1.1　研究背景

人類把目光投向海洋，從無序的涉海實踐活動到有序的海洋管理、海洋行政管理、海洋綜合管理和海洋治理等，不斷提升海洋管理質量。因此，中國南海海島行政價值觀研究順應了世界海洋管理活動的歷史潮流、契合了中國海洋綜合管理活動的現實需求，滿足了中國南海海洋權益維護的時代要求。

1.1.1　國際海洋治理成為共識

海洋治理是人類海洋價值觀發展的必然結果。人類的海洋價值認知不斷深化，但隨之而來的無序開發導致海洋生態環境惡化，保護海洋的可持續發展成為人類的共識。涉海實踐活動體現了人類對海洋管理價值的樸素認知，屬于初級的海洋管理實踐行為，是涉海實踐活動者對海洋自然資源的本能利用，海洋管理的思想尚未產生。海洋活動的范圍甚窄，極少引發開發者之間的實質沖突，海洋資源相對當時人類的開發能力而言幾乎是取之不竭的。隨著海洋實踐活動的深入發展，逐漸積累了豐富的實踐經驗，這些實踐經驗演變成約定成俗的規定來規范海洋實踐活動，于是出現了海洋管理。隨著政府的介入，海洋管理演變成海洋行政管理，管理主體由一般涉海實踐活動者轉變為政府。政府依據海洋的特殊性實行分類管理，在涉海領域內出現了職能缺位、交叉、越位以及不到位等情況，海洋綜合管理便登上了歷史舞臺。在海洋綜合管理的框架內，出現了海岸帶綜合管理、區域海洋綜合管理以及海洋治理等新興理念。

20世紀90年代末，海洋治理的英文詞組“Ocean Governance”已經在學術界獲得了廣泛的應用。綜觀現有文獻，西方歐美國家關于海洋治理的研究，已經獲得了國內相關研究的積極借鑒。1991年美國海洋治理研究小組（The Ocean Governance Study Group）成立，研究目的是重視美國的海洋治理、促使美國更加注重海洋及海岸帶的管理。Yen-Chiang Chang（2012）從海洋環境的全球治理理念出發，建議美國、加拿大、澳大利亞等涉海國家要健全海洋管理的制度，樹立法律權威。這一研究突出強調了海洋環境治理需要以法律、制度作為堅強的基礎。Manoj Gupta（2010）認為印度洋治理需要在國際間建立合作、協調的新體制。荷蘭學者Jan P. M. van Tatenhove（2013）提出在歐盟框架內實施海洋綜合管理計劃，通過建立相應的法律、制度實現海洋治理。

國際海洋治理實踐決定人類海洋管理價值觀，人類海洋管理價值觀必將推動海洋管理實踐的進一步發展。因此，國際海洋治理為海島行政價值觀的研究提供了實踐基礎和創新要求。

1.1.2　中國全面實施海洋綜合管理

海洋綜合管理是中國借鑒古今中外海洋管理經驗的價值選擇。海洋綜合管理的概念及研究在20世紀30年代已經進入美國學者的視野。20世紀70年代，海洋綜合管理進入系統的理論研究階段。20世紀80年代，海洋綜合管理開始占據海洋管理的核心地位。海洋綜合管理成為世界各國共同追求的海洋管理的價值理念。20世紀80年代，海洋綜合管理理念進入我國的海洋實踐領域，經過10多年的實踐，已經取得了一些進展，積累了初步經驗。1996年《中國海洋21世紀議程》中提出“海洋綜合管理”是“海洋綜合管理應從國家的海洋權益、海洋資源、海洋環境的整體利益出發，通過方針、政策、法規、區劃、規劃的制定和實施，以及組織協調、綜合平衡有關產業部門和沿海地區在開發利用海洋中的關系，以達到維護海洋權益，合理開發海洋資源，保護海洋環境，促進海洋經濟持續、穩定、協調發展的目的”。海洋綜合管理成為我國海洋管理實踐的指導理念。

1.1.3　南海強化海洋行政管理迫在眉睫

海洋行政管理是維護海洋權益的重要手段。中國南海海洋權益的維護需要通過政治、經濟和軍事等策略的綜合運用。南海自古以來就是我國的神圣領土，中國先民早在秦漢建立統一國家后便開始了南海的相關管理活動，長期以南海諸島島礁灘為基地進行漁業捕撈生產和居住。然而人們早期的海洋意識十分薄弱，基本處于“唯魚蝦，以足裹腹也”的海洋價值認知階段，因此，對于南海海島管理活動也主要局限在沿海地方建制、漁鹽業管理、海上貿易管理、海洋人群管理以及海洋軍事活動等方面，管理的目標主要是財政稅負、國家安全、擴張國家勢力范圍等。近代工業革命的浪潮拓展了海島開發與利用的廣度和深度，使得海島行政管理活動的內容也不斷豐富發展。20世紀60年代開始，南海海洋管理以海洋石油勘探開發為標志進入新階段。南海資源開發在為人們帶來物質財富的同時也產生了諸多問題，南海地區的海洋劃界、海島爭奪等海洋權益問題日益突出，海洋環境受到嚴重污染，海洋資源呈現枯竭之勢，涉海海洋行業間矛盾加劇等。2012年我國政府在南海設立三沙市，對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域實施管轄，彰顯了海島行政管理在海洋權益爭端中的重要作用，也充分表明了我國政府對海島行政價值觀的科學認知。然而國內對海洋及海島行政價值觀的研究還十分匱乏，我國海島行政管理的理論研究與發展卻遠滯后于海洋管理活動。新階段，海島行政管理實踐和海島行政價值觀研究都需要不斷更新進化，從而更好地適應海洋事務的新發展，為我國實施南海海洋行政管理活動提供必要的認知和思想武器。

中國共產黨的十八大提出了“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的建設戰略。伴隨著“海洋時代”的到來，我國海洋價值觀的重新發展以及海島行政管理在國家海洋戰略層面的優化設計，促使我國海島行政價值觀研究被提上日程。維護國家海洋權益、確保國家的海洋戰略順利開展，需要海島行政價值觀指引海洋行政管理活動；保護海島環境、維護海島生態平衡，需要海島行政價值觀引導海島行政管理活動；實現海洋經濟的可持續發展，同樣需要海島行政價值觀規范海洋行政管理實踐。我國海島行政管理事業的成敗，取決于政府海島行政管理體制的完善與否，而政府海島管理體制的完善又取決于政府海島行政價值觀的發展與創新。