一　農(nóng)民如何上樓？

河南的Y縣位于中國(guó)的中部地區(qū)，歷史上一直是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種地區(qū)，工業(yè)發(fā)展十分落后，絕大部分勞動(dòng)人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，Y縣被中央列入國(guó)家級(jí)貧困縣之列。相反，鄰近上海的江蘇C市擁有工業(yè)化發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，在全國(guó)的縣級(jí)綜合實(shí)力排行榜上位列前十。先天或后天的優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)導(dǎo)致了兩個(gè)地區(qū)巨大的發(fā)展差距，無(wú)論是農(nóng)民人均收入還是地方財(cái)政水平，Y縣都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于C市。

發(fā)展的差距通過(guò)表3-1和表3-2表現(xiàn)出來(lái)。在2006—2010年，Y縣的農(nóng)民年人均純收入不及C市農(nóng)民的30%。在財(cái)政收入方面，差距更加明顯。在2009—2011年，Y縣的一般預(yù)算收入只有C市的百分之二點(diǎn)幾；在2013—2014年，差距略有縮短，但即便是差距最小的2013年，前者的預(yù)算收入也只是后者的4%而已（見(jiàn)表3-2）。增值稅收入是衡量工商業(yè)發(fā)達(dá)程度的一個(gè)重要指標(biāo)：2008年，Y縣的增值稅收入為1432萬(wàn)元，而C市為15.6586億元；2011年，Y縣的增值稅收入為3608萬(wàn)元，而C市則高達(dá)18.7277億元。[84]

表3-1　2006—2010年Y縣和C市農(nóng)民年人均純收入（元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：兩地政府的統(tǒng)計(jì)年鑒（2007—2011年）。

表3-2　2009—2013年Y縣和C市縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府公共預(yù)算財(cái)政收入（萬(wàn)元）

數(shù)據(jù)來(lái)源：兩地政府財(cái)政部門(mén)提供。

說(shuō)明：“公共預(yù)算財(cái)政收入”不包括“轉(zhuǎn)移支付收入”和“國(guó)有土地出讓金收入”。

讓農(nóng)民集中居住，是從制訂當(dāng)?shù)卣w發(fā)展規(guī)劃開(kāi)始的，而規(guī)劃的核心要素則是如何重新利用土地。在商丘市和蘇州市的政府發(fā)展規(guī)劃中，農(nóng)民的集中居住項(xiàng)目涉及規(guī)模巨大的農(nóng)村人口和他們居住的宅基地。在Y縣2006年的發(fā)展規(guī)劃中，政府并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)村莊之間的合并，到了2009年，規(guī)劃被修改，增加了“兩村合一”的內(nèi)容，而到了2011年，新的規(guī)劃將“兩村合一”修改為“四村合一”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地和中心村莊，Y縣政府要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建造至少一個(gè)大型生活社區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)計(jì)居住人口規(guī)模為8000人，而中心村社區(qū)則為5000人。C市的集中居住項(xiàng)目啟動(dòng)較早，但涉及農(nóng)村人口集中居住的規(guī)劃和Y縣大同小異。C市計(jì)劃，在十年內(nèi)，在農(nóng)村地區(qū)建成600個(gè)左右的集中居住區(qū)，每個(gè)居住區(qū)規(guī)模控制在1500—2000戶、人口5000—7000人。在Y縣和C市，按照事先制訂的發(fā)展規(guī)劃，政府不再向居住在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民批準(zhǔn)任何一塊宅基地，禁止自己建房、擅自加蓋或擴(kuò)建房屋。

不過(guò)，如何將農(nóng)民從宅基地轉(zhuǎn)移到樓房，兩地政府的做法存在天壤之別。在Y縣，政府承諾每個(gè)農(nóng)戶的宅基地按照大小和房屋的品質(zhì)，按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。農(nóng)民可以選擇貨幣補(bǔ)貼，也可以選擇以房換房。宅基地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與耕地一致，即每畝地3萬(wàn)元，用于裝修損失等方面的房屋補(bǔ)貼則是每平方米400—700元。但是，實(shí)際情況是，“農(nóng)民基本沒(méi)有拿到任何補(bǔ)貼”。[85]對(duì)當(dāng)事農(nóng)民的訪談也證實(shí)了這一說(shuō)法。2014年，在Y縣經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的L鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里得知，政府大樓邊上的大型社區(qū)里安置了附近四個(gè)村莊的農(nóng)民，每戶農(nóng)民都拿到了一套面積與其宅基地房屋相當(dāng)?shù)墓⒎俊Ｈ欢?015年7月，農(nóng)民指出，他們根本沒(méi)有被安置在該社區(qū)中。政府口頭承諾將他們安置在遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的一個(gè)在建小區(qū)，但是，被拆遷之后已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)四年，農(nóng)民們依舊沒(méi)有被安置。在另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即D鎮(zhèn)，情況略微樂(lè)觀一點(diǎn)。被拆遷的農(nóng)民每戶拿到了8000—10000元的補(bǔ)貼。官員、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以及農(nóng)民自己都表示，即使政府全面兌現(xiàn)給予農(nóng)民的補(bǔ)貼，即使政府竭力地壓低房屋價(jià)格，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買(mǎi)樓房。類似于全國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村而言，Y縣農(nóng)民對(duì)購(gòu)買(mǎi)的房屋只擁有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。這類房屋俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和宅基地一樣，屬于集體所有，不能到市場(chǎng)上交易。

在C市，僅僅從經(jīng)濟(jì)利益的角度而言，集中居住項(xiàng)目給農(nóng)民們帶來(lái)的好處堪比“天上掉下餡餅”。在農(nóng)民將自己的宅基地與房屋交給政府之后，他們會(huì)在集中居住區(qū)得到120—260平方米不等的商品房，或者與商品房?jī)r(jià)格相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金；同時(shí)，政府也會(huì)根據(jù)每戶的實(shí)際情況，補(bǔ)貼10萬(wàn)—30萬(wàn)元的拆遷損失。大部分農(nóng)民選擇以房換房，得到260平方米兩套房屋，外加一些拆遷補(bǔ)償。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部告訴筆者，政府花在宅基地?fù)Q公寓房項(xiàng)目上的成本平均每戶達(dá)到150萬(wàn)元；對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，260平方米兩套住房當(dāng)年能夠達(dá)到180萬(wàn)元的市場(chǎng)價(jià)值。[86]農(nóng)民得到的好處還不止這些。在入住之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)為每戶農(nóng)民繳納了用于未來(lái)房屋維護(hù)的公共基金；入住之后，他們還將享受三年免交物業(yè)管理費(fèi)用的優(yōu)惠。相對(duì)于Y縣的農(nóng)民，C市農(nóng)民最大的好處在于，當(dāng)?shù)卣诜课莓a(chǎn)權(quán)上進(jìn)行了大膽突破，讓農(nóng)民不僅擁有新房屋的使用權(quán)，而且擁有所有權(quán)。這就意味著，房屋可以進(jìn)入市場(chǎng)交易。這些好處似乎還不夠充分地吸引農(nóng)民。當(dāng)?shù)卣€在農(nóng)民的身份選擇上作出了讓步，準(zhǔn)許他們保留農(nóng)民的身份，繼續(xù)享受村集體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的種種實(shí)惠。