第七節　意見

一、意見的適用范圍

新《條例》規定：意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。對于各級黨政機關來說，意見的涵蓋面是很廣的。需用意見發文的事項大體包括以下幾方面：一是為統一思想、統一認識，上級機關對有關黨和國家的大政方針、治國方略、外交事宜等重要問題發表見解；二是針對突發事件或帶有傾向性的問題，包括政治思想、經濟運行、國家安全等問題，向下級提出見解和處理辦法；三是針對某項工作或局部性問題提出見解和處理辦法；四是針對工作中所出現的新情況、新問題提出帶有指導性的意見等。

二、意見的特點

（一）靈活性

意見的靈活性體現在可上行、下行和平行。它可用于上級機關對下級機關提出一些指導性、規定性的意見。表明政策主張，做出工作計劃與安排，闡明工作原則、步驟、方法和要求。作為下行文，文中貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行。作為上行文，它也可用于下級機關向上級機關提出一些建議和參考意見。此時，應按請示性公文的程序和要求辦理，所提意見如涉及其他部門職權范圍內的事項，主辦部門應當主動與有關部門協商，取得一致意見后方可行文，如有分歧，主辦部門的主要負責人應當出面協調。仍不能取得一致時，主辦部門可以列明理據，提出建設性意見，并與有關部門會簽后報請上級機關決定。上級機關應當對下級機關報送的意見做出處理或給予答復。同時，它可平行，提出的意見供對方參考。這僅限于職能部門之間的相互行文，上級黨政部門與下級政府、黨委之間一般不用。

（二）參考性

意見從總體上來看具有參考性的特點。作為下行文的意見，它雖有很強的指導性，但并非絕對的指令性文種，下級機關對有關事項要落實執行，卻可做到參照執行，有些具體做法可靈活處理。意見的這個特點使其與決定、通知區別開來。決定具有重要性、權威性，指令性更強，通知也具有指令性。意見雖有指導性特點，但意見帶有彈性，主要是針對行政事務中帶有難點性質的問題，往往是出現了新情況、新問題而經驗不足、條件尚不成熟時的行文意見，故其內容有指導性、選擇性、靈活性。下級機關對有關事項的落實執行，可做到參照執行，具體做法可靈活處理。結尾通常是“以上意見，請結合實際情況貫徹執行”。

三、意見的分類

（一）指導性意見

這類意見通常是黨政機關向下屬單位傳達指示、布置工作時使用。其內容多是闡明原則、方法，提出執行要求，做出工作安排。（見例文一）注重原則性和靈活性結合、規定性和變通性相結合，為下級機關（單位）執行文件留有一定的創新余地，當部署工作不宜用決定、命令、通知時可使用這類意見行文。如教育部等五部門《關于加強義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作的意見》。

（二）參考性意見

這類意見主要是向上級領導提出某項或某方面工作的意見、建議，向上級獻計獻策，目的是供上級機關決策時參考。參考性意見主要是上行文，也可以平行，供平級或不相隸屬機關處理某些重要問題時做參考。如《××教育廳關于今年我省治理中小學亂收費問題的意見》。

（三）請批性意見

下級機關或職能部門就開展和推動某方面的工作提出初步設想和打算，基于權限無權要求有關單位執行，呈送給上級審閱后，請求上級機關予以批示或批轉。此類意見一經上級機關批轉就體現了上級機關的意志，文件中提出見解和處理辦法能在更大范圍內得以執行。如：××省文化廳、××省公安廳、××省工商局聯合行文《關于進一步加強網吧管理工作的意見》，希望能在全省范圍內實施。但因職能部門不得向下級黨委、政府發布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求，所以請求省人民政府予以批轉。文件中提出的措施就代表省政府意見，各市、縣人民政府以及省政府各職能部門應當執行。（見例文二）

另外，根據行文方向，還可將意見分為上行文意見、下行文意見和平行文意見三種。

四、意見的結構及寫法

意見由標題、主送機關、正文、發文機關署名和成文日期幾部分組成。

（一）標題

意見的標題一般用三要素標題，由發文機關、事由、文種組成。根據行文的需要，可以在文種前加上“幾點”“若干”等說明性的文字。例如《建設部關于深化工程勘察設計體制改革和加強管理的幾點意見》。

（二）主送機關

下行文意見的主送機關、收文機關較多，應當使用全稱或規范化簡稱、統稱。上行文意見的主送機關一般只有一個。

（三）正文

正文一般包括：發文緣由、意見的主要內容、結語。

1. 發文緣由

即回答為什么要提出意見，主要介紹提出意見的背景、依據、目的、意義等內容。意見的緣由寫作要目的明確、理由充分。無論上報建議還是下發指導性意見，都應充分闡明其必要性及政策、法律依據。然后用“現提出如下意見”過渡，引出下文。

2. 意見的主要內容

這是意見的核心，是對有關問題或某項工作提出見解、建議或解決辦法。內容涵蓋量大，多采用條文式結構。寫作時要注意原則性內容與規范性內容結合起來。既提出總的、原則性要求，又有明確、具體、便于實際操作的措施和辦法。

3. 結語

指導性意見的結尾通常要提出執行要求，通常為“以上意見，請結合實際情況貫徹執行”。也可以沒有結語，自然結束正文。參考性意見的結語通常是“以上意見，請審閱”“以上意見，請予考慮”。請批性意見結語通常是“以上意見如無不妥，請批轉各地各有關單位執行”。

（四）落款

在正文之后署上發文機關的名稱和成文時間，成文時間應用阿拉伯數字，年、月、日齊全。

五、意見的寫作要求

（一）注意與相關文種的區別

意見的多向性使其用途廣泛，這些用途與其他公文的用途有相近之處，但這不表明它們可以相互替代。下行文的意見不同于通知。通知具有更強的指導性，通知事項要求遵照執行。而意見則帶有彈性，往往是出現了新情況、新問題而經驗尚不足時使用。所以意見具有靈活性、選擇性，允許各收文機關根據實際情況，在政策允許的范圍內機動地加以運用。上行文的意見也不同于報告。意見上行時，與報告的相同之處是具有“報閱性”。但是，意見與報告的分工不同。報告的職能是向上級機關匯報工作、反映情況和答復上級機關的詢問。雖然在向上級匯報工作時也會提出意見或建議，但這并不是其主要內容，報告最主要的特征是陳述性，主要目的是讓上級知曉。而意見上行時則只提出見解和處理辦法，目的在于供上級決策參考。

（二）不同的行文方向，注意不同的語氣

指導性意見提出工作措施要求，可用指令性語氣。參考性意見多送上級機關，強調用語尊重，語氣要謙和、客觀。請批性意見雖然是上行文，但其行文目的是請上級批轉給有關方面執行，因而其具體意見事項部分不能用祈請的言辭。

［例文一］指導性意見

國務院辦公廳關于加快推進“多證合一”改革的指導意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

“五證合一”“兩證整合”登記制度改革的相繼實施有效提升了政府行政服務效率，降低了市場主體創設的制度性交易成本，激發了市場活力和社會創新力，但目前仍然存在各類證照數量過多、“準入不準營”、簡政放權措施協同配套不夠等問題。為進一步優化營商環境，經國務院同意，現就加快推進“多證合一”改革提出以下意見。

一、統一思想，充分認識推行改革的重要意義（略）

二、認真梳理涉企證照事項，全面實行“多證合一”（略）

三、深化信息共享和業務協同，簡化企業準入手續（略）

四、完善工作流程，做好改革銜接過渡（略）

五、推進“互聯網+政務服務”，不斷提高服務效率（略）

六、加強事中事后監管，促進服務效能提升（略）

七、推進“一照一碼”營業執照廣泛應用，推動改革落地（略）

八、強化中央和地方聯動，統籌穩妥推進改革（略）

九、完善配套制度和政策，確保改革于法有據（略）

十、加強窗口建設，做好人員、設施、經費保障（略）

十一、加強督查考核，完善激勵機制（略）

國務院辦公廳
2017年5月5日

［例文二］請批性意見

關于全面實行村級訂閱報刊費用限額制的意見

省人民政府：

根據《國務院辦公廳轉發農業部等部門關于2002年減輕農民負擔工作意見的通知》（國辦發〔2002〕10號）精神，結合我省實際情況，現對我省全面貫徹實行村級訂閱報刊費用限額制提出如下意見：

一、村級集體訂閱報刊費用的限額為：村集體年經濟純收入在10萬元（含10萬元）以下的，一年內訂閱報刊的費用不得突破1500元，其中集體年經濟純收入在3萬元以下的村，訂閱報刊的費用不得突破1000元；村集體年經濟純收入在10萬元至20萬元（含20萬元）的，一年內訂閱報刊的費用不得突破25000元；村集體年經濟純收入超過20萬元的，一年內在訂閱報刊費用2500元的基礎上，可按自愿、實用的原則訂閱報刊，但所增加的訂閱費用不得超過村集體年經濟純收入的0.5%。

二、實行村級訂閱報刊費用限額制度后，村集體經濟組織必須確保《人民日報》《求是》雜志以及省委機關報（《南方日報》）的訂閱。對其他報紙、雜志，各地及有關部門不得以任何形式、任何名義向農村下達征訂任務，搞層層攤派，不得將報刊征訂作為工作考核內容。凡違反規定的，將依照有關規定追究當事人和有關領導的責任；情節嚴重的依照有關管理規定給予處罰。

以上意見如無不妥，請批轉各地和各有關部門執行。

廣東省農業廳
廣東省人民政府糾正行業不正之風辦公室
2002年8月13日

練習題

一、判斷題

1. 意見可以上行，也可以平行、下行。（　）

2. 意見作為上行文時，應按請示性公文的程序和要求辦理。上級機關應當對下級機關報送的“意見”做出處理或給予答復。（　）

3. 處理日常工作中的一般事務性問題，不宜使用“意見”這一文種。（　）

二、不定項選擇題

1. 以下對意見處理正確的是（　）

A. 上級機關應當對下級機關報送的意見做出處理或答復
B. 下級機關對上級機關提出意見，文中對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行；無明確要求的，下級機關可參照執行
C. 平級和不相隸屬機關提出的意見，供收文機關參考
D. 對意見都要按報告性公文的程序和要求辦理

2. 意見分為（　）三種

A. 要求下級貫徹執行的意見
B. 請求上級批轉的意見
C. 供平級或不相隸屬機關參考的意見
D. 對重要問題提出見解和處理辦法的意見

3. 意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法。在其正文的主體事項部分要把對問題的見解或處理辦法具體明確地表達出來。由此可見其特點為（　）

A. 具有指令性
B. 具有指導性
C. 具有強制性
D. 具有廣泛性

4. 下列結語中，可用于請批性建議意見的是（　）

A. 以上意見供領導決策參考
B. 以上意見，請結合實際情況貫徹執行
C. 以上意見如無不妥，請批轉各地執行
D. 以上意見請審閱

三、寫作訓練

假定你是某街道辦事處的一名工作人員，請根據實際情況，擬寫一份《×街道辦事處關于改進老年人服務工作的指導意見》。（500字左右）