第二章 地方政府履行發展職業教育職責的理論基礎

第一節 職業教育是準公共產品

一、職業教育的不同詮釋

職業教育作為教育結構中的重要組成部分，與其他種類教育一起構成一個完整的教育體系。厘清“職業教育”的內涵是認識政府履行發展職業教育職責的前提和基礎。職業教育在不同國家與其他種類的教育在層次上存在不同程度的交叉和重疊，與其他教育并存。我國將教育劃分為普通教育、職業教育、成人教育三大類，這是按照教育內容、層次和受教育者年齡三重標準劃分的。學者在探討“職業教育”概念時的側重點不盡相同，導致目前有關職業教育的概念繁多。

國內外學者對“職業教育”提出了不同的定義。例如，美國學者杜威（John Dewy）很早就提出職業教育的概念，他認為“職業教育就是使學生將課堂所學知識轉化為科學、熟練運用技術的一個經常性訓練的過程”。馬爾科姆·斯修貝克（Malcolm Skilbeck）等人將職業教育定義為：“這種教育無論是否以有償工作的形式出現，都旨在為個人和團體日后的工作、生活做準備。”沃爾（G.I.Wall）提出職業教育是一個教育計劃，精心選擇全部或大部分教學內容，發展一些學生在專業能力依賴方面需要的最重要的能力。Giroux則認為職業教育強調與學生未來參與社區和國家經濟領域相關的知識、技能和態度的發展。

在中國，作為近代職業教育的首倡者，黃炎培指出：“職業教育，以廣義言之，凡教育皆含職業之意味，蓋教育云者，固授人以學識、技能而使之能生存于世界也。若以狹義言，則僅以講求實用之知能者為限，亦猶實業教育也。惟實業教育，兼含研究學說之意味，而職業教育，則專重實用，純為生活起見。”也有學者強調職業教育的時代性和專門性。例如，董操在《職業技術教育手冊》中提出：“職業技術教育是適應社會和經濟發展的要求，在一定文化水平的基礎上，培養受教育者將來從事某種職業的一種專門化教育?！?img alt="劉育鋒．論職業教育的本質屬性[J]．職教論壇，2004（4上）:34." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/F6BD53/15532509904828706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1756380834-JlwPdZhaxUSCObczmkbJ7EgzrhhruaQL-0-bed53fc0b8f2c111a74bcac5291595bd">王川認為，職業教育是指“職業教育者按照一定社會的要求和教育規律，為引導學生掌握在某一特定的職業或行業或某類職業或某類行業中從業需要的實際技能、知識和認識，通過一定的職業教育方式對有關資源進行有效利用，達到為促進社會生產方式發展和人類自身生產的一種實踐活動”。陳擁賢將職業教育定義為：“以提升學生職業素質為意圖，以學生從事一般職業作為努力的結果，是持續提升人們從事一般職業的素質教育活動?！?img alt="陳擁賢．對職業教育概念的探討[J]．職教論壇，2004（31）:11-12." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/F6BD53/15532509904828706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1756380834-JlwPdZhaxUSCObczmkbJ7EgzrhhruaQL-0-bed53fc0b8f2c111a74bcac5291595bd">顧明遠在《教育大辭典》中將職業教育定義為：“職業教育是種特殊類型的教育，有廣義和狹義之分。廣義職業教育包括普通教育中的職業入門教育、準備從事各項職業的職業準備教育和職后進一步提高的職業繼續教育；狹義職業教育則專指后兩種教育?！甭摵蠂炭莆慕M織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organizaton, UNESCO）與國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）對職業技術教育和培訓的定義為：“除普通教育外，職業技術教育和培訓涉及教育過程的各個方面，包括技術和與之相關的科學的學習，以及在經濟和社會生活中各個領域與職業相關的人際技能、態度、理解和知識的獲得。”

總的來說，職業教育的概念有廣義和狹義之分，廣義的職業教育（technical and vocational education and training, TVET）是指對各級培養技術人員和技術工人等應用人才所進行的教育及培訓的總稱。狹義的職業教育（vocational education, VE）即以技術工人為培養目標，傳授某種技能型職業或生產勞動所需要的知識、技能和工作態度等的教育；廣義的職業教育占據了越來越重要的地位，這是時代需要，也是全球各國職業教育發展的共同趨勢，同時，廣義的職業教育有利于學界更加深入、靈活地研究職業教育的發展機制和格局。眾多學者對職業教育概念的理解，是基于他們對職業教育歷史發展的事實和現階段現狀的認識和總結，為我們全面認識職業教育提供了很好的借鑒。本研究旨在探討地方政府履行發展職業教育職責的主題，因此更傾向于聯合國教科文組織的定義，因為其內容比較全面，基本上涵蓋了現階段我國和其他國家關于職業教育概念的認識。本研究中的職業教育是指：一定的機構或組織提供從事某種與人們的生活密切相關的工作或職業所需的知識與技能、不同形式的教育服務，從而提高就業能力和工作質量，促進學習者個人的全面發展，既包括學校形態的職業教育，也包括職業培訓。

二、從公共產品分類看職業教育的屬性

（一）公共產品的分類

公共產品是指政府向國民提供的各種服務的總稱，公共產品包括的范圍較廣，如國防、治安、司法、行政管理、經濟調節等。此外，由政府提供經費而實現的教育服務、衛生保健服務、社會保障服務等也是公共產品。目前，受到最廣泛認可的公共產品的定義是美國經濟學家保羅·薩繆爾森（Paul Samuelson）提出的，他認為公共產品是“一種一旦為某些消費者生產，就可以被其他消費者消費并無須支付額外費用的產品”。薩繆爾森所闡釋的“公共產品”是指具有非競爭性和非排他性的產品（或服務）。這些產品是非競爭性的，因為它們可以被任何數量的人所消耗而不被耗盡，例如國家建設的公共健身廣場、公園等公共產品。另外，它具有非排他性，即一人的使用而同時不會將他人排除在使用者范圍外。一些商品同時具有這兩種品質，而更多的產品只擁有其中一種特征，這種公共產品可以被認定為不純的公共產品。例如，“俱樂部產品”（club goods）的概念是針對具有競爭力但又具有非排他性特征的產品而提出的。在薩繆爾森的理論框架下，私人產品是既有競爭力又有排他性的商品。

由上述可知，社會產品按照公共產品的兩個特性，可以被劃分為純公共產品（pure public goods）、非純公共產品（impure public goods）以及私人產品（private goods）。純公共產品意味著該社會產品同時具有“非排他性”和“非競爭性”特征。公共產品的非排他性是指一個人消費該種公共產品并不排除其他人對該種產品的消費，甚至也不減少其他人對該種產品的消費。但是很少有公共產品同時兼有這兩個特性，事實上大多數公共產品既含有私人特征，也含有公共特征，這類社會產品稱為非純公共產品，亦稱準公共產品。而準公共產品可進一步細分為俱樂部產品，以及公共資源（common resources），也稱“公共池塘資源”（common-pool resources）。前者是具有完全“排他性”特征和部分“競爭性”特征的產品；后者是由一種活動導致兩種或更多產出且其在公共性的程度上有異的“聯合產品”（joint produces）（見圖2-1）。

除根據公共產品的排他性和競爭性兩個特征的經典分類標準之外，還存在其他的分類標準。例如，根據公共產品自身的社會和自然屬性，可以分為制度性、物質性以及文化意識形態類等公共產品。再者，根據公共產品的外溢性范圍，可以分為全球性、國家（地區）間區域性、單一民族國家全國性、國家內區域性以及地區性等公共產品類型，或者可以分為全國性公共產品（national public goods）、地方性公共產品（local public goods）以及混合產品。

在本研究中，對產品的劃分主要依據上述產品是否具有排他性和競爭性，將公共產品分為純公共產品和準公共產品，然后再根據職業教育的特征對其產品屬性進行分析。

（二）作為準公共產品的職業教育

在世界范圍內，義務教育一般都是由政府提供，而且是每個適齡兒童都必須接受的教育，所以，它是一種純公共產品。對于職業教育的產品屬性的探討是認識職業教育供給問題的邏輯起點，也是決定政府與市場在職業教育供給中如何定位和進行分配的重要理論前提。關于職業教育產品屬性的討論盡管目前尚未有一個明確的定論，但是大多數學者把職業教育劃歸為準公共產品。

根據薩繆爾森有關公共產品的經典定義，公共產品的特征是非競爭性的消費，一個人的消費不會因為另一個人的消費而減損。而準公共產品就是介于純公共產品與私人產品之間的，同時具有較高外部效益的公共產品。

職業教育具有一定的“非排他性”，這主要體現在：在一定合理的條件下，一個人接受職業教育，交付規定的學費，這并沒有排斥其他人接受職業教育。但是一個人只有達到上學年限，滿足所規定的入學要求，并且，為保證職業教育的教學治理和有效運行，需要對職業教育的各方面有所協調。在前述這些情況下，職業教育才存在排他性。另一方面，職業教育不具有完全的非競爭性，即增加一名職業教育的學生，則增加的邊際成本幾乎等于零，即不影響他人所享受的職業教育質量。在職業教育中，政府承擔了財政補貼責任，因此，增加一個人消費而導致增加的邊際成本等于在該制度下接受職業教育的成員的平均成本，從而導致總成本的增加。然而，在一定時期內，政府對于職業教育的投入是有限的，這樣就導致了職業教育產品的消費具有競爭性，但由于社會認識的偏見，和普通教育相比，職業教育相對受到冷落，因此，職業教育產品具有一定的非競爭性。此外，職業教育具有較強的正外部性，即通過提供穩定的職業教育，可以豐富教育體系，滿足人們的教育需求，提高競爭力和就業率，適應時代需要，有效地維護社會穩定等。因此，職業教育是介于公共產品與私人產品之間，有較強外部性的準公共產品。

職業教育是面向受眾群體最為廣泛的教育類型，其提供的是公共產品，具有明顯的公益性質，其發展直接關系社會就業與教育公平，關系民生發展與公民幸福。隨著科學技術的迅猛發展，產業領域的技術結構和職業結構變化不僅對人們接受職業教育提出了要求，而且也為人們向上進行社會流動提供了空間和可能。接受教育是現代社會成員生存發展的基本要求和必備手段，而教育的差別常常導致社會地位的差別，教育的發展必然推進社會階層流動的加快，很多國家在職業教育領域采取的積極政策正是對職業教育促進社會分層和社會流動的肯定。我國職業教育承擔著培養新型農民、縮小城鄉差距、促進社會和諧的歷史使命，加上國家對社會弱勢群體發展及其生存公平、教育公平的更多關注，職業教育在很大程度上承載著推進階層流動和教育補償的社會功能與內在價值。

因此，我國職業教育是具有不完全排他性和不完全競爭性，同時具有較強外部收益性的準公共產品。這就決定了在職業教育發展的過程中，政府和市場兩個主體參與的必要性。這為政府和市場參與職業教育辦學提供了理論依據，也為政府和市場在職業教育發展中的責任、限度及其協同提供了理論支持。職業教育的決策和執行都需要通過政府和市場之間協調重組的新型伙伴關系來實現。因此，應進一步厘清政府和市場在職業教育供給中的責任分擔和行為邊界，以此來促進整個職業教育的協調、健康和快速發展。

作為準公共產品，職業教育是可以通過一定的市場手段來滿足群體需求的。所以，市場在一定程度上參與職業教育的發展具有理論依據，也具有一定的合法性。雖然準公共產品是介于純公共產品和私人產品之間的社會產品，但其公共產品的屬性更多，作為地方公共權力的代表者和執行者，地方政府有責任通過多種途徑提供足質足量的公共產品。這其中就包含了準公共產品，允許市場介入準公共產品的提供，只是豐富了其投入途徑和機制，但主導者依然是地方政府。因此，地方政府不應以投入主體多元化為理由而淡化自身的責任。