第二節 英國住房制度支柱

一、金融自由化，住房金融體系市場化

（一）20世紀80年代以來英國的金融自由化

20世紀80年代之前，英國面臨經濟滯脹和金融影響力減弱的雙重困局?！岸稹币院?，英國經濟增長相對緩慢，在世界主要發達經濟體中的地位有所下降，“英國病”初現。20世紀70年代，布雷頓森林體系解體和石油價格沖擊使英國經濟陷入滯脹，“英國病”激化。同時，倫敦的國際金融中心地位也不斷衰退。倫敦在17世紀至18世紀曾是英國乃至整個世界最重要的金融中心，19世紀初更達到鼎盛，幾乎主導世界上各種商業活動及國際金融活動，是全球最大的外匯交易中心。但“二戰”以后，英國實行嚴厲的政府管制，金融管制苛刻，倫敦的金融業務開始蕭條，特別是股票市場業務漸漸流向紐約。

撒切爾夫人執政后，開啟英國的金融自由化浪潮。撒切爾夫人摒棄英國奉行已久的凱恩斯主義政策，大力推行“新自由主義”，主張放松管制、減稅和私有化。特別是在金融領域，采取了一系列舉措，包括取消外匯管制、取消信用約束、存貸款利率完全市場化、放松住房金融管制、改革資本市場的“大爆炸”等。

金融自由化浪潮，使金融為主的現代服務業替代制造業成為英國的支柱產業。英國作為世界工業革命的起源地，20世紀80年代以前，以工業為支柱產業，制造業占總增加值GVA（全國總附加值）的比重超過30%。但90年代之后，制造業的占比下降至不足20%，而金融、商業服務、租賃與房地產的占比則不斷提升，超越制造業，2015年占比達37.1%。

英國的金融自由化和國際金融地位的重新崛起，大力刺激了貨幣增長。與歷史對比，20世紀60—70年代，英國M4/GDP基本穩定在50%左右，而80年代以后顯著攀升，2009年創歷史最高137%，2018年為114%，較70年代末翻番。在主要發達經濟體中，1980—2014年，英國M2與名義GDP的年均增速差高達4.6個百分點，明顯處于偏高水平，貨幣超發程度較嚴重。

（二）市場化的住房金融體系，貸款發放機構以銀行為主

20世紀80年代之前，互助性質的建房合作社（Building Society）壟斷住房金融市場。20世紀80年代之后，住房金融體系市場化，銀行逐漸占據主導地位。

1.20世紀80年代以前，建房合作社壟斷住房金融市場

建房合作社起源于18世紀70年代，逐漸發展成為互助性、專業性的住房抵押貸款發放機構。1775年，英國首個建房合作社——凱特利建房合作社在伯明翰成立，此后各地相繼成立建房合作社。早期的建房合作社，主要是產業工人為建造和購買住房而在一定范圍內集資運作的短期存續的互助性組織，規模為20~30人，每位成員定期繳納資金，合作社匯集資金為其成員逐個建造住房，直至每位成員都擁有住房后，建房合作社即自動解散，這種模式的合作社也稱為終結型合作社（Terminating Society）。最后一個終結型合作社First Salisbury于1980年3月解散。19世紀40年代，建房合作社開始吸收沒有融資建房需求的投資者的儲蓄，向其支付利息，并在合作社解散時，歸還儲蓄款。通過吸收存款，建房合作社開拓了資金來源，也創造了長期經營的可能。1845年，英國第一家永久型建房合作社Metropolitan Equitable成立。此后，建房合作社開始向包括非成員在內的居民提供住房抵押貸款，這標志著建房合作社逐漸從小規模的互助社團向專業性的住房抵押貸款發放機構轉變。由于早期的建房合作社為小規模、終結型，因此建房合作社數量較多，1900年，英國有2 286家建房合作社，總資產6 000萬英鎊。隨著建房合作社的永久化和對非會員的開放，以及終結型合作社的全部解散，截至1980年，建房合作社僅余273家，但總資產達538億英鎊。

20世紀80年代以前，建房合作社的抵押貸款利率較為穩定。多數建房合作社均為BSA（建房合作社協會）的成員。BSA推薦的抵押貸款利率，成員合作社通常會遵照執行，有較強的約束力，形成了利率卡特爾，限制了行業的利率競爭。由于推薦利率調整頻率較低，保持了按揭利率的穩定。

20世紀80年代以前，建房合作社在住房金融市場上占據壟斷地位。一方面，由于建房合作社的互助性質和英國政府的稅收支持，建房合作社的存款利率較高，具有吸儲優勢。建房合作社作為互助機構，由成員所有，沒有股東，因此不追求利潤最大化，主要目的是通過長期相對穩定的利率來滿足存款人對高利率以及借款人對低利率的需求。建房合作社的互助性質有助于住房保障，因此英國政府通過稅收優惠等政策予以支持，對建房合作社實施獨特的綜合稅率，個人投資者和儲戶的分紅及利息收入，直接按基礎稅率納稅。此外，建房合作社在新會計年度開始九個月后才繳納上一年度的稅收。建房合作社的互助性和稅收優惠，形成了顯著的利率優勢，例如，1982年，建房合作社普通股的分紅凈收益率為6.25%，而清算銀行的7天存款總利率（稅前）為5.5%。另一方面，銀行受制于政府的信用約束，也難以進入按揭市場。20世紀70年代，英國政府為了控制貨幣增速，實行補充特別存款安排（supplementary special deposits scheme），對銀行等金融機構計息負債增速予以限制，增速過快的金融機構必須按比例繳納無息的超額準備金。而且銀行的資金主要來源于批發市場和零售市場中的交易類賬戶，與長久期的抵押貸款不匹配，不具有參與抵押貸款市場的優勢。因此，建房合作社在住房金融市場上長期占據壟斷地位。20世紀70年代，建房合作社各占存量房貸和新增房貸的比重基本保持在80%左右。

2.20世紀80年代以后，住房金融更加市場化，銀行逐步占據主導地位

英國政府的管制放松，促使住房金融市場的競爭顯著加劇。一方面，銀行開始大力開拓抵押貸款和居民存款業務。1980年，英格蘭銀行取消補充特別存款安排，不再限制銀行等存款性金融機構的負債擴張，1981年實行完全的存貸款利率市場化，為銀行發展零售業務提供了基礎。對于銀行自身而言，20世紀70年代的滯脹和80年代初的拉美債務危機，提高了企業貸款的風險，因此銀行轉向收益較好、風險更低的抵押貸款業務。同時，銀行也加強零售存款業務，既能充分利用分支機構，又能拓寬客源，帶動保險、年金和抵押貸款產品的銷售，而且能形成批發和零售兩個市場的融資能力，豐富融資策略。

另一方面，建房合作社面對來自銀行的外部競爭，自身也不斷向市場化轉型，強化競爭。在20世紀70年代，已經有非BSA成員的合作社，提供了比BSA推薦利率更高的股金和短期存款賬戶。80年代之后，BSA主導的利率卡特爾也逐步終結。隨著市場競爭的加劇，《1962年建房合作社法》對建房合作社的資產和負債的要求已構成重要障礙，因此，英國政府頒布《1986年建房合作社法》（1987年開始生效），放松對建房合作社的限制。第一，負債端不再限定于零售市場，允許通過批發市場獲取資金，占比可達20%。第二，資產端不再限定于抵押貸款，允許發放無抵押貸款、投資土地或投資附屬機構，合計占比不超過7.5%。第三，機構類型上允許建房合作社改組為銀行等公共有限公司。隨后，建房合作社出現了去互助化浪潮和集中度提升趨勢。1989年，阿倍國民（Abbey Nationwide）放棄互助機構地位，成為首家改組為銀行和公共有限公司的合作社。1997年，更是有五家建房合作社轉型為銀行，包括當時全國最大的建房合作社Halifax。在銀行化和并購潮之下，建房合作社的數量從1980年的273家減少至2000年的67家，前五大合作社的總資產占比從1980年的55%提升至2000年的69%。

如圖2.1所示，近年的新發放抵押貸款中，銀行占比約2/3，仍保持互助性質的建房合作社占比約1/4。隨著銀行從20世紀80年代開始加碼參與抵押貸款市場，建房合作社的比重從80年代前的80%降至90年代初的60%，1997年的集中銀行化更是使比例降至36%，目前基本穩定在25%左右。而銀行自1998年以來一直保持60%以上的市場份額，占據主導地位達20年。目前，前十大抵押貸款機構中，7家為銀行，市場占有率為60%；3家為建房合作社，市場占有率為18.6%。

（三）抵押貸款首付低、期限長，居民杠桿水平較高

1.首付比例較低，期限較長

英國首付比例在國際處于顯著偏低水平。在英國，主流的首付比例通常為20%~30%，如果貸款購房者資質較好且愿意承擔更高的初始利率，則最低享受5%的首付。2017年，英國居民平均首付比例為28%，其中首次購房的比例更低至21%。

住房抵押貸款的期限較長。抵押貸款平均年限自1990年以來保持在22年以上，2010—2017年持續上升至26年。2017年，51%的抵押貸款年限超過25年，27%的貸款年限超過30年。

2.浮動利率為主，還款方式靈活

英國實行浮動利率機制，抵押貸款利率與貸款比例、年限、收入、用途等掛鉤。貸款比例與年限越高，或資產收入越低，貸款利率越高。區分自住住房與投資性住房（Buy-to-let，購房后出租），后者抵押貸款利率更高。抵押貸款利率合同主要有三類可供選擇。第一類，可變利率（或標準可變利率，Standard variable rate）。利率部分參考央行基準利率，具體由貸款機構自行確定。第二類，追蹤利率（Tracker rate）。貸款機構設定最初利率，隨后利率隨央行基準利率或倫敦銀行同業拆借利率的變化而變化。第三類，固定利率（Fixed rate）。指定期間（1~5年）內采用固定利率，隨后轉為浮動利率。由于浮動利率變動大，部分貸款機構會對抵押貸款利率設定上限或下限。目前，英國抵押貸款利率為3.5%~5.0%。

1999年以來英國典型房貸利率變化情況如圖2.2所示。

抵押貸款還款方式靈活，允許還本付息（Repayment）或只付利息（Interest only），但目前只付利息貸款占比很小。還本付息為常規還款方式，購房者每月還款包括本金與利息。只付利息是購房者每月只還利息，合同期滿后還清貸款總額。2014年金融行為監管局（FCA）加強監管，規定購房者申請只付利息還款，需通過額外購買理財產品等方式提供還款保障。2012—2017年，只付利息的住房抵押貸款余額從3 990億英鎊減少至2 510億英鎊。

3.居民部門杠桿水平較高

英國居民部門杠桿在發達國家中處于顯著偏高水平。2017年，英國居民房貸余額占GDP比重達42%，在主要可比發達經濟體中處于中等水平。居民部門負債與GDP比值高達87%，高于發達國家76%的平均水平，也高于金融同樣發達、居民熱衷于借貸消費的美國。

二、土地規劃重視環境保護

（一）土地以私有為主，但分配不均

英國土地實行保有制度，名義上歸王室所有，實質上以私有為主。11世紀中期，諾曼人占領英格蘭，宣布英格蘭所有土地歸國王所有。國王將土地分封給封臣，封臣可再往下分封，逐漸形成土地保有制度。從中世紀開始，依據保有人擁有的土地權利和義務，分為自由保有權、公簿保有權和租用保有權，如表2.1所示。自由保有權指持有人對土地擁有完全的處置權，根據能否繼承又分為三種：第一，自由繼承地產權指持有人死亡后，土地可由其繼承人（包括獨立法人）繼承，可自由繼承的自由保有權實際上等同于土地所有者；第二，限定繼承地產權指土地只可由持有人的直系親屬繼承；第三，終身地產權指土地處置權只存續于持有者生前，在其死亡后土地需歸還領主或國王。公簿保有權指農民在租地時從莊園法庭獲得文書記錄副本以茲證明，可終身或世代擁有土地占有權，但需向地主提供不定時勞役服務或繳納地租。租用保有權指擁有不超過999年的土地使用權，其間需向自由保有者支付地租，如購買公寓一般只擁有99年使用權，每年需繳納地租，通常不超過400英鎊。1922年英國頒布《財產法》，廢除公簿保有權，1925年又取消限定繼承地產權和終身地產權，促使其通過補償等方式轉為自由繼承地產權。目前，可自由繼承的自由保有權和租用保有權成為英國普通法上僅存的兩種合法保有權，并以可自由繼承的自由保有權最為普遍。

英國80%的土地為私人部門所有，但分配不均，貴族占有大量土地。20世紀70年代，王室持有1%的土地，政府和國企共持有19%的土地，私人部門持有土地約占80%，其中，貴族持有全國32%的土地，占私人部門的比重高達40%。

（二）土地利用重視環境保護

土地發展權歸國家所有，開發需獲得規劃許可。土地發展權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即土地所有權人或土地使用權人突破原有的土地利用形式，改變土地現有用途或提高土地利用程度的權利。1947年，英國修訂《城鄉規劃法》，規定所有土地發展權收歸國有，所有建筑、工程、礦業開采等項目，或對現有規劃用途做出改變，均需向地方政府申請規劃許可證，并要求所有地區編制發展規劃。由于英國大多數土地由私人自由保有，政府通過分離土地發展權，為全面實施規劃控制與管理提供了保障。此后英國又出臺多部相關法律，規劃制度逐漸完善。

英國的土地利用規劃起源于對公共衛生與住房問題的關注，奠定了重視環境的理念。英國作為率先開展工業革命的國家，也是最早開啟大規模城市化的國家之一，城市人口急劇膨脹帶來了住房擁擠、貧民窟、衛生條件差、環境污染、傳染病流行等典型城市病。1848年以后，英國頒布多部《公共衛生法》與《工人階級住房法》，授權地方政府制定住房建設法規，控制街道寬度，以及建筑物高度、結構與布局，拆除不合格住房。1909年，英國頒布首部城市規劃法規——《1909年住房和城鎮規劃法》，中央政府授權地方政府編制規劃法案，控制新居住區發展。1932年，英國出臺首部《城鄉規劃法》，開始將鄉村納入規劃保護范疇。1935年，《限制帶狀開發法》頒布，要求控制道路沿線開發活動蔓延，避免過度占用鄉村土地。

經過一個半世紀的發展，英國形成了重視環境保護的土地利用制度，具有保護區占比高、嚴控大城市規模、注重土地再開發、規劃審批嚴格四大特征。

第一，設置大量自然保護區，受保護土地占比約一半。目前，英國設有特殊科研價值地、特殊保護區、特別保育區、自然風景區、綠帶、國家公園等多類保護區。以英格蘭為例，保護區域土地面積約占英格蘭土地的一半，受保護土地比重約為OECD經濟體平均水平的兩倍。

第二，在大城市周邊設置綠帶，嚴格控制大城市規模。20世紀40年代以后，隨著大城市的不斷發展，城區蔓延與占用鄉村土地問題日益嚴重。倫敦、蘭開夏郡、南威爾士等多個地區在制定區域規劃時，都強調必須將剩余人口安置到新的、已擴建的城鎮，不再允許大城市向鄉村無節制蔓延。50年代開始，英國政府陸續在倫敦、伯明翰等城市周邊建立綠帶，嚴格限制綠帶的土地開發，英格蘭有13%的土地劃分為綠帶，且至今保護良好，這有效限制了城市蔓延。國際上，日本、韓國、澳大利亞等國家也曾建立環城綠帶，但隨著城市擴張壓力不斷加大，綠帶用地管制被迫逐漸放松，如東京綠帶已基本變為城市建成區，首爾綠帶也部分轉變為城市建設用地。

第三，注重土地再開發，提高城市土地利用效率。20世紀90年代中期以后，政府要求新開發用地中60%為已開發土地，鼓勵私人開發棕地，即利用后閑置的、遺棄的或未充分利用的土地。2016年，英國56%的新建住宅來自土地再開發。

第四，規劃審批綜合考慮多方面因素，歷時長、標準嚴。英國規劃許可申請需要遵循一整套嚴格的程序，包括申請前的咨詢、項目公示和公眾咨詢、規劃委員會審查等。首先，地方規劃部門將評估開發項目是否符合國家與地方規劃政策。其次，采取環境影響評估程序，并綜合考慮是否有助于當地經濟發展，是否影響歷史建筑，以及項目建筑規模、布局、選址、設計、外觀、美化環境等因素，再決定是否予以批準。從審批時長看，2011年以前，住宅項目獲得規劃許可證平均需要44周，41%的項目超過1年，6%的項目甚至近3年。從審批結果看，2017年，英格蘭大型住宅項目（超過10套）與小型住宅項目修建審批通過率分別僅為41%和26%。

（三）住宅用地供給不足，地價漲幅顯著

英國住宅用地占比較低，英格蘭僅為1%。英國土地利用重視環保，客觀上導致開發用地供給不足。截至2005年，英格蘭87.5%的土地為綠地，已開發用地占比9.8%，住宅用地僅占1.1%。

住宅用地價格顯著上漲，漲幅高于房價。如圖2.3所示，1963—2002年，英國住宅用地價格指數上漲112倍，是同期房價漲幅的2.5倍。分地區看，倫敦地價遠超英格蘭其他地區。

三、交易環節對非首套房從重征稅

英國稅收制度中，與居民相關的房地產稅種主要包括土地印花稅、資本利得稅、遺產稅、市政稅、個人所得稅，如表2.2所示。稅收設置上，交易環節對非首套住房征收重稅，抑制投機；保有環節稅收歷史悠久，稅負較輕。

住房相關稅收占全國公共部門收入比重較小。英國實行高度集中的財政管理體制及收入分配制度，90%以上稅收歸中央政府支配和使用，因此在英國稅收體系中，與住房相關的5類稅種中，僅一種由地方政府征收并擁有自由支配權。從英國公共部門收入看，土地印花稅和市政稅等直接與住房相關的稅收占全國財政收入比重較低，2018—2019年僅占6%。

（一）土地印花稅

英國對超過一定價值的不動產（住房或土地）交易征收土地印花稅。2003年，英國政府頒布《金融法》，設置土地印花稅，替代了傳統的印花稅，英格蘭、北愛爾蘭及蘇格蘭開始對不動產交易征收土地印花稅。2015年4月，蘇格蘭設置土地和建筑物交易稅，取代土地印花稅。2018年4月，威爾士設置土地交易稅，以取代傳統印花稅。

土地印花稅、土地和建筑物交易稅和土地交易稅采取超額累進稅制，對二套及以上住房從重征稅。一方面，二套住房稅率更高，英格蘭、北愛爾蘭及威爾士的二套房稅率，分別比同等房價區間的首套房高出3個百分點，蘇格蘭則高出4個百分點。另一方面，二套房的免稅額度更低，對于首套房或者非首套房但現在無房的情況，在英格蘭及北愛爾蘭、蘇格蘭、威爾士分別享有12.5萬、14.5萬和18萬英鎊的稅前扣除額。此外，在英格蘭，若房價不超過50萬英鎊，則扣除額為30萬英鎊。而對于二套房，只對房價不超過4萬英鎊的住房免予征稅；若房價不低于4萬英鎊，則不予扣除。同時，若居民在購買第二套房的一定期限內出售原有住房，可予退稅。英格蘭、北愛爾蘭及威爾士、蘇格蘭分別規定，購買第二套房36個月、18個月內出售原有住房，可要求退還土地印花稅稅款。

對于居民購買新的租用保有權不動產，租約購買價格部分參照通用規則繳納土地印花稅，未來租金的凈現值超過12.5萬英鎊的部分按1%稅率繳納土地印花稅。對于居民購買存量的租用保有權不動產，只對購買價格按照通用規則繳納土地印花稅。

（二）資本利得稅

居民轉讓投資性住房或二套及以上住房時獲得的收益，需繳納資本利得稅。對同時滿足以下條件的住房免征資本利得稅：該住房為出讓方唯一住房且自持有起即為主要住房，未將該住房任何部分用于出租，未將該住房任何部分用于商業，該住房所有建筑在內的占比面積不超過5 000平方米，出讓人購買該住房的目的不是獲利。此外，向配偶或慈善機構贈送住房，也無須繳納資本利得稅。

資本利得稅的應稅收益，為轉讓住房收入扣除取得成本、改善住房成本及轉讓成本后的凈額。轉讓成本包括房地產經紀費用、律師費用等。此外，納稅人每年還有一定額度的應稅收益扣除額，年度扣除額由財政部每年核定調整。

資本利得稅稅率，與納稅人的收入情況及適用的個人所得稅稅率掛鉤，個人所得稅稅率越高，資本利得稅稅率也就越高。個人所得稅稅率為20%的基本納稅人，資本利得稅稅率為18%；個人所得稅稅率為40%的高薪納稅人或45%的附加稅率納稅人，資本利得稅稅率為28%。具體計算方式，由個人應納稅所得（即年收入總和-個人所得免稅額-其他優惠額）和資本利得凈收益（資本利得應稅收益-扣除額），確定個人所得稅稅率，再據以確定資本利得稅稅率，最后對個人應納稅所得和資本利得凈收益分別按照所確定的個人所得稅稅率和資本利得稅稅率進行納稅。

（三）遺產稅

遺產稅稅基為居民去世時全部遺產和去世前7年內贈與他人之財產的市場評估價總和，減去扣除額之后的余額。財產包括不動產、股票、現金等?？鄢~由財政部確定，通常每年調整，根據贈與時間距離去世時間，由遠及近地優先從贈與財產中扣除，仍有額度時才扣除去世時遺產。

遺產稅稅負較重，稅率最高為40%。贈與財產的遺產稅由受贈與人繳納，稅率介于8%~40%，贈與日期越臨近去世，則稅率越高。去世遺留財產的稅率為40%。如果居民將超過10%的遺產贈與慈善機構，則部分遺產的稅率可降為36%。如果將超過32.5萬英鎊扣除額部分的遺產贈與配偶或慈善機構，則免征遺產稅。

（四）市政稅

英國房產稅征收歷史悠久。17世紀中后期，英國開始征收爐灶稅，此后房產稅稅名與征稅標準經過多次調整，包括以窗戶數量為征稅依據的窗戶稅，以租金為征稅依據的房屋稅，按人頭均攤的社區稅。1993年，英國開始按照居民住房的資本價值征收市政稅，納稅主體為年滿18周歲的房屋實際使用人。

市政稅（也稱住宅稅、地方議會稅）由各地方政府征收，主要用于地方市政支出，包括警察和消防服務、公園等休閑場所、圖書館和教育服務、街道清潔、住房保障、運輸和公路服務、環境衛生和貿易標準、地方選舉等事務管理。

稅基由評估機構評估房屋價值，分為八個或九個等級。市政稅以評估價值征收，稅基由各地方自行確定。如表2.3所示，英格蘭和蘇格蘭將每個住宅在1991年4月1日的房屋價值分為A~H八個等級，威爾士按照2003年4月1日的房屋價值分為A~I九個等級，后續建成房屋按照這兩個基期的價格進行分類。英國房屋以A~D級為主，2018年，英格蘭A~H等級住房占比分別為24%、20%、22%、15%、10%、5%、4%、1%。

稅率以D級住宅為基準，實行定額稅收，稅額累進。對A~H（或I）每個等級實行定額稅收，D級為基準稅基，其他等級的納稅額等于D級住宅納稅額乘以相應的稅收乘數，房價越高，稅收乘數越高。

D級住宅納稅額由各地自行決定，實行“以支定收”原則。市政稅作為地方稅種，由各地區政府根據當年財政預算的支出缺口決定該地區D級住宅的課稅額，通過控制政府支出以限定住房稅應納稅稅額，有效平衡了財政需求與納稅人之間的稅負關系。2017年，英格蘭D級市政稅稅額為1 591英鎊。據此估算，2017年英格蘭市政稅僅相當于1991年住房價值的1.8%，如考慮房價上漲推升住房名義價值，則實際稅率更低，見表2.4。

市政稅是地方財政收入的重要來源。英國實行高度集中的財政管理體制及財政收入分配制度，90%以上稅收歸中央政府支配和使用。市政稅作為地方政府主要稅種，2016財年，英格蘭市政稅合計征收261億英鎊，占地方政府本級財政收入的43%，占地方政府全部財政收入的16%。

市政稅計算以一個房屋有兩名成年人為標準。若房屋中只有一名成年人，則市政稅稅額減少25%；若均為未成年人，則減少50%；若均為全日制學生，則可免繳。對于殘疾人士，政府也會給予適當稅收減免。此外，居民帶家具的第二套房或度假用房可獲得最高50%的市政稅減免，但對于空置兩年及以上的房屋，地方政府可加征最高50%的額外市政稅，以避免房屋過度空置。

（五）個人所得稅

住房出租所得需納入個人所得，征收個人所得稅。應稅租金收入為剔除住房成本之后的凈租金收入，住房成本包括租賃中介費用、貸款利息、小區管理費、住房保險費、房產維護等，首次出租住房所得1 000英鎊租賃收入予以扣除。個人所得稅實行超額累進稅率，最高邊際稅率為45%。

四、以租賃為主的住房保障制度

英國政府的住房保障自誕生以來，就是以租賃為核心，保障手段從政府直接供給逐漸轉向加大市場供給和需求補貼。20世紀80年代以前，英國政府的住房保障，主要為地方政府直接建設用于低價出租的社會住房（2004年以后，社會住房及其他保障性住房統稱為可負擔住房）。20世紀80年代以后，一方面，政府削減建房規模，開始更多地支持社會資本建設社會住房，逐漸建立起可負擔住房體系，繼續以保障租賃需求為重心，同時適度兼顧保障購房自住需求。另一方面，在需求端實施租金補貼政策。

英國可負擔住房可租可售，以租為主?？韶摀》堪ㄉ鐣赓U住房、可負擔租賃住房以及中級可負擔住房三類。其中，中級可負擔住房還包括租賃型的中級租賃住房與出售型的低成本住房，如共享產權房等?？韶摀》恳宰赓U型為主，從存量看，2016年，由地方政府與住房協會出租的住房分別為285萬套和202萬套，合計占英國住房總量的17%。從增量看，2016年，英格蘭分別供應社會租賃住房、可負擔租賃住房、中級租賃住房0.59萬、2.44萬、0.10萬套，合計占新增可負擔住房供應量的74%。

政府向低收入或失業的租賃家庭提供住房補貼，主要補貼可負擔住房家庭。2016年，租住可負擔住房家庭中，領取住房補貼的占比達59%，平均每周領取82英鎊。租住私人住房家庭中，領取住房補貼的占比達22%，平均每周領取103英鎊。

（一）住房供給保障以租賃為主

20世紀80年代以前，地方政府直接大規模建設租賃住房，供應了50%的新增住房、31%的存量住房。英國保障性住房建設始于19世紀末，“二戰”以后地方政府興建大量低租金的社會住房。早在1890年，英國頒布《工人階級住房法》，授權地方政府直接建房供工人居住，但建房規模較小?！岸稹币院笥捎诜炕膰乐兀醒胝o予地方政府大量財政補貼，興建低租金的社會住房。從住房增量看，1946—1979年，地方政府累計建成514萬套，占全國新完工住房總量的50%。從住房存量看，1951—1980年，地方政府租賃住房占全國住房總量的比重從19%提高到31%。

20世紀80年代以后，政府建房減少，保障性租賃住房轉由住房協會與開發商主導供應，目前英國的新增可負擔住房中仍有74%為租賃住房。1979年撒切爾政府上臺后推行住房制度改革，一方面采取社會住房私有化政策，另一方面削弱地方政府供應住房角色，通過扶持住房協會與要求開發商配建補充供應社會住房，并逐漸建立起可負擔住房體系，將社會住房及其他保障性住房統稱為可負擔住房。1991—2016年，英格蘭年均供應3.5萬套租賃型可負擔住房，雖然較之前1946—1979年地方政府年均15萬套社會住房的水平顯著減少，但仍是可負擔住房的主要類型。2016年，英格蘭供應租賃型可負擔住房3.13萬套，占可負擔住房的74%。

住房協會屬于非營利性組織，是英國租賃型可負擔住房建設與運營的主要機構。住房協會大部分成立于20世紀60年代以后，早期主要協助負責城區改造工作和無家可歸群體的住房供給，1974年開始獲得政府公共補貼，1988年被明確為社會住房供給主體，獲得地方政府大量住房轉讓，同時可以向私人市場借貸。從增量看，2016年住房協會供應租賃型可負擔住房9 620套，占英格蘭租賃型可負擔住房供應量的31%。從存量看，2016年英國住房產權分布中，住房協會租賃住房占比10%，而地方政府租賃住房占比僅7%。

開發商配建是租賃型可負擔住房的另一個重要來源。1979年，英國政府開始通過規劃手段促進私人開發商建設社會住房，并在1990年《城鄉規劃法》第106條中將其正式化。根據《城鄉規劃法》要求，房地產開發項目需向地方規劃管理部門提出規劃申請，而地方政府可要求開發商配建一定比例的可負擔住房，并移交地方政府或住房協會。2016年，開發商供應租賃型可負擔住房11 810套，占英格蘭租賃型可負擔住房供應量的37%。

多層次的租賃型可負擔住房，面向不同的收入群體，租金占市場租金的跨度為50%~80%。租賃型可負擔住房包括社會租賃住房、可負擔租賃住房與中級租賃住房三類，分別面向低收入群體、中低收入群體和社會重要領域工作者，2016年供應占比分別為19%、78%和3%。

（二）80年代以后關注居民購房需求

20世紀80年代以后，英國政府兼顧保障居民購房自住需求，政策類型多樣。1979年撒切爾政府率先推出“購買權計劃”，允許長期租戶折價購買租住的社會住房。目前，英國購房支持政策主要包括供應出售型可負擔住房、給予購房額外貸款、給予購房儲蓄補貼三類措施，具體如表2.5所示。

購房支持政策旨在提高住房自有率，并以購買權政策效果最為突出。英國購房支持政策主要幫助低收入的無房家庭購房，其中，20世紀80年代以后推行的社會住房私有化政策有效提高了居民住房自有率，1980—2004年英格蘭社會住房銷量占當前住房總量的比重達7.8%。

1.社會住房“購買權”與“獲得權”

社會住房長期租戶可以折價購買居住的社會住房。1979年，撒切爾政府推出購買權計劃，提出租住地方政府社會住房滿3年的家庭，可以最低3折的優惠價格購買所居住的社會住房，但存在轉讓限制。1996年又推出獲得權計劃，允許住房協會的長期租戶折價購買所居住住房。近年來，購買權與獲得權計劃的優惠力度有所減小，最高優惠金額分別不超過11萬英鎊與1.6萬英鎊。

從政策效果看，社會住房私有化政策有效提高了英國住房自有率。1980—2004財年，英格蘭社會住房平均銷售折扣為24%~50%，共銷售182萬套（其中，地方政府174萬套），占當前住房總量的7.8%，推動英國住房自有率從55%提高到69%。由于20世紀80年代以后社會住房供應大幅減少，而剩余房源質量與配套不理想，疊加銷售折扣下降，2005年以后社會住房銷售量大幅減少。2005—2016財年，英格蘭年均僅銷售1.8萬套社會住房。

2.供應出售型可負擔住房

低收入的無房家庭可以購買共享產權房。年收入不超過8萬英鎊（倫敦不超過9萬英鎊）的無房家庭，可申請購買住房協會的共享產權房25%~75%產權，并對剩余部分房產支付租金。但轉售時需優先出讓給住房協會，除非戶主已持有全部產權。英國自20世紀80年代以來嘗試推廣共享產權房，但供應數量有限。2015—2016財年，英格蘭分別供應共享產權房4 080套與8 910套。

低收入的無房家庭還可購買首次置業房，最高享受20%的折扣。首次置業房售價為市場價的80%，面向40歲以下的首次購房家庭，要求年收入不超過8萬英鎊（倫敦不超過9萬英鎊），房價不超過25萬英鎊（倫敦不超過45萬英鎊），但5年內不得上市交易和出租，15年還款期內轉售將退還部分折扣。首次置業房政策開始于2014年，英國政府要求大型房地產開發項目需配建20%的首次置業房，到2020年計劃竣工20萬套。

3.股本貸款購房計劃

無房家庭購買新建住房可獲額外20%貸款，首付低至5%。英格蘭無房家庭購買60萬英鎊以內的新建住房，政府可提供最多20%的股本貸款，倫敦地區最多40%，購房首付比例可低至5%。居民前5年無須支付利息費用，但第6年起每年征收1.75%的利息且利率逐年上升，增幅為零售價格指數加1%，貸款25年后出售住房需償還市場價的20%。股本貸款購房計劃是2013年以后政府支持居民住房自有的重要方式。2013年第二季度至2018年第二季度，英格蘭股本貸款累計18萬宗，合計金額約99億英鎊。

4.購房儲蓄補貼

居民購房儲蓄還可以獲得政府少量補貼。2015年以后，首次購房且房價不超過25萬英鎊，倫敦不超過45萬英鎊，居民可申請購房儲蓄補貼，最高可獲得3 000英鎊。2017年以后，政府又推出終身補貼計劃，給予18~39歲居民每年最多1 000英鎊補貼，但只有在購買首套房產，或60歲退休，或患重癥時才可取出。

（三）給予低收入租賃家庭住房補貼

政府還向低收入或失業的租賃家庭提供住房補貼。申請住房補貼需滿足存款少于1.6萬英鎊、非全日制學生、非歐洲經濟區求職者等條件。2016年，共有338萬戶家庭領取住房補貼，其中可負擔住房租賃家庭233萬戶，占所有可負擔住房租賃家庭的59%，私人住房租賃家庭105萬戶，占所有私人住房租賃家庭的22%。

補貼金額根據住房類型、家庭收入、住房條件等綜合確定。租住可負擔住房，補貼金額根據是否有多余房間、家庭收入、健康狀況等確定。為鼓勵充分利用住房資源，政府規定，成年夫婦或兩個相同性別的16歲以下子女或兩個10歲以下子女需共用一間房間。如果租戶空余一間房間，補貼金額將削減住房市場租金的14%；空余兩間及以上房間，補貼金額將削減住房市場租金的25%。租住私人住房，補貼金額根據居住地址、臥室數量、收入與健康情況確定。2016年，領取補貼的可負擔住房和私人住房租賃家庭戶均每周補貼金額分別為82英鎊和103英鎊。

住房補貼有效緩解了居民的租金負擔。2016年，獲得住房補貼的租住私人住房、地方政府可負擔住房和住房協會可負擔住房的家庭，租房費用占家庭收入比重分別為34.3%、27.1%和28.7%，比補貼前分別下降了4.7個、8.6個和9.3個百分點。