戰(zhàn)國秦漢的監(jiān)察和視察地方制度
戰(zhàn)國秦漢時代中央集權(quán)的封建政府剛開始建立，其中有不少新創(chuàng)的政治制度，對于管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鞏固統(tǒng)一、整頓吏治起著重要作用，對后世有著深遠(yuǎn)影響。監(jiān)察地方和視察地方的制度就是其中之一，很值得我們作深入的探討。
戰(zhàn)國時代的監(jiān)察和視察地方制度
戰(zhàn)國時代隨著社會制度的變革，各國變法運(yùn)動的先后開展，中央集權(quán)政府的確立，逐漸推行了官僚制度。各國的中央政權(quán)，除了楚國以令尹為其最高官職以外，都以輔助國王統(tǒng)治的相國作為行政長官。至于地方政權(quán)，除了齊國設(shè)有“都”和“縣”兩種地方行政組織以外，都設(shè)有“郡”、“縣”兩級的行政機(jī)構(gòu)，設(shè)有郡守、縣令作為長官。為了提高這些地方政權(quán)的工作效率，防止發(fā)生違法亂紀(jì)的行為，各國中央政權(quán)都有兩套辦法來對地方政權(quán)進(jìn)行管理和考核。一套是通過自下而上地呈報成績而加以管理和考核，這就是“上計”制度。每年年底由地方官把各種成績的統(tǒng)計數(shù)字，造成簿冊向中央上報，其中包括開墾田地和賦稅收入、庫存糧食、戶籍人口的統(tǒng)計等等，以便中央作為年終考績的依據(jù)[1]。另一套是通過自上而下的監(jiān)督和視察，從而加強(qiáng)對地方官的管理和考核，并謀求提高政治工作的效能。這就是設(shè)置監(jiān)察官和推行視察地方的制度。當(dāng)時視察地方的制度，叫做“巡行”、“循行”或“行縣”。《呂氏春秋·季夏紀(jì)》說：“樹木方盛，乃命虞人入山行木，毋有斬伐。”高誘注：“虞人，掌山林之官。行，察也，視山林，禁民不得斬伐。”“巡行”和“行縣”的“行”，意思和這里“行木”的“行”相同，是說巡回視察。當(dāng)時上級官員視察地方，不但要考察地方官的治跡，還要直接與社會接觸，具有整頓吏治、糾舉不法行為，加強(qiáng)管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、選拔統(tǒng)治人才、鞏固統(tǒng)治的作用。
戰(zhàn)國時代創(chuàng)立的“上計”和“巡行”制度，主要是適應(yīng)當(dāng)時官僚制度下提高地方官工作效率和糾正官場上流弊的需要，它是把過去實行分封制時期的“述職”和“巡狩”制度改革而成的。原來天子為了控制諸侯，鞏固統(tǒng)治，有所謂“巡狩”和“述職”。孟子引述晏嬰的話說：“天子適諸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子曰述職。述職者，述所職也。”《史記》上把周昭王的南征楚國稱為“南巡狩”（《周本紀(jì)》），又把周穆王的西游稱為“西巡狩”（《秦本紀(jì)》、《趙世家》）。到春秋時，天子已失去權(quán)威，也還沿用“巡狩”的稱謂，例如把周惠王到虢國稱為“王巡虢守”（《左傳》莊公二十一年），甚至把周襄王被晉文公召去參加踐土之盟，也隱諱地寫作“天王狩于河陽”（《春秋》僖公二十八年）。原來天子“巡狩”的目的有兩個：首先是管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。孟子引述晏嬰的話，指出巡狩是“春省耕而補(bǔ)不足，秋省斂而助不給”，又引《夏諺》作為旁證說：“吾王不游，吾何以休？吾王不豫，吾何以助？一游一豫，為諸侯度。”（《孟子·梁惠王下》）這是把視察（即所謂“省”）春耕、秋收而采取補(bǔ)助的政策，作為“巡狩”的主要任務(wù)。“巡狩”的另一個目的在于鞏固統(tǒng)治。戰(zhàn)國時代的著作《尚書·堯典》，描寫堯的“巡狩”情況，每五年要巡狩一次，每次要在二月、五月、八月、十一月分四回進(jìn)行，到東、南、西、北四個方向去，祭祀主要山岳以及許多山川，接見一方的諸侯，校正一年的歷法，統(tǒng)一音律和度量衡制度，修訂五種禮制，確定各級貴族行見面禮時所用的手執(zhí)禮物。制度這樣整齊劃一，看來是出于當(dāng)時儒家的編造，加有理想的成分。但是我們可以由此看到，“巡狩”的政治目的在于整頓典章禮制和鞏固統(tǒng)治。
戰(zhàn)國時代的“巡行”制度正是從“巡狩”制度改革而成，所以同樣偏重管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鞏固統(tǒng)治兩個方面。《禮記·月令》是戰(zhàn)國時代陰陽五行家設(shè)計的十二個月的行事歷，其中有一系列管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施，是根據(jù)當(dāng)時各國的實際情況而制定的。其中講到孟夏之月“命司徒巡行縣鄙，命農(nóng)勉作，毋休于都”；孟冬之月“命司徒循行積聚，無有不斂”。“循行”就是“巡行”，意義相同。司徒是管理土地和人民以及征發(fā)勞役的官，西周、春秋時已存在，戰(zhàn)國時還沿用。孟夏之月正是農(nóng)忙季節(jié)，“巡行”的目的在于“命農(nóng)勉作”；孟冬之月正是收藏季節(jié)，“巡行”的目的在于做好收斂和積聚。《月令》中還有些管理農(nóng)業(yè)措施，沒有提到“巡行”，實際上也該用“巡行”方式的。例如仲秋之月“乃命有司趣民收斂，務(wù)蓄菜，多積聚，乃勸種麥，無或失時，有失時，行罪無疑”。所謂“趣民”、“乃勸”，同樣需要通過“巡行”才能辦到。
戰(zhàn)國時代各國還有一套“行縣”制度，無論國王、相國、郡守都要到所屬的縣去“巡行”。例如趙武靈王開始“行縣”的時候，路過番吾（今河北磁縣北），聽得上層社會普遍反映，周紹是“父之孝子，君之忠臣”，于是“問之以璧”，贈送酒食而求見，周紹托病推辭。后來武靈王進(jìn)行“胡服騎射”的改革，就賜給他胡服，任命他為教導(dǎo)王子的“傅”（《戰(zhàn)國策·趙策三·王立周紹為傅章》）。可見當(dāng)時某些有為的國王“行縣”，很重視輿論，常常根據(jù)輿論來選拔官吏。又如范雎由王稽藏在車中帶進(jìn)秦國，到湖關(guān)（今河南靈寶西北）遇相國魏冉“東行縣邑”，魏冉查問王稽有否帶來賓客，王稽答以“不敢”混過，范雎怕魏冉會派人回頭來追索，下車避走，果然魏冉行了十多里路，派騎回來搜索車中，沒有被搜到，因而范雎得以進(jìn)入咸陽向秦昭王游說（《史記·范雎列傳》）。從此可知，相國“行縣”，為了某種政治目的，可以檢查和搜索官民的車輛行李。再如吳起到楚國做了宛（今河南南陽）的郡守，“行縣”到息（今河南息縣西），請教著名學(xué)者屈宜臼，沒有得到反應(yīng)；隔了一年，吳起升為令尹，再次“行縣”到息，再去訪問，屈宜臼就用一套道家的道理來反對他的變法主張，甚至稱之為“禍人”（《說苑·指武》）。說明當(dāng)時楚國的令尹和郡守都要“行縣”，訪問和請教知名學(xué)者是他們視察工作中的一個重要方面。我們從這些事例，可知戰(zhàn)國時代高級官員視察地方，著重采訪輿論、選拔人才，并對施政方針征求意見。
戰(zhàn)國時代各國在推行“巡行”制度的同時，也已開始在中央和地方設(shè)置監(jiān)察官。當(dāng)時御史這個官，屬于國君的秘書性質(zhì)。因為負(fù)責(zé)接收和保管重要文件，就成為國君的耳目，帶有監(jiān)察性質(zhì)。魏、韓等國在縣令之下設(shè)有御史，也屬于秘書兼監(jiān)察性質(zhì)。這時對于御史的任用比較鄭重，一個縣的御史去世以后，按制度，要依據(jù)資歷遞補(bǔ)。宋代呂祖謙根據(jù)這點(diǎn)，認(rèn)為六國已遣御史掌監(jiān)郡，不獨(dú)秦國如此[2]。這是正確的。當(dāng)時秦國設(shè)置的監(jiān)察官已比較普遍。《商君書·禁使篇》說：“今恃多官眾吏，官立丞、監(jiān)。夫置丞立監(jiān)者，且以禁人之為利也，而丞、監(jiān)亦欲為利，則何以相禁？”因此作者認(rèn)為，還必須“別其勢，難其道”，也還必須使“事合而利異者”相互監(jiān)督，才能起相互監(jiān)視的作用。這套理論，是總結(jié)當(dāng)時實際經(jīng)驗而產(chǎn)生的，對于后世統(tǒng)治者制定監(jiān)察制度有很大的影響。
戰(zhàn)國時代是我國歷史上監(jiān)察制度創(chuàng)始的時期，它把監(jiān)察地方和視察地方是作為兩種平行的制度的。到秦代，監(jiān)察制度就有進(jìn)一步擴(kuò)展。到漢代又作了比較合理的改進(jìn)，它的特點(diǎn)是把監(jiān)察地方和視察地方兩者密切地結(jié)合了起來。
秦漢時代中央對郡國的監(jiān)察和視察制度
秦代十分重視設(shè)置監(jiān)察官。秦的御史大夫，是中央政府的三公之一，掌副丞相之職，主管文書、律令、圖籍和監(jiān)察考核工作。同時派出御史到郡監(jiān)督，稱為“監(jiān)”或“監(jiān)御史”。監(jiān)御史的職掌，不僅在于監(jiān)察，還掌有實權(quán)，可以領(lǐng)兵作戰(zhàn)，可以開鑿渠道，可以推薦人才。例如沛公（劉邦）剛起義時，據(jù)守豐縣（今屬江蘇），就有“秦泗川監(jiān)平（泗水郡監(jiān)名平）將兵圍豐”（《史記·高祖本紀(jì)》）。又如秦始皇派尉（官名）屠睢進(jìn)擊南越時，又曾派監(jiān)祿（郡監(jiān)名祿）開鑿靈渠（《漢書·嚴(yán)助傳》）。再如蕭何原為秦的沛縣主吏，由于監(jiān)郡御史和從事的賞識，提升為泗水郡卒史，經(jīng)過考核，成績名列第一，“秦御史欲入言征何（蕭何），何固請，得毋行”（《史記·蕭相國世家》）。呂祖謙根據(jù)這點(diǎn)說：“然則秦監(jiān)御史亦如漢刺史入京師奏事也。”（《大事記解題》卷八秦二世元年“九月劉邦起兵于沛”）秦代監(jiān)郡御史的權(quán)力是較大的，侵取了太守的職權(quán)，這是秦代重用近臣、加強(qiáng)集權(quán)的結(jié)果。
戰(zhàn)國時代的“巡行”制度，國王、相國、郡守都有“行縣”的權(quán)力。可是到秦代，由于秦始皇集權(quán)于一身，只有皇帝率領(lǐng)群臣“巡行”了。秦始皇先后五次“巡行”，《史記·秦始皇本紀(jì)》或者稱為“巡”，或者稱為“游”，或者稱為“東行郡縣”。在秦始皇的刻石中也稱為“親巡”、“東游”、“覽省”、“周覽”[3]。說明秦始皇的五次出游，還是繼承戰(zhàn)國時代“巡行”、“行縣”制度的。秦始皇在五次“巡行”中，除了祭祀山川、舜禹之類，主要是通過樹立刻石來歌功頌德、宣揚(yáng)政策、改正風(fēng)俗，圖謀加強(qiáng)專制統(tǒng)治和思想控制，因此它和戰(zhàn)國時代各國“行縣”的目的有所不同。
西漢推行監(jiān)察和視察地方制度，顯然比秦代有很大改進(jìn)。它的主要特點(diǎn)，就是把設(shè)置地方監(jiān)察官和視察地方制度密切地結(jié)合起來，并規(guī)定權(quán)限。
西漢初年諸侯王國的轄區(qū)很大，中央直轄的郡只有十五個，沒有派遣監(jiān)郡的御史。到惠帝三年（前192年）才由丞相奏請派遣御史監(jiān)督三輔（孫星衍輯本《漢書解詁》），接著又恢復(fù)設(shè)置監(jiān)郡御史。到文帝十三年（前167年）“乃命丞相史出刺，并督察御史”（大典本《漢舊儀》）。這種丞相史職位很低，《漢舊儀》說：“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹，東曹九人出督州為刺史。”這種出督的刺史是臨時性質(zhì)，《漢書·百官公卿表》說：“丞相遣史分刺州，不常置。”因此他們沒有常設(shè)的治所，只是“常以秋分行部”，“到所部郡國”（《漢舊儀》）。這就是漢武帝設(shè)置十三部刺史的前身。
漢武帝很重視派遣使者“巡行天下”的作用。元狩元年（前122年）平定淮南王、衡山王謀反之后，興起大獄，為了表示與民“更始”，派遣謁者“巡行天下，存問致賜”。后三年又派遣謁者“勸有水災(zāi)郡種宿麥（即冬麥），舉吏民能假貸貧民者以名聞”。又后三年即元狩六年，又派遣博士、大夫等六人“分循行天下，存問鰥寡廢疾，無以自振業(yè)者貸與之，舉三老孝弟以為民師，舉獨(dú)行之君子征詣行在所”。元鼎二年（前115年）江南水災(zāi)，又派遣博士“分循行，諭告所抵，無令重困，吏民有救饑民免其厄者具舉以聞”（《漢書·武帝紀(jì)》）。從元鼎四年起，武帝就多次親自大規(guī)模出行，也或稱為“巡狩”。當(dāng)他一開始出巡，就發(fā)現(xiàn)郡國存在著許多嚴(yán)重問題，有的太守因此自殺，有的太守因此被誅。《史記·平準(zhǔn)書》載：
天子始巡郡國，東渡河，河?xùn)|守不意行至，不辨，自殺。行西逾隴，隴西守以行往卒（倉卒），天子從官不得食，隴西守自殺。于是上北出蕭關(guān)，從數(shù)萬騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無亭徼，于是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣。
既然太守這樣失職，監(jiān)郡的御史又不舉發(fā)，要天子親自出巡方才知道，說明監(jiān)御史形同虛設(shè)，所以到元封元年（前110年）就廢去監(jiān)郡御史。大典本《漢舊儀》說：“元封元年御史止不復(fù)監(jiān)。”到元封五年，就創(chuàng)設(shè)十三部刺史，這是進(jìn)一步采取有效措施來加強(qiáng)對郡國的監(jiān)察工作。
刺史制度有下列五個特點(diǎn)：
第一，刺史為中央派遣常駐在監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，設(shè)置固定治所，便于就地監(jiān)察和吏民檢舉告發(fā)。刺史這個官名，是有來歷的。文帝十三年“命丞相史出刺”，這種出刺的“丞相史”也稱“丞相刺史”。《漢舊儀》說：“丞相刺史常以秋分行部。”但是，武帝開始設(shè)置的刺史，和文帝所設(shè)丞相史顯然不同。丞相史是丞相的下屬，而刺史則隸屬于御史大夫府的御史中丞；丞相史在監(jiān)察區(qū)不設(shè)治所，而刺史則設(shè)有治所。《漢舊儀》說：“初分十三州刺史，假印綬，有常治所。”至于《續(xù)漢書·百官志》劉昭注說：刺史“傳車周流，匪有定鎮(zhèn)”，是錯誤的。刺史每年八月才出巡，出巡之前該有“治所”。《漢書·朱博傳》明確講到刺史的“治所”，顏師古注說：“治所，刺史所止理事處。”這是正確的[4]。刺史既然有規(guī)定的監(jiān)察區(qū)，自應(yīng)有常駐的治所，以便就地監(jiān)督和吏民前往告發(fā)。當(dāng)朱博出任冀州刺史“行部”的時候，“吏民數(shù)百人遮道自言”，就是攔輿告狀，朱博派從事告知大家：“欲言縣丞、尉者，刺史不察黃綬（指縣丞、縣尉職位低而印綬黃色），各自詣郡；欲言二千石、墨綬長吏者，使者行部還，詣治所。”就是說，要告發(fā)二千石的大官的可以受理，要等刺史“行部”回去以后，到治所來告發(fā)，說明當(dāng)時刺史“行部”以后要回到“治所”，在治所的時候可以隨時受理告發(fā)大官的案件。
第二，刺史隸屬御史大夫所屬的御史中丞，純?yōu)楸O(jiān)察官性質(zhì)，對于所監(jiān)察的郡守等二千石地方官，沒有上下級關(guān)系，也沒有相關(guān)的利害關(guān)系，做到了《商君書·禁使篇》所說“監(jiān)”與“官”的“別其勢”，權(quán)勢各自獨(dú)立而分開，便于發(fā)揮監(jiān)督和檢舉的作用。御史中丞專門掌管糾察百官，《漢書·百官公卿表》說：“中丞在殿中蘭臺，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章。”刺史的職責(zé)就是要舉劾二千石官的違法行為，奏報到御史中丞那里，聽候處理。
第三，刺史只是監(jiān)察官而不是行政長官，它和秦代有兵權(quán)、人事權(quán)的監(jiān)御史不同，而且刺史有規(guī)定的監(jiān)察范圍。刺史必須按照中央頒布的“六條”規(guī)定，進(jìn)行揭發(fā)檢舉，有一定范圍的約束，不準(zhǔn)超越，足以防止濫用權(quán)力。“六條”中除第一條是糾察強(qiáng)宗豪右的“田宅逾制，以強(qiáng)凌弱”以外，其余五條都是糾察二千石地方官聚斂為奸、刻暴殺人、蔽賢寵頑、放縱子弟、勾結(jié)豪強(qiáng)的。原來中央對刺史約束很嚴(yán)，不準(zhǔn)超越“六條”，能按此辦理的有獎，否則受罰。例如翟方進(jìn)為朔方刺史，“居官不煩苛，所察應(yīng)條輒舉，甚有威名，再三奏事，遷為丞相司直”（《漢書·翟方進(jìn)傳》）。又如鮑宣為豫州牧，丞相司直劾舉他“舉錯煩苛，代二千石署吏聽訟，察過詔條”等等，就被免職（《漢書·鮑宣傳》）。
第四，刺史秩卑、權(quán)重、賞厚，使便于督察，樂于劾舉。刺史秩僅六百石，只相當(dāng)于低級的縣令，但因隸屬御史中丞，掌握監(jiān)察大權(quán)，可以劾舉二千石大官而無所顧忌。王鳴盛《十七史商榷》卷一四有“刺史權(quán)重秩卑”條，列舉事例，指出當(dāng)時“守、相畏刺史如此”；又有“刺史察藩國”條，列舉事例，指出“凡居此官者大率皆以督察藩國為事”，有不少諸侯王就因罪被刺史告發(fā)或收捕。正由于刺史秩卑而權(quán)重，常常因糾察大官的罪行而取得威名，得到重賞，成為進(jìn)升高位的重要途徑。昭帝時魏相為揚(yáng)州刺史，“考案郡國守、相，多所貶退”，二年后，就升為諫大夫，接著做河南太守，不久又進(jìn)級為大司農(nóng)、御史大夫（《漢書·魏相傳》）。《漢書·朱博傳》記載朱博上奏，稱許刺史制度的優(yōu)點(diǎn)說：“漢家至德溥大，宇內(nèi)萬里，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國吏民安寧。故事，居部九歲，舉為守、相，其有異材功效著者輒登擢，秩卑而賞厚，咸勸功樂進(jìn)。”看來在實行刺史制度的前期，確實能夠在一定程度上起著澄清吏治的作用，成為一些官吏由此登升的階梯。
第五，刺史定期巡行所部郡國，叫做“行部”。通過“行部”可以考察守、相治跡，廣泛接觸吏民，了解下情，因而對守、相的劾舉，往往有事實依據(jù)，可以擊中要害。《續(xù)漢書·百官志》說：“諸州常以八月巡行所部郡國，考殿最；初歲盡，詣京都奏事。”八月正是開始秋收之際，也是編造“上計”用的簿籍的時候，即所謂“案比之時”[5]。刺史這時“行部”，很便于考察一年地方官治理的成果，作出準(zhǔn)確的評定。比較精明強(qiáng)干的刺史“行部”時，要先到社會上去采訪，了解實情，傾聽輿論。成帝時何武為揚(yáng)州刺史，“行部”時，必先到學(xué)宮，訪問諸生，“試其誦論，問以得失”；接著進(jìn)入傳舍，就“問墾田頃畝，五谷美惡”，然后會見郡守等地方官。也還要觀察囚徒，看是否有冤獄，如果要有所平反，就交給郡守處理，因為刺史沒有直接處理司法之權(quán)。對于郡守的監(jiān)察，著重清查有無違法行為。原來九江太守戴圣是個治禮經(jīng)的大儒，盡管多不法行為，過去刺史多加寬容，及至何武到部，他還看不起這個“后進(jìn)生”，后來何武查出他的罪行，他才恐懼而自請免職（《漢書·何武傳》）。由此可知，刺史的“行部”，通過實地視察，確實便于了解實況，容易糾察郡守的失職以及不法行為。漢代這樣推行刺史定期“行部”的制度，確實對于加強(qiáng)監(jiān)察地方工作的效能起著一定作用。
從上述五個特點(diǎn)來看，設(shè)置刺史確是當(dāng)時比較有效的監(jiān)察制度。等到這五個特點(diǎn)逐漸消失，它的性質(zhì)也就改變了。從西漢末年起到東漢時期，由于豪強(qiáng)大族勢力的成長，地方割據(jù)勢力的逐漸形成，刺史原有的五個特點(diǎn)就逐漸消失，首先是監(jiān)察的權(quán)力超出“六條”的范圍，逐漸侵取地方官的行政權(quán)力，包括人事權(quán)、司法權(quán)、兵權(quán)等等，于是刺史就從原來的地方監(jiān)察官，逐步變成凌駕于郡以上的地方行政長官了；州也從原來監(jiān)察區(qū)的名稱，變?yōu)樾姓^(qū)域的稱呼了；地方政府也就從郡、縣兩級制，變?yōu)橹荨⒖ぁ⒖h的三級制了。
漢武帝在創(chuàng)設(shè)刺史之后十七年，又設(shè)司隸校尉。司隸校尉本為督捕誅殺巫蠱而設(shè)，后來就督察三輔、三河、弘農(nóng)，成為類似刺史的官職。武帝也還為臨時發(fā)生的天災(zāi)或事件，派出使者“巡行天下”，先后有四次之多。此后長期沿用這種制度。這種臨時派遣的使者所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，多數(shù)屬于慰問救濟(jì)性質(zhì)，所謂“存問致賜”；或者附帶督察吏治，選拔人才，所謂“舉賢良”、“舉茂材異倫之士”、“舉淳厚有行能直言之士”等等；或者著重平反冤獄，例如五鳳四年（前54年）“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，舉冤獄，察擅為苛禁深刻不改者”（《漢書·宣帝紀(jì)》）。鴻嘉元年（前20年）“臨遣諫大夫理等，舉三輔、三河、弘農(nóng)冤獄”（《漢書·成帝紀(jì)》）。這些平反冤獄的使者就帶有監(jiān)察性質(zhì)。
漢代郡對縣的監(jiān)察和視察制度
漢承秦制，設(shè)有郡、縣兩級制的地方政權(quán)。當(dāng)時中央派遣的刺史，按“六條”規(guī)定，只監(jiān)察二千石墨綬的郡、國一級的官；至于千石以下黃綬的縣一級的官，則在刺史監(jiān)察的范圍以外。漢代另有一套郡國對縣的監(jiān)察和視察制度。《續(xù)漢書·百官志》說：“凡郡國皆掌治民，進(jìn)賢勸功，決訟檢奸。常以春行所主縣，勸民農(nóng)桑、振救乏絕。秋冬遣無害吏案訊諸囚，平其罪法，論課殿最。”就是說，郡守每年春季要“行縣”，著重于“勸民農(nóng)桑”；秋冬則派督郵監(jiān)察，重點(diǎn)是審理刑獄和評定成績。所謂“無害吏”即指督郵。漢文帝元年（前179年）賞賜給八九十歲以上的老人米、肉、帛、絮之類，由“二千石遣都吏循行，不稱者督之”（《漢書·文帝紀(jì)》）。顏師古注引如淳曰：“律說，都吏，今督郵是也。閑惠曉事，即為文無害都吏。”《史記·蕭相國世家》集解引《漢書音義》說：“無害者如言無比，陳留間語也。”《漢書·蕭何傳》注引蘇林也說：“無害若言無比。”“文無害”是說文吏中無比者。在居延漢簡中，也見有兩處講到“遣都吏循行”的話[6]。都吏即指督郵，所謂“循行”，即是“巡行”。由此可見，當(dāng)時不但郡守監(jiān)察縣的工作要“行縣”，就是郡守所屬督郵監(jiān)察縣的工作也要“巡行”。他們和刺史監(jiān)察郡國的工作要“行部”一樣。這是漢代監(jiān)察地方工作的一個特點(diǎn)，它總是和視察地方結(jié)合起來的。因為通過實地視察，可以加強(qiáng)監(jiān)察工作的效能。
郡守“行縣”和刺史“行部”的季節(jié)不同。刺史“行部”在秋收之際，著重于檢查一年治理的成果；郡守“行縣”在春耕之時，著重于勉勵一年農(nóng)作的開始。所以郡守的“行縣”，或稱為“行春”（《后漢書·黨錮傳·杜密》、《后漢書·循吏傳·許荊》）。因為“行春”，首先要頒布勸農(nóng)的春令，又稱為“班春”。王莽時崔篆為建新（原為千乘郡，王莽改名）大尹（即是郡守，王莽改名），“稱疾不視事，三年不行縣”，由于屬官進(jìn)諫，才“強(qiáng)起班春”（《后漢書·崔駟傳附崔篆》）。“出勸耕桑”是當(dāng)時郡守“行縣”中頭等重要大事，也是例行公事。宣帝時，韓延壽為左馮翊，一年多不肯“行縣”，屬官多次請他“循行郡中，覽民俗，考長吏治跡”，沒有答應(yīng)，后來屬官認(rèn)為“方春月可壹（一）出勸耕桑”，他才不得不“行縣”（《漢書·韓延壽傳》）。漢代的所謂“循吏”，有一個重要的標(biāo)準(zhǔn)，就是看他在“行縣”中“勸務(wù)農(nóng)桑”的成果怎樣。《漢書·循吏傳》載：宣帝時龔遂為渤海太守，“勸民務(wù)農(nóng)桑，令口種一樹榆、百本薤、五十本蔥、一畦韭，家二母彘、五雞”，“春夏不得不趨田畝，秋冬課民收斂，益畜（蓄）果實、菱、芡，勞來循行郡中，皆有畜積，吏民皆富實”。值得注意的是，所謂“勸民務(wù)農(nóng)桑”，都是通過“勞來循行郡中”而進(jìn)行的，“勞來”是勸勉的意思。
郡守“行縣”和刺史“行部”一樣，主要目標(biāo)之一就是考察和整頓吏治。但是，因為刺史只是監(jiān)察官，發(fā)現(xiàn)違法的守相，只能向中央劾舉；而郡守是個掌實權(quán)的地方行政官，發(fā)現(xiàn)違法的縣官或列侯之后，就可以馬上逮捕。宣帝時尹翁歸為東海太守，能夠“明察郡中吏民賢不肖及奸邪”，每當(dāng)“課吏大會及出行縣”，“時有所取也，以一警百”（《漢書·尹翁歸傳》）。“取”就是收捕。成帝時翟義為南陽都尉，行太守事，“行縣”到宛（今河南南陽），宛的縣令劉立因與曲陽侯是通婚的親家，很是驕橫，翟義根據(jù)他的罪狀加以收縛（《漢書·翟方進(jìn)傳附翟義》）。說明郡守在“行縣”中，有權(quán)可以收捕犯法的縣令。正因為如此，絳侯周勃免除相位，回到封國，每遇河?xùn)|郡的守尉“行縣”到絳（今山西曲沃東北），周勃就“自畏恐誅，常被甲，令家人持兵以見之”（《史記·絳侯周勃世家》）。
郡守“行縣”的另一個任務(wù)，就是傳布教令。武帝時文翁為蜀郡守，提倡教育，每次“行縣”，都帶同學(xué)官的諸生、明經(jīng)，傳布教令，吏民引以為榮，因而“爭欲為學(xué)官子弟”（《漢書·循吏傳·文翁》）。又如任延為會稽都尉，每次“行縣”，總是慰勉孝子，“就餐飯之”（《后漢書·循吏傳·任延》）。
因為郡守是行政長官，有用人之權(quán)，選拔人才又是“行縣”的目標(biāo)之一。昭帝時田延年為河?xùn)|太守，“行縣”到平陽（今山西臨汾西南），親自召來故吏五六十人，叫他們自報有文才或武才，尹翁歸自報文武兼?zhèn)洌Σ埽ㄖ鞴芸だ羯岛唾p罰的官）認(rèn)為他倨傲不敬，卻為田延年所賞識，錄用為卒史，帶回府中（《漢書·尹翁歸傳》）。說明郡守在“行縣”中，隨時發(fā)現(xiàn)人才就可錄用。東漢光武時會稽太守第五倫“行春”到山陰（今浙江紹興），一見鄭弘，便以為奇才，署為督郵（《后漢書·鄭弘傳》）。
郡守掌管刑獄，因而在“行縣”中可以接受告狀和平反冤獄。成帝時王尊為京兆尹，出“行縣”，居民郭賜訴冤，謂許仲家十多人殺死其兄，公然回歸，吏不敢捕（《漢書·王尊傳》）。昭帝時嶲不疑為京兆尹，每次“行縣”，審查囚徒回來，他的母親總要問他：“有所平反，活幾何人？”如果多所平反，母親就喜笑；如果沒有什么平反，母親就怒而不食（《漢書·嶲不疑傳》）。從此可知，當(dāng)時有些郡守確是有通過“行縣”審查囚徒而平反冤獄的。在當(dāng)時地方官濫用刑罰的情況下，更有個別郡守能夠平反大批冤獄的。王莽時崔篆為建新大尹，每到一縣常見監(jiān)獄填滿，深嘆用刑不當(dāng)，“遂平理所出二千余人”，屬吏因此叩頭勸諫，認(rèn)為不能“獨(dú)為君子”。崔篆說：“如殺一大尹，贖二千人，蓋所愿也”，遂稱病辭去（《后漢書·崔駟傳附崔篆》）。
總之，這種郡守通過“行縣”來對屬縣進(jìn)行督察的制度，如果執(zhí)行得好，可以對管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、整頓吏治、選拔統(tǒng)治人才、平反冤獄發(fā)生一定的作用。
郡守除了在春季親自“行縣”以外，還派所屬的督郵在其他季度對屬縣進(jìn)行監(jiān)察。督郵原為督郵掾或督郵書掾的簡稱，原來職司督送郵書，因為掌管送遞屬縣的文書，成為郡守了解屬縣的耳目，便兼督察屬縣之責(zé)[7]。郡守用來監(jiān)察屬縣的督郵，如中央用來督察郡國的刺史一樣，是分部的。田延年為河?xùn)|太守，分所屬二十八縣為兩部，汾北和汾南分別由一個督郵監(jiān)督（《漢書·尹翁歸傳》）。東漢時代的郡有分為三、四、五部督郵的，如魯國、巴郡、會稽郡都分三部，汝南郡分為四部，北海國分為五部[8]。這種“部”就是督郵的監(jiān)察區(qū)。督郵不在太守府辦公，在其監(jiān)察的“部”中另有官舍。東漢和帝時何敞為汝南太守，到立春日，常召督郵還府（《后漢書·何敞傳》），可知督郵經(jīng)常不在太守府辦公。東漢明帝時郅壽為冀州刺史，因?qū)倏に》馔醯馁e客放縱不檢，便派部的從事專住在王國內(nèi)，“又徙督郵舍王宮外”，就地偵察（《后漢書·郅惲傳附郅壽》），可知督郵在“部”中設(shè)有官舍，以便就地偵察和監(jiān)督。督郵在“部”中設(shè)有官舍，如同刺史設(shè)有“治所”一樣。督郵要通過“行縣”來進(jìn)行察訪，也如同刺史要通過“行部”來進(jìn)行察訪一樣。
《漢官儀》（《后漢書·張駟傳》注引）說：“督郵、功曹，郡之極位。”說明督郵在郡的屬吏中地位很高。他們受命郡守?fù)?dān)負(fù)監(jiān)察縣官及豪強(qiáng)之責(zé)，如同刺史受命中央擔(dān)負(fù)監(jiān)察郡官及豪強(qiáng)之責(zé)。成帝時孫寶為京兆尹，在立秋日任命侯文為東部督郵，敕曰：“今日鷹隼始擊，當(dāng)順天氣取奸惡，以成嚴(yán)霜之誅。掾部渠（詎）有其人乎？”侯文答道：“無其人，不敢空受職。”孫寶問：“誰也？”侯文又答：“霸陵杜稚季”。杜稚季原是“大俠”，和衛(wèi)尉淳于長、大鴻臚蕭育都有交通，聽到傳聞，就杜門不出，不敢犯法（《漢書·孫寶傳》）。從這一事例，說明當(dāng)時負(fù)責(zé)誅除“奸惡”的督郵確是威風(fēng)凜凜的，連和朝廷大官相交通的大俠也有所畏懼。又如張儉為山陽郡東部督郵，住在“部”內(nèi)防東縣（今山東單縣東北）的宦官侯覽家“殘暴百姓，所為不軌”，他就舉劾侯覽及其母的罪惡，請誅殺，因此與侯覽結(jié)仇（《后漢書·黨錮傳·張儉》）。可知督郵還有舉劾所部居住親貴犯法之權(quán)。
督郵主要監(jiān)察的是屬縣長官，需要經(jīng)常把縣官治跡上報郡守，所謂“督郵分明善惡于外”（《漢書·韓延壽傳》）。平帝時卓茂為密縣（今河南密縣東南）縣令，各地發(fā)生蝗災(zāi)，恰巧“獨(dú)不入密縣界”，被督郵作為好的治跡上報（《后漢書·卓茂傳》）。督郵也常揭發(fā)縣官罪狀報請查辦處理。昭帝時尹翁歸為河?xùn)|郡汾南部督郵，據(jù)說“所舉應(yīng)法，得其罪辜，屬縣長吏雖中傷，莫有怨者”（《漢書·尹翁歸傳》）。又如蘇謙為右扶風(fēng)的督郵，“部”內(nèi)美陽（今陜西扶風(fēng)東）縣令李暠與宦官具瑗勾結(jié)，“貪暴為民患”，過去監(jiān)司都不敢糾問，蘇謙到“部”，就“案得其臧（贓），論輸左校”（《后漢書·蘇竟傳》）。督郵又有檢舉縣官老病而請求罷免的。宣帝時黃霸為潁川太守，所屬許縣（今河南許昌東）的丞“老病聾，督郵白欲逐之”（《漢書·循吏傳·黃霸》）。也有郡守因所屬縣官無能，派出督郵查驗而報請免職的。東漢順帝時王堂為汝南太守，因“屬多暗弱”，便選派四部督郵“奏免四十余人”（《太平御覽》卷二六二引鐘岏《良吏傳》）。又有郡守因所屬縣官有罪，派出督郵前往收捕的。元帝時馮野王為左馮翊，因池陽（今陜西涇陽東北）縣令（名并）貪污，派督郵趙都前往收捕，縣令拒捕，被趙都?xì)⑺馈？h令家上告被冤殺，趙都因而自殺（《漢書·馮奉世傳附馮野王》）。東漢光武帝時第五倫為會稽郡守，因烏程（今浙江吳興西南）縣長有罪，派督郵謝夷吾前往收捕，謝夷吾見縣長，斷定他在一兩月內(nèi)將死去，沒有收捕（《后漢書·方術(shù)傳·謝夷吾》）[9]。這些事例都是因為特殊而被記錄下來的，看來當(dāng)時收捕有罪縣官是督郵的經(jīng)常工作。
督郵也還奉命收捕重要罪犯。建寧二年（169年）大肆收捕所謂“黨人”，派督郵吳導(dǎo)到范滂所在的縣去捉拿，吳導(dǎo)不忍執(zhí)行，“抱詔書，閉傳舍，伏床而泣”，范滂聽得這個消息，就自投獄中（《后漢書·黨錮傳·范滂》）。督郵還奉命押送囚犯。例如“馬援為郡督郵，送囚至府”，“哀而縱之”（《東觀漢記·馬援傳》）。這些事例也是因為特殊而被記錄下來的，看來追捕罪犯、押送囚犯都是督郵的經(jīng)常工作。督郵又參與催索租賦的工作，《九州春秋》記載東漢獻(xiàn)帝時孔融做北海相，“租賦少稽，一朝殺五部督郵”（《三國志·魏書·崔琰傳》注引）。這也因為是特別的事例而被記錄下來的，看來奉命追逼交納租賦又是督郵的經(jīng)常工作。
從上述督郵的職掌來看，它所起的作用有兩個方面：一是監(jiān)察“部”內(nèi)的縣官和豪強(qiáng)，打擊了某些殘暴貪污的縣官和橫行不法的豪強(qiáng)，罷免了某些老弱無能的官吏；一是充當(dāng)封建官僚內(nèi)部爭奪財富和權(quán)力斗爭的工具，甚至成為統(tǒng)治階級用來加強(qiáng)剝削和壓迫人民的手段。前一方面的作用，有助于整頓吏治，這在漢王朝走上坡路的時候比較顯著；等到漢王朝走下坡路的時候，后一方面的作用就越來越突出了。而且有不少督郵的工作，表里很不一致，表面上假裝“摧破奸兇”，實質(zhì)上是在“朋黨構(gòu)奸”。例如東漢光武帝時汝南太守歐陽歙在宴會上稱贊西部督郵繇延“天資忠貞，稟性公方，摧破奸兇，不嚴(yán)而理”；當(dāng)場功曹郅惲就起來反駁，指出繇延“資性貪邪，外方內(nèi)員，朋黨構(gòu)奸，罔上害人，所在荒亂，怨慝并作”（《后漢書·郅惲傳》）。東漢時代的督郵，普遍對人民的為害是越來越嚴(yán)重了。東漢明帝時汝南太守鮑昱因郡境大旱，往問方士高獲，高獲說：“急罷三部督郵，……雨可致也。”（《后漢書·方術(shù)傳·高獲》）說明當(dāng)時講究“天人相應(yīng)”的方士，已把天災(zāi)的發(fā)生歸咎于督郵的人禍了[10]。東漢和帝時汝南太守何敞為了“以寬和為政”，到立春日，常把督郵召回府中，而另外分遣大吏“案行屬縣”（《后漢書·何敞傳》）。說明這時當(dāng)權(quán)者也已認(rèn)識到督郵是殘暴的官員，是“寬和為政”的對立物。由此可見，前后三個汝南太守所屬督郵，所造成的禍害是越來越大了。這三個汝南太守，歐陽歙出任在光武帝建武中葉，鮑昱在明帝永平末葉，何敞在和帝永元初葉[11]，正當(dāng)東漢的“盛世”，督郵為害已經(jīng)如此，那末，到東漢后期的“亂世”，其為害就不堪設(shè)想了。
總論漢代監(jiān)察地方制度
總的說來，漢代監(jiān)察地方制度有四大特點(diǎn)：第一，從中央到地方有一層層的監(jiān)察官，中央通過刺史監(jiān)察郡國，郡國又通過督郵監(jiān)察屬縣，分層監(jiān)察，職權(quán)分明。刺史分部出刺，督郵亦分部督察，有一定的監(jiān)察區(qū)，范圍明確。同時縣又通過廷掾監(jiān)察所屬的鄉(xiāng)，也是把所屬的鄉(xiāng)分成部，分別派遣廷掾進(jìn)行監(jiān)察的。《續(xù)漢書·百官志》講到縣“各置有諸曹掾史”下有注說：“諸曹略如郡員，五官為廷掾，監(jiān)鄉(xiāng)五部，春夏為勸農(nóng)掾，秋冬為制度掾。”這是說，縣設(shè)有類似郡的五官掾的廷掾，把鄉(xiāng)分為五部，負(fù)責(zé)監(jiān)督，春夏的重點(diǎn)在于勸務(wù)農(nóng)桑，秋冬的重點(diǎn)在于整頓制度。第二，采用定期實地視察方法來加強(qiáng)監(jiān)察工作的效能。刺史每年八月“行部”，視察所部郡國；郡守每年春耕時“行縣”，視察所屬縣邑；督郵又于秋冬“行縣”。視察都有其一定的目的和范圍。第三，監(jiān)察官和地方行政長官職權(quán)分明，監(jiān)察官只有監(jiān)察和劾舉之責(zé)，要報請上級處理，或者奉命加以處理。這樣職權(quán)各自獨(dú)立，使不發(fā)生利害關(guān)系，便于發(fā)揮監(jiān)督作用。第四，監(jiān)察官秩卑而權(quán)重，便于糾察地方官。顧炎武稱贊這種制度的優(yōu)點(diǎn)說：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制、內(nèi)外相維之意也”，“秩卑則其人激昂，權(quán)重則能行志”（《日知錄》卷九“部刺史”條）。趙翼又說：“官輕則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重。”（《陔余叢考》卷二六“監(jiān)司官非刺史”條）正因為有這樣四個特點(diǎn)，西漢“盛世”所推行的監(jiān)察制度，能夠監(jiān)督地方官按照當(dāng)時的政治標(biāo)準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)奉公守法，維護(hù)紀(jì)綱。東漢末年蔡邕上奏，希望重整監(jiān)察制度，他指出：“夫司隸校尉、諸州刺史，所以督察奸枉、分別白黑者也。”但是當(dāng)時“紀(jì)綱弛縱，莫相舉察，公府臺閣，亦復(fù)默然”，因此需要恢復(fù)這種“善政”，“使吏知奉公之福，營私之禍，則眾災(zāi)之原，庶可塞矣”（《后漢書·蔡邕傳》）。可知當(dāng)時統(tǒng)治階級所以重視監(jiān)察制度，正是為了維護(hù)封建統(tǒng)治的紀(jì)綱，因為他們已經(jīng)從實際經(jīng)驗中，深深認(rèn)識到官吏的“營私之禍”，就是“眾災(zāi)之原”，將要動搖他們的統(tǒng)治。
盡管到西漢后期和東漢時期，由于社會和政治的原因，這種監(jiān)察制度，或者性質(zhì)發(fā)生變化，如刺史從監(jiān)察官變?yōu)榈胤焦伲换蛘咧饾u敗壞，如督郵越來越為害人民；但是西漢“盛世”作為“善政”的這種制度，依然對后代封建政治制度有著深遠(yuǎn)的影響。隋代大業(yè)初年廢除州制，設(shè)置司隸臺，派遣刺史十四人分察畿內(nèi)諸郡，按六條巡察。唐代貞觀年間多次遣使分行四方，貞觀二十年遣使二十二人“以六條巡察四方”，神龍二年設(shè)十道巡察使，以六條督察州郡。后來又改稱為按察使、采訪處置使、觀察處置使、黜陟使等。同時御史臺所屬監(jiān)察御史也出巡州郡，秩只八品，一般多帶著君主敕命，主辦較大案件。元代行御史臺所屬御史以八月出巡。明代都察院所屬監(jiān)察御史巡按地方，秩只七品，秩卑而權(quán)重。所有這些監(jiān)察制度，分明都是在漢代原有的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的改革和發(fā)展。
（原載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1982年第2期）
[1] 參看拙著《戰(zhàn)國史》（增訂本）第六章第一節(jié)“年終考績的‘上計’制度確立”一段。
[2] 《戰(zhàn)國策·韓策三》記載：“安邑之御史死，其次恐不得也，輸（鮑注：安邑里名）人為之謂安邑令曰：‘公孫綦為人請御史于王，王曰：彼固有次乎？吾難敗其法。’因遽置之。”吳師道《鮑校注》引呂祖謙曰：“《前漢·百官表》，監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡。此策云云，六國已遣御史監(jiān)掌矣，非獨(dú)秦也。”
[3] 《嶧山刻石》：“親巡遠(yuǎn)方。”《泰山刻石》：“親巡遠(yuǎn)黎。”《之罘刻石》：“皇帝東游。”《瑯邪刻石》：“東撫東土，以省卒士。”《會稽刻石》：“親巡天下，周覽遠(yuǎn)方。”《東觀刻石》：“皇帝春游，覽省遠(yuǎn)方。”
[4] 前人或者以為刺史無治所，都是為劉昭“匪有定鎮(zhèn)”一語所誤。全祖望《經(jīng)史問答》已指出：“刺史行部必以秋分，則秋分以前當(dāng)居何所，豈群萃于京師乎？”王鳴盛《十七史商榷》卷一六有“刺史治所”條，曾舉出《漢書·朱博傳》和《漢舊儀》證明刺史有治所。
[5] 《后漢書·安帝紀(jì)》元初四年詔：“方今案比之時”，注引《東觀記》曰：“方今八月案比之時，謂案驗戶口，次比之也。”《周禮·地官·小司徒》：“及三年則大比”，賈疏：“漢時八月案比而造籍。”
[6] 《居延漢簡》二一三、二一五：“母（毋）得貰賣衣財物，太守不遣都史循行□，嚴(yán)教受卒，長吏各封臧□。”見勞幹《居延漢簡考證》乙“都史”條（《勞幹學(xué)術(shù)論文集甲編》第294—297頁）。《居延漢簡》一四、四○：“□閣謹(jǐn)以文理遇士卒，毋令冤失職，稍稱令意，且遣都吏循行廉察不□，太守府，書后，幸無忽，如律令。掾熹、屬壽、□□廣明。”見勞幹《從漢簡所見之邊郡制度》（《勞幹學(xué)術(shù)論文集甲編》第178頁）。
[7] 沈欽韓《漢書疏證》說：“韋昭《辯釋名》曰：‘督郵書掾者，郵，過也。此官不自造書，主督上官所不過之書也。’劉昭《輿服志注》：‘東晉猶有郵驛共置，承受旁郡縣文書，有郵有驛，行傳以相付，縣置屋二區(qū)，有承驛吏，皆條所協(xié)書，每月言上州郡。’《風(fēng)俗通》曰：‘今吏督書掾，府督郵職掌此。’案督郵本以主郵書為職，固得糾劾長吏耳。”
[8] 嚴(yán)耕望《兩漢郡縣屬吏考》列有督郵表，《中國文化研究匯刊》第二卷，1942年9月出版。
[9] 《三國志·魏書·董卓傳》注引《謝承書》：“伍孚少有大節(jié)，為門下書佐，其本邑長有罪，太守使出孚教使曹下督郵收之，孚不肯受教。”
[10] 《后漢書·方術(shù)傳·戴封》載：“遷西華令，時汝潁有蝗災(zāi)，獨(dú)不入西華界。時督郵行縣，蝗忽大至。督郵其日即去，蝗亦頓除。”這條記載，同樣把天災(zāi)和督郵的“行縣”聯(lián)系起來，把天災(zāi)的發(fā)生歸咎于督郵。
[11] 見嚴(yán)耕望輯《兩漢太守刺史表》第121頁和第127—128頁。