銘文記載：“女（如）載馬牛羊臺（以）出內（納）關，則政（征）于大
（府），毋政（征）于關。”說明楚的大府有家畜過關的關稅收入。因為作為供應封建統治者物質需要的府庫，有一定的賦稅收入作為財源，就便于根據需要而謀求物資和制造器物。這時各國的府庫都附設有特定的手工業作坊，制造供應一定用途的器物，以適應封建統治者的需要。大體說來，“庫”常附設有冶金作坊，以制作兵器為主，也兼作其他器物；“府”也常附設有冶金作坊，以制作生活需要的器物為主，也兼作兵器。關于這點，黃茂琳、黃盛璋已先后有所論述[1]。由此可見，當時秦國所設少府，既是國君所需物資和物品的保藏處所，又是國君征收特種稅收的財政機構，也是供應國君所需物品的手工業作坊的管理機構，更是幫助國君辦事的后勤機構，并非偶然的，當時各國的府庫往往具備這么許多的特點。
戰國時代秦國設有少府是無疑的。傳世有一件兩面刻銘的矛，一面銘作“三十年少府工檐”，一面銘作“武庫□屬邦”（中國歷史博物館藏品）。“屬邦”是秦國特有的名稱，云夢秦墓出土《秦律》中有《屬邦律》，這件銅戈當出于秦的制作。據最近報道，山西出土有秦相呂不韋的少府制作的戈。與此同時，三晉也設有少府。韓國長子盉的銘文中提到“少府”[2]。還有一件銀器銘文作“少府容工益”（《貞松堂集古遺文》），更有少府盉有三次銘刻，第一次刻“少府”兩字（上海博物館藏品），也該是三晉之器。據文獻記載，韓的少府制作的弩極為強勁，策士所造蘇秦游說辭曾說：“天下強弓勁弩，皆從韓出，谿子、少府、時力、距來，皆射六百步之外。”（《史記·蘇秦列傳》、《戰國策·韓策一》同）
秦少府的主要稅收和商鞅變法的關系
秦少府的主要稅收是山澤市井之稅。《漢書·百官公卿表》說：“少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共（供）養。”漢代沿用其制。衛宏《漢官舊儀》也說：“山澤魚鹽市稅，以給私用。”
戰國時代秦國征收山澤之稅，是從商鞅變法開始的。《鹽鐵論·非鞅篇》記桑弘羊說：“昔商君相秦也，……外設百倍之利，收山澤之稅，國富民強，器械完飾，蓄積有余。”商鞅所以要管理山澤，使官家占有山澤之利，一方面是為了增加賦稅收入，使“國富民強，器械完飾”；另一方面是為了推行重農抑商的經濟政策，使農民不能進入山澤謀食，只能專心從事農業，開墾荒地。《商君書·墾令》說：“壹（一）山澤，則惡農、慢惰、倍欲之民無所于食，無所于食則必農。農則草必墾矣。”秦國自從商鞅變法以后，官府占有山澤之利，其中主要的就是鹽鐵之利。《漢書·食貨志》記載董仲舒說：“至秦則不然，用商鞅之法，改帝王之制，……又顓（專）川澤之利，管山林之饒，……田租、口賦、鹽鐵之利二十倍于古。”說明秦國通過“顓川澤之利，管山林之饒”的政策，突出地取得了“鹽鐵之利二十倍于古”的成果。因為隨著社會制度變革，社會生產的發展，人口的增長，社會上對鹽鐵的需要急增，鹽鐵手工業得到重大發展，鹽鐵之利就成為山澤之利中最主要的了。
在漢武帝實行鹽鐵官營以前，戰國時代秦國以及秦代漢初的鹽鐵業，都采用包商征稅的辦法。《華陽國志》卷三《蜀志》“臨邛縣”條說：“漢文帝時，以鐵銅賜侍郎鄧通，通假民卓王孫，歲取千匹，故王孫貨累巨萬億，鄧通錢亦盡天下。”陳直認為這是包商制，“是說鄧通將銅鐵礦開采權包給卓王孫”[3]，這是正確的。鄧通把開采權假與卓王孫，從卓王孫那里“歲取千匹”作為“假稅”（即租借開采權之稅）。漢文帝所以能把鐵山銅山賞賜給鄧通，因為這些礦山是由少府掌管的，在皇帝看來這是他個人的私產。看來戰國時代秦國和秦代，同樣采用這樣包商征稅的辦法，因而秦的“鹽鐵之利二十倍于古”。有人認為秦代曾實行鹽鐵官營，是沒有確切根據的。
秦少府的另一個主要稅收是人口稅。這種人口稅也是商鞅變法時所創設。商鞅在秦國實行第二次變法的時候，于秦孝公十四年（前348年）“初為賦”（《史記·秦本紀》）。究竟創設的是什么樣的一種賦，向來有不同看法。《集解》引徐廣說：“制貢賦之法也。”《索隱》又說：“譙周云：初為軍賦也。”而《資治通鑒》對此另有看法，在卷二“周顯王二十一年”說：“秦商鞅更為賦稅法行之。”胡三省注：“井田既廢，則周什一之法不復用，蓋計畝而為賦稅之法。”我們認為，徐廣所說“貢賦之法”，是沒有根據的；司馬光所說“更為賦稅法”，也只是出于推想，說得不具體；胡三省解釋為“計畝而為賦稅”，顯然是錯誤的。秦國在秦簡公七年（前408年）“初租禾”（《史記·六國年表》），“初租禾”相當于魯的“初稅畝”，可知遠在“初為賦”以前六十年，秦國早已計畝抽稅了。譙周所謂“初為軍賦”的說法，基本上是正確的，但是它是怎樣一種軍賦，還是沒有說清楚。
在前人所有“初為賦”的解釋中，以董說《七國考》的解釋最為正確。《七國考》卷二“秦食貨”中“賦稅、口稅”條說：
《史記》秦孝公十四年初為賦。董仲舒云：“秦用商鞅之法，力役三十倍于古，田租、口賦、鹽鐵之利二十倍于古。”《日慎齋記聞》云：“秦商鞅更為稅法，收太半之賦，三分而稅一（當作“三分而稅二”），咸陽民力殫矣。”《大事記》云：“秦賦戶口，百姓賀死而吊生，故秦謠曰：渭水不洗口賦起，即苛政猛虎之意矣。”
董說把“初為賦”的“賦”，解釋為“口賦”、“太半之賦”和“賦戶口”，是正確的。日本學者加藤繁《關于算賦的小研究》[4]，也有同樣的看法，并作了進一步的論證。他認為，商鞅“初為賦”的“賦”就是董仲舒所說“口賦”，也就是漢代的“算賦”。漢代把成年的人口稅稱為“算賦”，把童年的人口稅稱為“口賦”，但是董仲舒所說秦的“口賦”是和漢代的“算賦”相同的。他還認為這個“賦”，就是商鞅變法令中所說“民有二男以上不分異者倍其賦”的“賦”。他還舉出晁錯上漢文帝書所說：“秦之發卒也，有萬死之害，而亡銖兩之報，死事之后不得一算之復”，作為秦代已有算賦的證據。
我們認為，董說與加藤繁的說法是十分有理的。戰國時代秦國確是早就實行算賦。《后漢書·南蠻傳》講到南楯蠻，“秦昭王時，……復夷人頃田不租，十妻不算”。顏注：“一戶免其一頃田之稅，雖有十妻不輸口算之稅。”《華陽國志》也有相同的記載。秦昭王時，由于對少數民族采用懷柔政策，對南楯蠻“十妻不算”，可知在秦本國已普遍實行征收算賦。秦國征收算賦，確是從商鞅變法開始的。關于這點，《通典》和《文獻通考》也都已指出。《通典·食貨典·賦稅（上）》說：“秦則不然，舍地而稅人，故地數未盈，其稅必備，是以貧者避賦稅而逃逸，富者務兼并而自若。”《文獻通考·田賦考·歷代田賦之制》也說：“秦廢井田之制，隳十一之法，任民所耕，不計多少，于是始舍地而稅人，征賦二十倍于古。”十分明顯，《通典》和《文獻通考》的所說商鞅“舍地而稅人”，就是指商鞅的“初為賦”。
所謂“賦”，原來與“稅”是有區別的。“賦”是征收來供軍需之用的，所以其字從“貝”從“武”。當春秋、戰國之際，各國先后廢除井田制的“籍法”，實行按畝收稅之制，如魯的“初稅畝”和秦的“初租禾”。與此同時，征收軍賦的辦法也不斷改變，從鄭的“丘賦”、魯的“兵甲”一直到魯的“用田賦”（《左傳》哀公十二年）。不論是“丘賦”或“田賦”都是根據占有耕地面積多少來征賦。商鞅的“初為賦”，采用“舍地而稅人”的辦法，就是不根據占有耕地多少征賦，而是按人口多少征賦。這樣按人口征的賦，性質上還是屬于軍賦。后來漢代實行算賦，也還具有軍賦的性質。所以《漢儀注》說：“民年十五以上至五十六出賦錢，人百二十為一算，為治庫兵車馬。”（《漢書·高帝紀》顏注引如淳說）《周禮·天官·大宰》講到“以九賦斂財賄”，鄭玄注說：“玄謂賦，口率出泉也。今之算泉，民或謂之賦，此其舊名與。”
《文獻通考》說商鞅改變征賦辦法，“舍地而稅人”，是為了獎勵“任民所耕，不計多少”，這是正確的。同時商鞅“稅人”的目的，還在于使得“食口眾”的封君和官僚地主不能多養“食口”。《商君書·墾令》說：“祿厚而稅多、食口眾者，敗農者也，則以其食口之數，賦（原誤作“賤”，從孫詒讓《札迻》改正）而重使之，則辟淫游惰之民無所于食，民無所于食則必農，農則草必墾矣。”商鞅主張采用“賦而重使之”的辦法，使得封君和官僚地主不能多養“食口”，從而迫使這些“食口”務農而墾荒。商鞅這時創設人口稅，雖說目的在于迫使“食口”務農而墾荒，在于“任民所耕，不計多少”，但是真正得到實惠的還是地主，就是便利了地主對耕地的兼并，“不計多少”。因此，隨著這種人口稅的推行，必然助長地主勢力的擴展，使得社會上出現很多無地、少地的貧苦農民，而沉重的人口稅就大量壓在廣大貧苦農民的身上。
商鞅所征的“賦”，是成年的人口稅，即是漢代的算賦。商鞅的變法令說：“民有二男以上不分異者倍其賦。”所謂“不分異”，是指一戶有兩個成年男子而沒有分家立業的。商鞅要對這種“不分異者”采取“倍其賦”的責罰，目的要促使個體勞動的小家庭得到發展，從而發展小農經濟。但是實行的結果，必然為廣大貧苦農民帶來沉重的災難。賈誼說：“商君遺禮義，棄仁恩，并心于進取，行之二歲，秦俗日敗，故秦人家富子壯則出分，家貧子壯則出贅。”（《漢書·賈誼傳》）貧苦農戶中有兩個成年男子，沒有能力分家立業的，為了避免加倍征賦，就只能出去做贅婿了，而贅婿的身份是卑賤的，后來就成為謫發的一種對象。
商鞅開始征收的成年人口稅，在云夢《秦律》中稱為“戶賦”。《秦律》的《法律答問》說：“可（何）謂匿戶及敖童弗傅？匿戶弗繇（徭），使弗令出戶賦之謂殹（也）。”這里把“匿戶”和“敖童弗傅”聯系起來，因為“敖童弗傅”的性質是和“匿戶”相近的。“匿戶”是說通過隱匿戶口而逃避賦役，“敖童弗傅”是說到了服役和納賦的年齡逃避登記戶籍，同樣是為了逃避賦役。當時人口稅是按戶征收的，所以這種賦又稱為“戶賦”。云夢秦墓出土《編年記》記載墓主（名喜）于秦昭王四十五年（前262年）出生，到秦始皇元年（前246年）“傅”，說明戰國時代秦國制度以十六周歲（相當六尺五寸高度）作為“傅”的年齡，從十六周歲起就必須服徭役和納算賦。
這種制度為漢代所沿用。漢高帝四年（前203年）八月“初為算賦”（《漢書·高帝紀》），仍然以十五歲到五十六歲作為納算賦的年齡。所不同的是，秦代的算賦是歸少府征收的，漢代則改歸大司農征收了。《淮南子·氾論訓》說：“秦之時，……頭會箕斂，輸于少府。”這就是說，秦時按人頭攤派賦稅，用畚箕裝收，輸送到少府。西漢初年重新開始征收算賦，把征收之權從少府轉移給大司農，這是算賦征收制度的一大改革。可能是由于漢初人口稀少，田地荒蕪，田租（地稅）的收入不多，同時又實行改輕田租的政策（十五而稅一），大司農的財政收入不足，不得不把原屬少府征收的算賦改歸大司農征收。到漢武帝時，由于“征伐四夷，重賦于民”，又開始征收三歲到十四歲的童年人口稅，稱為“口賦”。到漢元帝時，由于貢禹的建議，“口賦”改為從七歲起征（《漢書·貢禹傳》）。《漢儀注》說：“民年七歲至十四出口賦錢，人二十三，二十錢以食天子，其三錢者，武帝加口錢，以補車騎馬也。”（《漢書·昭帝紀》元鳳四年條顏注引如淳說）從漢武帝起，這樣加征兒童人口稅每人二十錢歸少府征收，還是沿用了秦代少府征賦的制度。
根據上面的論述，秦少府的兩種主要稅收——山澤市井之稅和人口稅，都是商鞅變法時創設的。史料上沒有述及商鞅創設這兩種新稅歸少府征收，但是從其歷史沿革來看，可以肯定商鞅把這兩種新創的賦稅作為少府的主要收入了。
從少府職掌看封建經濟特權的危害性
商鞅在秦國變法，在社會大變革過程中，是起一定的進步作用的。這次變法，在經濟上進一步摧毀了井田制，推行了自耕農的土地所有制，重農抑商，鼓勵墾荒，獎勵耕戰，有利于小農經濟的發展；在政治上廢除了舊貴族的世襲特權，普遍推行縣制，統一法令，確立了中央集權的封建政治體制，實行二十等爵，壯大了統治力量；因而使得秦國富強，奠定了此后完成統一、創建統一王朝的基礎。商鞅在變法過程中，創立山澤之稅和人口稅作為國君的少府的收入，這就大大加強了國君的經濟特權，同時也就大大加強了對廣大農民的經濟剝削。
《淮南子·氾論訓》說：“秦之時，……頭會箕斂，輸于少府。”高誘注：“頭會，隨民口數，人責之稅。箕斂，似箕然，斂人財多取意也。”《漢書·張耳陳馀列傳》又說：“秦為亂政虐刑，殘滅天下，……頭會箕斂，以供軍費。”顏注引服虔說：“吏到其家，人頭數，數出谷，以箕斂之。”所謂“頭會”就是按人頭征稅；所謂“以供軍費”，因為這種人口稅的性質是軍賦。所謂“箕斂”，服虔說是用箕斂“谷”，其實斂的是“錢”而不是“谷”。秦的人口稅同漢代的算賦一樣是收“錢”的。前面已經談到，秦的“少內”也同漢的“少府”一樣就是征收錢的機構。《秦律》的《金布律》規定：“官府受錢，千錢一畚，以丞、令印印。”秦代官府收受人民繳納的錢，是每一千個錢裝入一畚箕而加封的。所謂“箕斂”，就是形容當時少府所征收的“錢”數量眾多，都是用畚箕來裝的。《淮南子·兵略訓》又說：“二世皇帝……發閭左之戍，收太半之賦。”《漢書·食貨志》也說：“至于始皇，……收太半之賦，發閭左之戍。”所說“太半之賦”，主要也是指這種稱為“賦”的人口稅。當陳勝、吳廣領導的農民大起義爆發后，丞相馮去疾、李斯和將軍馮劫進諫秦二世說：“盜多，皆以戍、漕、轉、作，事苦，賦稅大也。”（《史記·秦始皇本紀》秦二世二年）所說“賦稅大”，主要也是指這種人口稅。秦代加重人口稅的征收，是造成廣大農民災難的原因之一，也是激起農民大起義的原因之一。從政治制度來說，這是秦少府職掌的封建經濟特權所造成的嚴重禍害之一。
秦漢時代皇帝的少府，代表皇帝掌握著很大的經濟特權。少府由于有山澤市井之稅和人口稅等收入，財源充足，設有各種專門為皇帝服務的官署，并附設有供應皇室使用器物的各種手工業作坊。與此同時，皇帝還設有將作少府，后來改稱將作大匠，專門為皇帝營建宮殿、苑囿和陵墓。漢代皇帝的陵墓，大都是皇帝生前親自相地營造的，規模很大，耗費極多。《晉書·索靖傳》記載索琳（索靖之子）對晉愍帝說：“漢天子即位，一年而為陵，天下貢賦三分之，一供宗廟，一供賓客，一充山陵。”這種制度是繼承秦代的。《史記·秦始皇本紀》載：“始皇初即位，穿治驪山，及并天下，天下徒送詣七十余萬人。”
漢代宮殿、苑囿和陵墓的建筑，是由將作大匠掌管的，費用是由大司農開支的。但是，秦代并不如此。將作大匠原稱將作少府，是漢景帝中元六年改名的。日本學者加藤繁《漢代國家財政和帝室財政的區別以及帝室財政的一斑》一文[5]，對此曾作推測，認為將作大匠原稱將作少府，原來將作這個官應屬于少府，與掌理棺槨及其他陵園內器物制作的東園匠同為少府屬官，漢代初年改成獨立官署，便名為將作少府。他推定漢代以前，將作是少府的屬官，建筑費用也是由少府負擔。我們認為，這個推斷是合理的。秦代宮殿和陵墓的建筑屬于少府掌管，也是少府代表皇帝掌握的一種經濟特權。秦代使用大量刑徒在官營手工業中服役，這是沿襲戰國的制度。戰國時代各國官營手工業都使用刑徒做工，秦國也是這樣。秦代的少府因為不僅掌管特定的官營手工業，還掌管營建宮殿和陵墓，就有大量征發刑徒服役之權。等到秦始皇完成統一，統治地區大為擴展，少府占有的財源、稅收和人力跟著大大增長。隨著皇帝這種“私”有的經濟特權的大擴張，宮殿和陵墓建筑的規模就更加擴充，從各地調來營建阿房宮和驪山陵墓的刑徒就有七十萬人之多，達到了奴役人民的空前高峰。這是嚴重壓迫人民的虐政。就政治制度來說，這又是少府執掌的經濟特權所造成的嚴重禍害之一。
秦二世元年（前209年）陳勝派遣的周文率領的西征軍，已發展到幾十萬人，攻入函谷關，深入到達了戲（今陜西臨潼東北）。秦二世大為驚惶，召集群臣商議，少府章邯獻策說：“盜已至，眾強，今發近縣，不及矣，驪山徒多，請赦之，授兵以擊之。”秦二世因此大赦，派章邯赦免在驪山從事建筑的七十萬刑徒和奴產子，組織成軍隊，用來反擊周文，結果把周文打敗，并把陳勝、吳廣的起義鎮壓了。當時周文所率大軍已經到戲，距離驪山（在今臨潼東南）很近，章邯倉促之間所以能夠把原在驪山服役的刑徒赦免而組織成軍，該是由于他原來擔任少府的官職，阿房宮和驪山陵墓的建筑以及從事建筑的刑徒，都屬于他的掌管之下，因而他很方便地利用原來刑徒的編制，把刑徒改編為軍隊，同時少府又掌管制造兵器，因而能夠很快“授兵”，使成為一支反擊農民軍的戰斗部隊。
還值得注意的是，戰國時代秦國和秦代不僅皇帝設有少內或少府，同時封君和地方官署也都設有少內或少府。云夢《秦律》的《法律答問》有一條說：“府中公金錢私
（貸）用之，與盜同法。可（何）謂府中？唯縣少內為府中，其他不為。”可知當時秦國的縣也設掌管“公金錢”的“少內”，又稱為“府中”，當即少府。《秦律》的《封診式》（即治獄案例）中講到：某里的甲縛送男子丙到官府，控告甲的奴隸丙，驕橫強悍，不田作，不聽命，要“謁買（賣）公，斬以為城旦，受賈錢”，就是請求把這個奴隸賣給官府，罰充城旦（一種服役的刑徒），請官府給予價錢。經過審訊，“令少內某、佐某以市正賈（價）賈丙丞某前，丙中人，賈（價）若干錢”。就是命令少內某、佐某按照市場標準價格在丞某面前，由官府將丙買下，丙屬于中等人材，身價若干錢。這個少內某當是縣的少內，因為縣的少內掌管“錢”，負責器物的采購和制造，而官奴婢的買賣也在他的職掌范圍。這種制度為漢代所沿襲，西漢的封君和郡守也都設有和“縣少內”一樣的少府。
《史記·平準書》記載漢初制度說：“上于是約法省禁，輕田租，什五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民；而山川園池市井租稅之入，自天子以至封君湯沐邑，皆各為私奉養焉，不領于天下之經費。”這里所說封君，主要是指諸侯王。這時諸侯王在其封地，如同天子一樣，把“山川園池市井租稅之入”作為“私奉養”，設有少府掌管。諸侯王的少府，又稱“私府”。《漢書·路溫舒傳》：“遷廣陽私府長。”顏注：“藏錢之府，天子曰少府，諸侯曰私府。長者，其官之長也。”
西漢初期同姓諸侯王的封地都很大，封地內有物產豐富的山川海池和工商業發達的城市。他們的私府可以從大商業城市中征得大量工商業稅。例如主父偃對漢景帝說：“齊臨淄十萬戶，市租千金，人眾殷富，巨于長安，非天子親弟愛子，不得王此。”（《史記·齊悼惠王世家》）如果這些諸侯王的封地內有重要的產鐵、產銅、產鹽的地方，他們的私府便可以操縱有關國計民生的鹽鐵業和鑄錢業，從中牟得大利。例如吳國有鄣郡銅山，又產鐵，又靠海，因此吳王濞就利用“私府”的特權，擴展鑄錢業、制鹽業和冶鐵業，累積大量財富，并減輕賦稅，招引流亡農民，以擴張自己的勢力，造成與中央對抗、分裂的局面，終于爆發了七國之亂。從政治制度上來說，這又是漢代封君少府職掌的封建經濟特權所造成的嚴重危害。
漢武帝實行鹽鐵官營，這是對少府所掌封建經濟特權的一次重大改革。他把掌管鹽鐵之權從少府轉移到大司農，并在各郡設置鹽官、鐵官直接掌管，取消過去包商經營而由少府抽稅的辦法，改由官府經營而屬大司農管轄。當時“領鹽鐵事”的大農丞孔僅、東郭咸陽上奏說：“山海，天地之藏也，皆宜屬少府；陛下不私，以屬大農佐賦。”（《史記·平準書》）桑弘羊也說：“山海之利，廣澤之蓄，天地之藏也，皆宜屬少府；陛下不私，以屬大司農，以佐助百姓。”（《鹽鐵論·復古》）所謂“佐賦”和“佐助百姓”，就是說通過鹽鐵官營，增加大司農的財政收入，便于減輕百姓其他方面的稅收。這一經濟改革，不僅削弱了皇帝少府所掌的經濟特權，更重要的是削弱了諸侯王私府所掌的經濟特權，使諸侯王失去進行封建割據的經濟基礎。桑弘羊曾指出這點說：“異時鹽鐵未籠，布衣有朐邴，人君有吳王，皆鹽鐵初議也。”（《鹽鐵論·禁耕》）
還應該提到的是，當戰國、秦、漢之際，這種少府的特權也為一些將軍和郡守所擁有。駐扎邊地防守的將軍和郡守都擁有征收“軍市”之稅的特權。例如戰國末年趙將李牧駐防北邊，防守匈奴，“市租皆輸入莫（幕）府，為士卒費”，因而很得軍心（《史記·李牧列傳》）。這時將軍的財務機構也有“公”“私”之分，“公”的稱為幕府，“私”的稱為少府。所謂“市租”，是指“軍市之租”，原來應該收入將軍的少府的，這時李牧把它收入幕府，用作供養士兵的費用，因而大得軍心。漢代初年魏尚做云中郡守也是這樣，“其軍市租盡以饗士卒，以私養錢五日一椎牛饗賓客、軍吏、舍人”（《史記·馮唐列傳》）。“軍市租”原來是郡守的“私養錢”，這時魏尚用來招待下屬，因而大得人心。又如漢景帝末年文翁做蜀郡守，曾選派郡縣小吏十多人到京師向博士學習，他“減省少府用度，買刀布蜀物，赍計吏以遺博士”（《漢書·循吏傳》）。所有這些例子，說明當時將軍、郡守都設有少府，把市稅收入作為財源，享有一定的經濟特權。《漢書》的顏注說：“少府，郡掌財物之府，以供太守者也。”《史記》的《索隱》又說：“案漢市肆租稅之入為私奉養。”
從戰國、秦代到西漢，官制中出現這樣的特點，國君、封君、將軍和郡縣地方官等，都設有少內或少府，有一定的稅收作為其財源，這是各級封建統治者享有一定“私”有經濟特權的一種表現。這時正當封建社會初期，封建統治者享有這樣“私”有的經濟特權，應該是一種貴族統治制度的殘余。貴族統治時代國君使用奴隸開發山澤，獨占山澤之利，所謂“若夫山林川澤之實，器用之資，皂隸之事，官司之守”（《左傳》隱公五年臧僖伯語），因而山澤成為國君專有的財富。《禮記·曲禮》說：“問國君之富，數地以對山澤之所出。”春秋時代貴族由于獨占山川的出產，多操縱市上山川產品的價格。例如齊國的陳氏（即田氏）就曾利用平衡山海出產的物價來爭取人民歸向[6]。同時貴族統治時代國君也還把所屬人民看作私人占有之物。這就是戰國、秦、西漢把山澤市井之稅、人口稅以及苑囿、公田、園圃等收入作為少府財源的由來。
漢代曾不斷把少府掌管的稅收削減，劃歸大司農。一方面是為了增加大司農的收入，解決國家財政上的困難；另一方面也是因為少府這種職掌發生許多流弊，在政治上造成不少禍害。西漢初年把秦代少府征收成年人口稅之權改歸治粟內史，這是一種進步；漢武帝把原來少府職掌的鹽鐵之權改歸大司農，又是一大進步；但同時又增設童年人口稅歸少府征收，不能不認為是一種退步。東漢光武帝又把少府征收山澤陂池之稅劃歸大司農，并縮減少府的職掌，這是政治制度上的重大進步，但是少府也還保留有其他的賦稅收入。根據王嘉上漢哀帝的奏文，漢元帝時“都內錢（即大司農掌管的錢）四十萬萬，水衡錢（水衡都尉掌管的錢）二十五萬萬，少府錢十八萬萬”（《漢書·王嘉傳》）。西漢末、東漢初的桓譚又說：漢代一年的收入，都內錢四十余萬萬，“少府所領園地作務之入十三萬萬”（《太平御覽》卷六二七引《新論》，“入”原誤作“八”，今改正）。說明在漢武帝實行鹽鐵官營，把少府的鹽鐵收入改歸大司農以后，少府每年仍有十多萬萬的收入。等到東漢光武帝把少府的山澤陂池收入改歸大司農之后，其他如“園地作務之入”也還不少。直到東漢末年社會經濟大崩潰，經過黃巾大起義對封建統治者的沉重打擊，再經過長期的封建割據和混戰，在魏晉南北朝時期重新建立的封建政權，少府的職掌才大為縮減，逐漸不成為稅收、財政機構，只成為管理宮廷事務的官署了。
總的說來，我們從秦漢時代少府的職掌中，可以清楚地看到當時政治制度中留存的貴族統治制度殘余還很嚴重，由此而造成的封建統治者“私”有的經濟特權也還很龐大，因而在政治上所造成的禍害也是很突出的。
（原載中國秦漢史研究會編《秦漢史論叢》第一輯，陜西人民出版社1981年9月版）
[1] 黃茂琳：《新鄭出土韓國兵器中的一些問題》，《考古》1973年第6期；黃盛璋：《試論三晉兵器的國別和年代》，《考古學報》1974年第1期。
[2] 見《文物》1972年第6期。
[3] 陳直：《西漢經濟史料論叢》，陜西人民出版社1958年版，第238頁。
[4] [日]加藤繁：《中國經濟史考證》第一卷，吳杰譯，商務印書館1959年版。
[5] [日]加藤繁：《中國經濟史考證》第一卷，吳杰譯，商務印書館1959年版。
[6] 《左傳》昭公三年晏子講到陳氏爭取人民歸向方法之一是“山林如市，弗加于山；魚鹽蜃蛤，弗加于海”。杜注：“賈如在山海，不加貴。”