第三章　“汲取”與“包容”:“農民上樓”的模式

過去十年，讓農民成為市民、讓農村成為城市，成為中國的一項重要政策。在各級政府的積極努力下，該項政策取得了有目共睹的成就。2014年，中國城鎮人口占總人口的比例已經達到了54.77%，城鎮常住人口74916萬人，超過了鄉村常住人口的61866萬人。[80]新型城鎮化政策引起了學者們的廣泛關注。在觀察基層政府推行的“土地換社保”政策時，學者試圖解釋，當農民深知自己的損失巨大時，他們為什么采取沉默或不抵抗的策略。[81]作為城鎮化政策的一部分，有的學者研究了地方政府如何在農民和城市人口之間保持醫療保險的差異化的標準，從而揭示國家對基層社會的管理策略。[82]有的學者注意到了地方政府在土地控制能力方面的差異，通過案例研究指出了這種差異的根源，即城市的行政等級結構決定了其土地控制的能力。[83]上述研究對于我們理解中國城市化過程具有積極的意義，不過，由于研究視角不同，研究者并沒有對城鎮化政策本身進行評估，相反，他們僅僅將城鎮化作為背景加以處理。我們想知道的是，這項政策在微觀層面是如何執行的，執行的效果如何，以及為什么會存在不同的執行模式。

2013年起，筆者在河南的商丘市和江蘇的蘇州市進行調查。商丘的Y縣是國家級貧困縣，財政收入水平低下，鄉鎮政府在財政上對縣級政府依賴度高，縣鄉財政關系上高度集權；相對于Y縣，蘇州的C市（縣級市）財政狀況要好很多，該市長期以來在全國百強縣排名中從未跌出前十位，縣鄉財政關系上高度分權。在調查中發現，Y縣和C市在執行“農民上樓”政策的時候，采取兩種差異性極大的不同模式，前者可以歸納為“汲取式的”（extractive），后者則是“包容式的”（inclusive）。在汲取的模式下，城鎮化不僅沒有改善農民的生活，相反，“農民上樓”卻讓他們付出了更多的經濟代價；在包容的模式下，從經濟收益的角度觀之，“農民上樓”的代價小、收益大，凈收益使得大部分農民至少在住房方面短時間內趕上了城市居民的水平。不過，盡管“農民上樓”的模式不同，農民的收益存在很大的差別，但是，他們對待城鎮化的態度卻存在高度的相似之處。