第六章　自然資源保護(hù)法概述

6.1　復(fù)習(xí)筆記

一、自然資源與自然資源保護(hù)法

1．自然資源的概念、特征和分類

（1）自然資源的概念

自然資源是自然界存在的可供人類利用的一切物質(zhì)和能量的統(tǒng)稱。它不包括經(jīng)過人們改造的那部分自然因素，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第2條的規(guī)定，它是組成環(huán)境的因素。

（2）自然資源的特性

①整體性。自然資源是自然環(huán)境的重要組成部分，各種自然資源之間彼此相互關(guān)聯(lián)、相互影響，共同構(gòu)成一個有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。其中任何一種自然資源發(fā)生變化，將會對其他資源的存在和功能的發(fā)揮產(chǎn)生影響，甚至影響到生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

②區(qū)域性。自然資源的分布，由于受太陽輻射、大氣環(huán)流、地質(zhì)構(gòu)造等因素的影響，在不同地區(qū)的分布是不均衡的，存在著明顯的地域差異性。

③多用性。是指自然資源一般都具有多種功能和用途。

④有限性。自然資源不是取之不盡、用之不竭的，其數(shù)量或者可利用的能力是有限的。

（3）自然資源的分類

①按其用途可以分為生產(chǎn)資源、風(fēng)景資源和科研資源等；

②按其屬性可以分為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、野生動植物資源等；

③按其再生程度可以分為可再生資源、不可再生資源和取之不盡資源

a．可再生資源，亦稱可更新資源。是指被開發(fā)利用后通過自然作用或者人工經(jīng)營再生，能夠被人類繼續(xù)利用的資源。

b．不可再生資源，亦稱不可更新資源。是指被開發(fā)利用后在現(xiàn)階段不可能再生的資源，主要是指經(jīng)過漫長的地質(zhì)年代形成的礦產(chǎn)資源。

c．取之不盡的資源。是指那些在自然界大量存在，被開發(fā)利用后貯量不會減少的資源。

2．自然資源的保護(hù)與自然資源保護(hù)法

（1）自然資源保護(hù)

①自然資源保護(hù)的概念。自然資源保護(hù)是指國家和社會為了確保自然資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用而采取的各種措施的總稱。

②自然資源保護(hù)的主要任務(wù)。確保自然資源的合理開發(fā)利用，防止浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。

③自然資源保護(hù)所采取的手段。有經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、技術(shù)的和宣傳教育的等。

當(dāng)前對自然資源的保護(hù)，通常是采取統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采、綜合利用、回收利用和開發(fā)可替代資源以及對可再生資源實(shí)行培植、適度開發(fā)等方法。

（2）自然資源保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

從環(huán)境保護(hù)法學(xué)看，環(huán)境保護(hù)包括自然保護(hù)和環(huán)境污染防治兩大任務(wù)。它對水、大氣、土地、礦藏、森林、野生動植物等自然資源的保護(hù)，是將其作為環(huán)境要素，著眼于對環(huán)境的保護(hù)和改善，避免或者減輕人類活動所造成的污染、破壞以至物種滅絕，以發(fā)揮生態(tài)效益，維持生態(tài)平衡，可見，自然資源保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的另一項(xiàng)重要任務(wù)——環(huán)境污染防治的根本目標(biāo)是一致的，自然資源保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的重要組成部分。

（3）自然資源保護(hù)法

①自然資源保護(hù)法的概念。自然資源保護(hù)法是指調(diào)整人們在自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理過程中所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

②自然資源保護(hù)法的構(gòu)成。它是由土地資源保護(hù)法、水資源保護(hù)法、礦產(chǎn)資源保護(hù)法、森林資源保護(hù)法、草原資源保護(hù)法、野生動植物資源保護(hù)法、海洋資源保護(hù)法、漁業(yè)資源保護(hù)法等法律規(guī)范組成的。

③自然資源保護(hù)法的目的。其目的是為了規(guī)范人們開發(fā)利用自然資源的行為，防止人類對自然資源的過度開發(fā)，保護(hù)和改善人類賴以生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ)條件，協(xié)調(diào)人類與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、自然資源保護(hù)法的原則

1．開發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合原則

堅持資源的開發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合的原則，這是自然資源的性質(zhì)和特征的客觀要求。開發(fā)利用和保護(hù)是互相聯(lián)系的，不能將其割裂開來，要在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。保護(hù)是前提，也是利用的基礎(chǔ)。因此要在保護(hù)的條件下進(jìn)行開發(fā)，避免盲目開發(fā)、過度開發(fā)造成資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞。當(dāng)開發(fā)利用和保護(hù)發(fā)生矛盾時，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊、統(tǒng)籌考慮，堅持保護(hù)優(yōu)先。

這一原則，要求人們正確認(rèn)識和處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源保護(hù)的關(guān)系，正確處理近期利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。

2．因地制宜、合理開發(fā)、節(jié)約使用原則

（1）自然資源的區(qū)域性和有限性，決定其開發(fā)利用必須因地制宜、合理開發(fā)、節(jié)約使用。因地制宜，是指對自然資源的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)與特定地域的生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能相適應(yīng)。

（2）合理開發(fā)，要求人們根據(jù)地區(qū)環(huán)境條件的特點(diǎn)，科學(xué)合理地制訂開發(fā)方案。

（3）對于可再生資源，進(jìn)行適度開發(fā)，維護(hù)其自身的更新能力，確保其永續(xù)利用；對于不可再生資源，應(yīng)堅持綜合利用、高效利用、節(jié)約使用，合理控制資源耗竭速度，提高資源的回收率和綜合利用率。

3．統(tǒng)籌兼顧、綜合利用、循環(huán)利用原則

自然資源都是在一定范圍組成相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互制約的自然綜合體，有些自然資源還具有共生、伴生的特點(diǎn)。因此對其開發(fā)利用不能單打一，必須綜合利用。

三、自然資源保護(hù)法的制度

1．自然資源規(guī)劃制度

（1）自然資源規(guī)劃制度的概念和意義

①相關(guān)概念

自然資源規(guī)劃是指根據(jù)國家或者地區(qū)的自然資源狀況和特點(diǎn)以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在一定規(guī)劃期內(nèi)對轄區(qū)各類自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)和管理所做的總體部署和安排。

自然資源規(guī)劃制度，是指有關(guān)自然資源規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)、對象、內(nèi)容、編制原則和程序，以及規(guī)劃實(shí)施的保障措施等所做規(guī)定的一系列法律規(guī)范的總稱。

②自然資源規(guī)劃制度的意義

制定自然資源規(guī)劃，對于協(xié)調(diào)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)管理，進(jìn)行科學(xué)、合理開發(fā)，防止過度開發(fā)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障自然資源的持續(xù)、永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展等方面，都具有極其重要的意義。

（2）編制自然資源規(guī)劃的原則

①保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障和促進(jìn)自然資源持續(xù)利用原則

我國《土地管理法》、《草原法》對此做了明確規(guī)定。

②生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合原則

自然資源具有多種功能和效益，在規(guī)劃中必須體現(xiàn)這三種效益的結(jié)合和統(tǒng)一，發(fā)揮自然資源的綜合效益，從而使自然資源得到充分利用、合理利用和節(jié)約利用。

③因地制宜、合理開發(fā)原則

在規(guī)劃過程中應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況和資源的具體狀況，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，進(jìn)行科學(xué)、合理、有序的開發(fā)活動。

（3）自然資源規(guī)劃的制定與修改

①自然資源規(guī)劃的制定

a．通常是先由各自然資源主管部門根據(jù)資源現(xiàn)狀，會同其他有關(guān)部門起草資源規(guī)劃草案，經(jīng)廣泛討論，征求有關(guān)部門、單位、專家意見，并由同級計劃主管部門綜合平衡后，報同級人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，或者報上一級人民政府批準(zhǔn)。

b．《土地管理法實(shí)施條例》第8條規(guī)定：“全國土地利用總體規(guī)劃，由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”

c．為了使自然資源規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與上一級自然資源規(guī)劃保持一致，制定自然資源規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及上一級自然資源規(guī)劃為依據(jù)。

②自然資源規(guī)劃的修改

自然資源規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)的自然資源規(guī)劃具有法律效力，有關(guān)部門、單位和個人必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

2．自然資源許可制度

（1）自然資源許可制度的概念和意義

①自然資源許可制度的概念

自然資源許可制度，亦稱自然資源許可證制度，是指在從事開發(fā)利用自然資源活動之前，向有關(guān)管理機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)，發(fā)給許可證后方可進(jìn)行該項(xiàng)活動的有關(guān)規(guī)定的總稱。

②自然資源許可制度的意義

自然資源許可制度是自然資源行政許可的法律化，是管理機(jī)關(guān)對自然資源進(jìn)行有效保護(hù)和監(jiān)督管理的重要手段。實(shí)行這項(xiàng)制度，可以使自然資源的開發(fā)事先得到審查和控制，有利于發(fā)證機(jī)關(guān)對持證人進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，從而實(shí)現(xiàn)人與自然、自然資源與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）自然資源許可制度的分類

按照自然資源的不同性質(zhì)，可以將其分為：

①資源開發(fā)許可證，如采礦許可證、采砂許可證、林木采伐許可證、捕撈許可證、采集證等。

②資源利用許可證，如取水許可證、草原使用許可證、養(yǎng)殖使用證。

③資源進(jìn)出口許可證，如野生動植物進(jìn)出口。

（3）許可證制度的一般程序

許可證制度一般程序分為：申請、審查、決定、監(jiān)督和處理五個程序。

3．自然資源禁限制度

（1）自然資源禁限制度的定義

自然資源禁限制度指根據(jù)自然資源的特點(diǎn)和保護(hù)的需要，對其進(jìn)行利用的方式、對象、時間、范圍、工具等所做的禁止或者限制的法律規(guī)范的總稱。

（2）自然資源禁限制度的分類

①按照自然資源禁限的內(nèi)容，可分為資源用途的禁限、利用工具的禁限、利用方式的禁限、利用時問的禁限、利用區(qū)域的禁限、利用對象的禁限等。

②按照自然資源的種類，可分為地事禁限、水事禁限、礦事禁限、林事禁限、漁事禁限、草原利用禁限等。

4．自然資源有償使用制度

（1）自然資源有償使用制度的概念和意義

①自然資源有償使用制度的定義

自然資源有償使用制度指國家采取強(qiáng)制手段，使開發(fā)利用自然資源的單位和個人支付一定費(fèi)用才能開發(fā)利用自然資源的法律規(guī)范的總稱。

②自然資源有償使用制度的意義

a．有利于促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用。

b．有利于自然資源的恢復(fù)和保護(hù)，并可為開發(fā)新的自然資源籌集資金。

c．有利于保障自然資源的可持續(xù)利用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（2）自然資源有償使用的形式

根據(jù)我國自然資源法律、法規(guī)的規(guī)定，自然資源有償使用的形式有兩種：

①自然資源稅

a．自然資源稅的概念

自然資源稅是指國家對一切開發(fā)利用自然資源的單位或者個人，根據(jù)其開發(fā)利用的程度所征收的一種稅種。其目的是為了調(diào)節(jié)由于資源開發(fā)條件的差異而形成的級差收入，促進(jìn)開發(fā)者加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，有效管理和節(jié)約、合理利用自然資源。

b．自然資源稅與自然資源費(fèi)的區(qū)別

第一，前者是國家稅務(wù)機(jī)關(guān)依法無償取得財政收入的一種手段；后者則是由負(fù)責(zé)自然資源管理的特定行政機(jī)關(guān)，為了防止生態(tài)破壞向開發(fā)利用者征收一定數(shù)額的費(fèi)用。

第二，征收的稅額全部上繳國庫，而資源費(fèi)一部分由該行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配，專項(xiàng)用于資源的開發(fā)、保護(hù)和管理，而非全部上繳國庫。

c．我國自然資源稅范圍

目前，我國自然資源稅范圍界定較窄，主要是礦產(chǎn)資源稅。從廣義的資源稅概念出發(fā)，還應(yīng)包括土地使用稅、耕地使用稅、土地增值稅、林特產(chǎn)品稅、水產(chǎn)品稅等。

（2）自然資源費(fèi)

①自然資源費(fèi)的概念

自然資源費(fèi)是指對各種自然資源開發(fā)利用和保護(hù)管理所征收的一定費(fèi)用的統(tǒng)稱。

②自然資源費(fèi)的種類

a．自然資源使用費(fèi)，是指單位或者個人對資源進(jìn)行開發(fā)、利用和收益過程中向法定機(jī)關(guān)繳納的一定費(fèi)用，如土地使用費(fèi)、水資源使用費(fèi)。

b．自然資源補(bǔ)償費(fèi)，是指單位或者個人，因其開發(fā)利用自然資源的行為造成或者可能造成自然資源減少和破壞的，應(yīng)向法定機(jī)關(guān)繳納的一定費(fèi)用。

c．自然資源保護(hù)管理費(fèi)，是指開發(fā)利用自然資源者和自然資源利益享有者向法定機(jī)關(guān)繳納的保護(hù)管理自然資源的費(fèi)用。

d．懲罰性收費(fèi)，是指法定機(jī)關(guān)對開發(fā)利用自然資源者不按規(guī)定要求開發(fā)利用資源時使其依法繳納的具有經(jīng)濟(jì)制裁性質(zhì)的費(fèi)用。