第六章　自然資源保護法概述

6.1　復習筆記

一、自然資源與自然資源保護法

1．自然資源的概念、特征和分類

（1）自然資源的概念

自然資源是自然界存在的可供人類利用的一切物質和能量的統稱。它不包括經過人們改造的那部分自然因素，是人類生存和發展的基礎條件。

根據《環境保護法》第2條的規定，它是組成環境的因素。

（2）自然資源的特性

①整體性。自然資源是自然環境的重要組成部分，各種自然資源之間彼此相互關聯、相互影響，共同構成一個有機聯系的統一整體。其中任何一種自然資源發生變化，將會對其他資源的存在和功能的發揮產生影響，甚至影響到生態系統的良性循環。

②區域性。自然資源的分布，由于受太陽輻射、大氣環流、地質構造等因素的影響，在不同地區的分布是不均衡的，存在著明顯的地域差異性。

③多用性。是指自然資源一般都具有多種功能和用途。

④有限性。自然資源不是取之不盡、用之不竭的，其數量或者可利用的能力是有限的。

（3）自然資源的分類

①按其用途可以分為生產資源、風景資源和科研資源等；

②按其屬性可以分為土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、野生動植物資源等；

③按其再生程度可以分為可再生資源、不可再生資源和取之不盡資源

a．可再生資源，亦稱可更新資源。是指被開發利用后通過自然作用或者人工經營再生，能夠被人類繼續利用的資源。

b．不可再生資源，亦稱不可更新資源。是指被開發利用后在現階段不可能再生的資源，主要是指經過漫長的地質年代形成的礦產資源。

c．取之不盡的資源。是指那些在自然界大量存在，被開發利用后貯量不會減少的資源。

2．自然資源的保護與自然資源保護法

（1）自然資源保護

①自然資源保護的概念。自然資源保護是指國家和社會為了確保自然資源的合理開發和可持續利用而采取的各種措施的總稱。

②自然資源保護的主要任務。確保自然資源的合理開發利用，防止浪費和生態環境的破壞。

③自然資源保護所采取的手段。有經濟的、行政的、法律的、技術的和宣傳教育的等。

當前對自然資源的保護，通常是采取統一規劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采、綜合利用、回收利用和開發可替代資源以及對可再生資源實行培植、適度開發等方法。

（2）自然資源保護與環境保護的關系

從環境保護法學看，環境保護包括自然保護和環境污染防治兩大任務。它對水、大氣、土地、礦藏、森林、野生動植物等自然資源的保護，是將其作為環境要素，著眼于對環境的保護和改善，避免或者減輕人類活動所造成的污染、破壞以至物種滅絕，以發揮生態效益，維持生態平衡，可見，自然資源保護與環境保護的另一項重要任務——環境污染防治的根本目標是一致的，自然資源保護是環境保護的重要組成部分。

（3）自然資源保護法

①自然資源保護法的概念。自然資源保護法是指調整人們在自然資源的開發、利用、保護和管理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱。

②自然資源保護法的構成。它是由土地資源保護法、水資源保護法、礦產資源保護法、森林資源保護法、草原資源保護法、野生動植物資源保護法、海洋資源保護法、漁業資源保護法等法律規范組成的。

③自然資源保護法的目的。其目的是為了規范人們開發利用自然資源的行為，防止人類對自然資源的過度開發，保護和改善人類賴以生存和發展的自然基礎條件，協調人類與自然的關系，實現人與自然和諧發展，保障經濟社會的可持續發展。

二、自然資源保護法的原則

1．開發利用與保護相結合原則

堅持資源的開發利用與保護相結合的原則，這是自然資源的性質和特征的客觀要求。開發利用和保護是互相聯系的，不能將其割裂開來，要在保護中開發，在開發中保護。保護是前提，也是利用的基礎。因此要在保護的條件下進行開發，避免盲目開發、過度開發造成資源浪費和生態破壞。當開發利用和保護發生矛盾時，應當權衡利弊、統籌考慮，堅持保護優先。

這一原則，要求人們正確認識和處理經濟發展和自然資源保護的關系，正確處理近期利益與長遠利益之間的關系。

2．因地制宜、合理開發、節約使用原則

（1）自然資源的區域性和有限性，決定其開發利用必須因地制宜、合理開發、節約使用。因地制宜，是指對自然資源的開發利用，應當與特定地域的生態系統的結構和功能相適應。

（2）合理開發，要求人們根據地區環境條件的特點，科學合理地制訂開發方案。

（3）對于可再生資源，進行適度開發，維護其自身的更新能力，確保其永續利用；對于不可再生資源，應堅持綜合利用、高效利用、節約使用，合理控制資源耗竭速度，提高資源的回收率和綜合利用率。

3．統籌兼顧、綜合利用、循環利用原則

自然資源都是在一定范圍組成相互聯系、相互促進、相互制約的自然綜合體，有些自然資源還具有共生、伴生的特點。因此對其開發利用不能單打一，必須綜合利用。

三、自然資源保護法的制度

1．自然資源規劃制度

（1）自然資源規劃制度的概念和意義

①相關概念

自然資源規劃是指根據國家或者地區的自然資源狀況和特點以及國民經濟發展的要求，在一定規劃期內對轄區各類自然資源的開發、利用、保護、恢復和管理所做的總體部署和安排。

自然資源規劃制度，是指有關自然資源規劃目標、任務、對象、內容、編制原則和程序，以及規劃實施的保障措施等所做規定的一系列法律規范的總稱。

②自然資源規劃制度的意義

制定自然資源規劃，對于協調自然資源開發利用與保護管理，進行科學、合理開發，防止過度開發、保護生態環境、保障自然資源的持續、永續利用，實現人與自然和諧發展以及促進經濟社會的可持續發展等方面，都具有極其重要的意義。

（2）編制自然資源規劃的原則

①保護和改善生態環境，保障和促進自然資源持續利用原則

我國《土地管理法》、《草原法》對此做了明確規定。

②生態效益、經濟效益和社會效益相結合原則

自然資源具有多種功能和效益，在規劃中必須體現這三種效益的結合和統一，發揮自然資源的綜合效益，從而使自然資源得到充分利用、合理利用和節約利用。

③因地制宜、合理開發原則

在規劃過程中應根據各地的實際情況和資源的具體狀況，結合國民經濟和社會發展的需要，進行科學、合理、有序的開發活動。

（3）自然資源規劃的制定與修改

①自然資源規劃的制定

a．通常是先由各自然資源主管部門根據資源現狀，會同其他有關部門起草資源規劃草案，經廣泛討論，征求有關部門、單位、專家意見，并由同級計劃主管部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施，或者報上一級人民政府批準。

b．《土地管理法實施條例》第8條規定：“全國土地利用總體規劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。”

c．為了使自然資源規劃與國民經濟和社會發展規劃相協調，與上一級自然資源規劃保持一致，制定自然資源規劃還應當以國民經濟和社會發展規劃以及上一級自然資源規劃為依據。

②自然資源規劃的修改

自然資源規劃的修改，須經原批準機關批準。經批準的自然資源規劃具有法律效力，有關部門、單位和個人必須嚴格貫徹執行。

2．自然資源許可制度

（1）自然資源許可制度的概念和意義

①自然資源許可制度的概念

自然資源許可制度，亦稱自然資源許可證制度，是指在從事開發利用自然資源活動之前，向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證后方可進行該項活動的有關規定的總稱。

②自然資源許可制度的意義

自然資源許可制度是自然資源行政許可的法律化，是管理機關對自然資源進行有效保護和監督管理的重要手段。實行這項制度，可以使自然資源的開發事先得到審查和控制，有利于發證機關對持證人進行有效的監督管理，從而實現人與自然、自然資源與經濟社會的協調發展。

（2）自然資源許可制度的分類

按照自然資源的不同性質，可以將其分為：

①資源開發許可證，如采礦許可證、采砂許可證、林木采伐許可證、捕撈許可證、采集證等。

②資源利用許可證，如取水許可證、草原使用許可證、養殖使用證。

③資源進出口許可證，如野生動植物進出口。

（3）許可證制度的一般程序

許可證制度一般程序分為：申請、審查、決定、監督和處理五個程序。

3．自然資源禁限制度

（1）自然資源禁限制度的定義

自然資源禁限制度指根據自然資源的特點和保護的需要，對其進行利用的方式、對象、時間、范圍、工具等所做的禁止或者限制的法律規范的總稱。

（2）自然資源禁限制度的分類

①按照自然資源禁限的內容，可分為資源用途的禁限、利用工具的禁限、利用方式的禁限、利用時問的禁限、利用區域的禁限、利用對象的禁限等。

②按照自然資源的種類，可分為地事禁限、水事禁限、礦事禁限、林事禁限、漁事禁限、草原利用禁限等。

4．自然資源有償使用制度

（1）自然資源有償使用制度的概念和意義

①自然資源有償使用制度的定義

自然資源有償使用制度指國家采取強制手段，使開發利用自然資源的單位和個人支付一定費用才能開發利用自然資源的法律規范的總稱。

②自然資源有償使用制度的意義

a．有利于促進自然資源的合理開發和節約使用。

b．有利于自然資源的恢復和保護，并可為開發新的自然資源籌集資金。

c．有利于保障自然資源的可持續利用，從而促進經濟社會的可持續發展。

（2）自然資源有償使用的形式

根據我國自然資源法律、法規的規定，自然資源有償使用的形式有兩種：

①自然資源稅

a．自然資源稅的概念

自然資源稅是指國家對一切開發利用自然資源的單位或者個人，根據其開發利用的程度所征收的一種稅種。其目的是為了調節由于資源開發條件的差異而形成的級差收入，促進開發者加強經濟核算，有效管理和節約、合理利用自然資源。

b．自然資源稅與自然資源費的區別

第一，前者是國家稅務機關依法無償取得財政收入的一種手段；后者則是由負責自然資源管理的特定行政機關，為了防止生態破壞向開發利用者征收一定數額的費用。

第二，征收的稅額全部上繳國庫，而資源費一部分由該行政機關統一支配，專項用于資源的開發、保護和管理，而非全部上繳國庫。

c．我國自然資源稅范圍

目前，我國自然資源稅范圍界定較窄，主要是礦產資源稅。從廣義的資源稅概念出發，還應包括土地使用稅、耕地使用稅、土地增值稅、林特產品稅、水產品稅等。

（2）自然資源費

①自然資源費的概念

自然資源費是指對各種自然資源開發利用和保護管理所征收的一定費用的統稱。

②自然資源費的種類

a．自然資源使用費，是指單位或者個人對資源進行開發、利用和收益過程中向法定機關繳納的一定費用，如土地使用費、水資源使用費。

b．自然資源補償費，是指單位或者個人，因其開發利用自然資源的行為造成或者可能造成自然資源減少和破壞的，應向法定機關繳納的一定費用。

c．自然資源保護管理費，是指開發利用自然資源者和自然資源利益享有者向法定機關繳納的保護管理自然資源的費用。

d．懲罰性收費，是指法定機關對開發利用自然資源者不按規定要求開發利用資源時使其依法繳納的具有經濟制裁性質的費用。