第一節　適用PPP模式的項目

不是所有的基礎設施和公共服務項目都適合采用PPP模式。PPP模式作為傳統供給模式的一種補充，僅在能夠更好地實現物有所值的情況下才采用，因而它在公共投資中只占一小部分。即便是對PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國，PPP投資占公共投資的比例也未超過15%。

一、適用PPP模式的項目

在我國，適宜采用PPP模式的項目主要集中在基礎設施及公共服務領域。具體來說，主要有燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。

目前，全國PPP項目主要涵蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他19個行業。

例如，《四川省人民政府關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》將四川省開展PPP工作的重點項目領域分為3大領域13大類41小類，見表3—1。

表3—1　四川省開展PPP工作的重點項目領域分類

雖然《四川省人民政府關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》的這一分類和列舉沒有包含所有適合PPP模式的項目，但具有一定的借鑒價值，可供各省市參考。

二、PPP項目具備的特征

PPP模式主要適用于政府負有提供責任、適宜市場化運作、投資規模相對較大、需求長期穩定、價格調整機制相對靈活、收費機制相對透明、風險能夠合理分擔的基礎設施和公共服務類項目。

第一，適宜采用PPP模式的項目是政府有責任提供、具有公共屬性的項目。政府的經濟職能之一是提供公共產品和服務。單純通過市場就能調節供給的領域是不需要政府提供的，更沒必要進行政府和社會資本合作。PPP模式僅限于在政府有責任提供的公共產品和服務領域采用。

第二，適宜市場化運作。私人產品可以完全市場化，由市場發揮調節作用，即平衡供給、調節有無。基礎設施和公共服務領域的項目關系公眾利益，必須長期、穩定和安全地向公眾提供，不可以完全交由市場調節，但有的項目可以市場化的方式運作。適宜市場化運作的項目可以采用PPP模式，將社會資本引進基礎設施和公共服務領域，發揮市場價格機制、競爭機制、風險機制的作用，有效地提供更優質的基礎設施和公共服務。

第三，投資規模相對較大，需求長期穩定。根據國際慣例，PPP模式的應用對項目規模有一定要求，一般投資金額需要上億元。因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，很難實現項目的物有所值。PPP項目的一般持續時間為十年到三十年，基礎設施和公共服務具備長期、持續、穩定、大量的需求，這是采用PPP模式的基本前提。

第四，收費機制相對透明，價格調整機制相對靈活。PPP項目關系到公共利益，在操作過程中要求定價合理、信息公開，因而收費機制需要相對透明，社會資本不能獲取暴利。同時，PPP項目的持續時間長，期間存在市場變化等因素，為了協調各方利益，PPP項目應具有相對靈活的價格調整機制。

第五，風險能夠合理分擔。項目風險能否得到合理分擔，也是判斷項目是否適宜采用PPP的重要考量因素。如果項目的風險不能得到合理分擔，則不適合采用PPP。

三、現階段PPP項目呈現的主要特點

自2014年以來，財政部和發改委在推廣PPP模式的同時，推出了大量示范性項目，建立了PPP項目庫，并將各地完成立項的PPP項目納入項目庫。截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元。

發改委推廣PPP模式，主要是側重于PPP模式對經濟的貢獻。發改委推出的PPP示范項目涵蓋范圍廣、數量多、新建項目多。

財政部推廣PPP模式，主要目的是為減輕政府債務壓力，側重于項目的運作模式和融資方式。財政部推出的第一批示范性項目中存量項目占了2/3，財政部鼓勵將存量項目轉化為PPP項目，以緩解地方政府的債務壓力。

根據2016年2月底財政部PPP項目庫統計的數據，我國PPP項目主要有以下特點：

（1）以新建項目為主。各地新建PPP項目的總投資額達到7.57萬億元，約占PPP項目投資額的91％，存量項目約0.73萬億元，約占PPP項目投資額的9%。

（2）政府補助、付費項目比例較高，準經營性項目和非經營性項目較多。按投資回報機制統計，使用者付費項目的總投資額約3.47萬億元，占項目總投資額的42%；可行性缺口補助和政府付費項目總投資額分別為3.04萬億元和1.79萬億元，分別占項目總投資額的37%和21%。經營性項目的占比較少，準經營性項目和非經營性項目的占比較多。

（3）基礎設施領域的項目多。基礎設施領域的項目投資需求占總投資需求的53.6%，養老（僅占總投資需求的3%）、教育（僅占總投資需求的5%）、醫療衛生（僅占總投資需求的5%）、體育（僅占總投資需求的2%）等領域的PPP還有很大的發展空間。

（4）多數項目處于識別階段。目前，處于識別階段的項目數量為5542個，約占總數的78%。