第四節　政府預算的政策

一、財政政策與預算政策手段

（一）財政政策的概念

財政政策是一國宏觀經濟政策體系的重要組成部分，就是通過主動運用政府預算、稅收和公共支出等手段，來實現一定的經濟、社會發展等宏觀經濟目標的長期財政戰略和短期財政策略。

對財政政策理解的這種轉變經歷了一個過程。20世紀60年代初，美國財政學者V.阿蓋笛對財政政策作了如下解釋：“財政政策可以認為是稅制、公共支出、舉債等種種措施的整體，通過這些手段，作為整個國家支出組成部分的公共消費與投資在總量和配置上得以確定下來，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響。”這一定義是從財政政策手段的運用及其影響方面對財政政策進行界定的。

美國另一位財政學家格勞維斯教授認為：“財政政策一詞業已形成一種特殊的思想和研究領域，即研究有關國家資源的充分、有效利用以及維持價格水平穩定等問題。財政政策的短期目標是消除經濟周期波動的影響；而它的長期目標則是防止長期停滯和通貨膨脹，與此同時，為經濟增長提供一個有利的環境。”這個定義已經從強調財政政策手段轉移到強調財政政策目標方面。

對財政政策概念所作界定的側重點轉移的原因主要是，隨著經濟、社會的發展和政府職能的擴展，以及宏觀經濟學理論的興起，財政政策的各種手段越來越多地被應用，因此，人們更加關注的領域自然是財政政策所能達到的政策目標。

（二）預算政策手段

財政政策目標的實現離不開一些政策手段。為實現財政政策目標，必須有一定的手段可供操作，一定的財政政策手段是財政政策效果的傳導機制。

經濟學家一般把財政政策手段分為三大類，即預算、公共收入和公共支出。公共收入包括稅收和公債，公共支出（廣義公共支出）包括一般性公共支出（狹義公共支出）和政府投資。因此，財政政策手段主要包括預算、稅收、公債、公共支出和政府投資等五大類。

預算作為一種控制財政收支及其差額的機制，在各種財政政策手段中居于核心地位，它能系統地和明顯地反映政府財政政策的意圖及目標。預算政策作為一種財政政策工具，主要通過年度預算的預先制定和在執行過程中的收支追加追減變動，來實現其調節功能。從預算的不同級次來看，中央預算比地方預算擔負著更為重要的宏觀調節任務。

預算政策手段的調節功能主要體現在財政收支規模、收支差額和收支結構上。預算通過集中性分配與再分配，可以決定民間部門的可支配收入規模，可以決定政府的投資規模和消費總額，可以影響經濟中的貨幣流通量，從而對整個社會的總需求以及總需求和總供給的關系產生重大影響。

預算收支差額包括三種情況：赤字預算、盈余預算和平衡預算。赤字預算對總需求產生的影響是擴張性的，在有效需求不足時可以對總需求的增長起到刺激作用；盈余預算對總需求產生的影響是收縮性的，在總需求膨脹時，可以對總需求膨脹起到有效的抑制作用；平衡預算對總需求的影響是中性的，在總需求和總供給相適應時，可以維持總需求的穩定增長。

預算手段有兩個顯著的特點：首先，預算手段既影響收入，又影響支出和收支差額，所以，預算手段的作用范圍和途徑更廣泛；其次，預算手段一般只涉及對經濟總量的調節，不涉及對個量（如相對價格）和個體的經濟行為的調節。

二、預算政策的類型及分析

政府預算包括了政府每一財政年度的收入與支出，預算是否保持平衡，會對宏觀經濟產生擴張或緊縮作用。因此，政府可以根據宏觀經濟形勢，運用預算政策，有計劃地使政府預算產生赤字、盈余或實現平衡，來達到有效調節國家宏觀經濟的政策目標。預算政策的主要類型包括：

（一）年度平衡預算政策

年度平衡預算是指每一年的財政收支結果都應是平衡的預算。這一理財思想基于政府預算行為應“量入為出”這一觀念，即政府預算應根據年度收入能力安排支出，不能出現赤字，預算的平衡表明政府是具有責任感和高效率的。這一理論是健全財政政策的具體反映。

年度預算平衡政策是古典學派經濟學家的一貫主張。在資本主義自由競爭時期，經濟學家主張盡量節減政府支出，力求保持年度預算收支的平衡，并以此作為衡量財政是否健全的標志。上述觀點一直延續到20世紀初期。在此期間，雖然有些國家的預算存在赤字，但輿論認為這是財政的不健全，而健全財政的標志是保持預算平衡。

古典經濟學家將年度預算平衡作為政府預算行為準則的主要理由是：第一，政府通過發行公債彌補赤字，使得私人部門能夠用來取得資本品的資金轉移到了公共部門，會造成公共部門相對擴張，從而阻礙了私人部門的經濟發展，即認為公共部門的發展是以犧牲私人部門為代價的；第二，政府施行赤字預算會導致國家債務累積額增加，進而引發通貨膨脹和財政危機。

從經濟資源合理配置的角度看，古典經濟學家關于政府預算年度平衡的理論有其合理性，因為在以市場為導向進行資源配置的社會里，年度預算平衡政策具有控制政府超額支出、防止公共部門過度擴張從而造成社會發展不平衡的作用。但到了20世紀中葉，由于社會的高度工業化、市場失靈和宏觀經濟的失衡，以及公眾要求公共部門所應提供的服務范圍的不斷擴大，政府支出呈現不斷增長的趨勢。這些情況與年度預算平衡的政策產生了較大的沖突，各國政府發現年度預算平衡政策對經濟波動的調節作用十分有限。所以，盡管年度預算平衡政策在相當長的時期內在約束政府財政行為上發揮了重要作用，但隨著資本主義市場經濟的發展，它也受到了與之相反的觀點的沖擊。

（二）功能財政預算政策

功能財政預算是指應以財政措施實施的后果，對宏觀經濟所產生的作用為依據來安排政府的預算收支。

功能財政預算政策是與年度平衡預算政策截然相反的預算政策。年度平衡預算政策強調的是對政府財政活動實施“控制”和“管理”的重要性，功能財政預算政策強調的則是實現宏觀經濟“目標”，保持國民經濟整體平衡的重要性，而不單純強調政府預算收支之間的對比關系，保持預算收支的平衡。前者關心的是分配和配置問題，后者則注重總體經濟運行和經濟增長目標。

功能財政概念創建于凱恩斯時期之初，以凱恩斯經濟理論為基礎。該政策的早期表述主要考慮的是穩定，強調的是消除20世紀30年代存在的失業，并沒有強調經濟增長的功能。著名經濟學家勒納（Lerner）于20世紀40年代提出了較為完整的功能預算政策觀點，勒納認為政府不應只保持健全財政的觀點，而是應當運用公共支出、稅收、債務等作為調節經濟的重要工具。當整個社會的需求不足，以致失業率過高時，政府就應當增加支出和減少稅收；當社會上需求過多，導致通貨膨脹發展時，政府就應當減少財政支出和提高稅收；當社會上借貸資本過剩時，就應當出售政府債券；當社會上現金不足時，就應當收回政府債券。按照功能財政預算政策的要求，政府行政部門和立法部門應當根據經濟周期的不同狀況，采取恰當的預算收支策略：

（1）為消除失業和通貨膨脹，政府可以采取赤字預算或盈余預算，以實現政府政策目標。當經濟蕭條時，以赤字預算的方式主動刺激經濟的復蘇；當經濟繁榮時，采取盈余預算方式主動削減過度的需求，以抑制通貨膨脹的發生。

（2）為達到社會最佳的投資水平和利率水平，政府可以利用公債的發行和清償，來調整社會貨幣或公債的持有水平。當市場利率水平偏低或投資壓力過大以致可能發生通貨膨脹時，需要減少私人部門的貨幣支出而增加公共部門的支出，政府則應發行債務；反之，政府則應償還一定數量的債務。

（3）當政府的公共支出大于稅收收入和債務收入時，其差額應采取向中央銀行借款或增發貨幣的方式彌補，反之，當政府稅收收入超過公共支出時，其預算盈余應用于償還以往政府借款或采取買入公債等方式，使超額收入以貨幣形式重新流入社會。以上措施的選擇應以價格穩定和充分就業的政策目標為依據，采取相機抉擇的方式來實現政策目標。

所以，功能財政預算政策是把政府的課稅、支出、舉債等行為作為一種具有調節經濟功能的工具加以采用。

（三）周期平衡預算政策

周期平衡預算是指在預算收支的對比關系上，應在一個完整的經濟周期內保持收支平衡，而不是在某一個特定的財政年度或一個日歷時期內保持平衡。

周期預算平衡政策是美國經濟學家阿爾文·漢森（Alvin Hansen）于20世紀40年代提出的。他主張預算的平衡不應局限于年度預算的平衡，而是應從經濟波動的整個周期來考察預算收支的平衡。政府應以繁榮年份的預算盈余補償蕭條年份的預算赤字。在經濟發展下降的階段，政府應當擴大支出（包括購買支出和轉移支出）和減少稅收，以增加消費和促進投資，恢復經濟的活力。這時從預算收支的對比關系上看，表現為支大于收，在年度預算上必然會產生赤字；當經濟已經復蘇，在投資增加和失業減少的情況下，政府可以適當減少支出，或酌量提高稅率以增加稅收，以減輕通貨膨脹的壓力。這時在年度預算上就會出現收大于支的盈余，這樣就可以用繁榮年份的盈余補償蕭條年份的赤字，預算盈余和預算赤字會在一個周期內相互抵消。因此，從各個年度來看，預算不一定是平衡的，但從整個經濟周期來看，則是平衡的，即所謂“以豐補歉、以盈填虧”，從而可以達到維持和穩定經濟的目的。

周期預算平衡政策突出的優點表現在以下兩個方面：第一，該政策接受了功能財政預算政策的合理要素，即肯定調整預算收支會對宏觀經濟產生積極的影響，有助于宏觀經濟目標的實現；第二，它仍然保持了有效配置經濟資源的預算控制機制，繼承了年度平衡預算政策的主要優點。

（四）充分就業預算平衡政策

充分就業預算是指要求按充分就業條件下估計的國民收入規模來安排預算收支，這樣達到的預算平衡，就是所謂充分就業預算平衡。也就是設想在現有的經濟資源能夠得到充分利用的條件下，國民生產總值可以達到最大值，稅收收入也隨著國民生產總值的增長而增長。此時，政府在安排預算時，為了達到充分就業水平，就必須增加財政支出以刺激生產和增加就業。但由于當年的實際國民生產總值要低于希望達到的充分就業水平，所以在預算上就會出現赤字。安排這樣的赤字有利于實現充分就業預算平衡，也是達到充分就業水平所必需的。

什么是充分就業？凱恩斯學派的經濟學家提出了“充分就業”的假定。所謂充分就業，是指在一定的貨幣工資水平下，所有愿意工作的人都得到了就業。實際上由于種種原因（如結構性失業等），充分就業并不是失業率等于零。

充分就業預算平衡政策的突出特點是，以財政自動穩定器理論為基礎。由于政府的主要稅種都與國民收入水平有密切聯系，所以稅收收入與國民收入的升降呈正相關的關系。與周期性預算平衡政策不同的是，其預算收支的調整是自動發生的，并不取決于對稅率的人為變動，即國民收入的不斷提高將伴隨著稅收收入的增加，同時，由于失業人數的減少，失業保險等轉移性支付也將隨之減少；相反，國民收入的下降將伴隨著稅收收入的減少，而失業保險支付將增加。所以無論是在經濟繁榮抑或是衰退時期，稅收與政府轉移性支出都具有自動調整預算收支的內在機制，進而可以起到熨平經濟周期波動、促進經濟增長的作用。

可以看出，充分就業預算平衡政策正是依靠財政的內在穩定器特征，以合理的反周期調節方式起作用：在經濟擴張時期，總需求會自動受到“抑制”；在經濟衰退時期，總需求會自動得到“激勵”。從而達到在充分就業和價格穩定的目標條件下，仍可以保持預算的平衡并有一定的盈余。

充分就業預算平衡政策與功能預算政策及周期平衡預算政策有很大的不同，在實現預算政策目標及達到一定經濟周期內預算收支平衡的方式上，充分就業預算平衡政策主張主要利用自動穩定機制，而功能預算政策及周期平衡預算政策主張充分利用人為的財政措施。

（五）綜合性的預算政策

可以看出，以上各種預算政策都存在著各自的優點及缺陷：①年度平衡預算政策，其目標在于限制或控制預算或財政，這對于主要以市場配置資源的社會尤為重要。但是，過分強調這種“財政紀律”預算政策，很可能導致經濟穩定和增長的巨大犧牲。②功能財政預算政策，它的目標在于在市場經濟中實現充分就業、物價穩定、經濟增長以及國際收支平衡等宏觀經濟目標。但是，這個政策的最大缺陷是忽視了“財政紀律”，也就是說不受預算控制，把部門間的資源配置問題放在了次要位置上。一些經濟學家認為，上述兩個政策都走向了極端。合理的財政政策應包括“控制”和“宏觀經濟目標”兩方面的因素。③周期平衡預算政策和充分就業預算平衡政策都包括了有關實現資源配置的預算控制和改善總體經濟運行的預算行為這兩方面的內容。

因此，為了實現“穩定”和“增長”的宏觀經濟目標以及“配置”和“分配”的微觀經濟目標，一種有效而合理的經濟政策應包括各項預算政策的合理因素。所以，必須設計一種兼具上述各種預算政策優點的綜合性預算政策，其政策內容除包括上述各種預算政策的特點外，還應合理運用自動穩定和相機抉擇政策措施以及協調運用財政政策與貨幣政策。

總之，為實現充分就業、物價穩定、經濟增長及國際收支平衡等綜合的國民經濟發展目標，應建立一種能夠綜合而富有彈性、靈活的預算政策，它有助于促進資源的合理配置，實現宏觀經濟的健康運行。

專欄1-3　積極預算政策加力增效

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近年來，受全球經濟持續低迷的影響以及國內經濟結構調整戰略的實施，我國經濟增長呈現出明顯放緩的態勢，步入了一個中高速增長的“新常態”，經濟增長率由2010年的10.3%下降到2014年的7.4%（2015年進一步下降到6.9%）。在面臨較大的經濟下行壓力、經濟運行變得更加復雜的情況下，要保持國內生產總值增長7%左右，積極預算政策如何更有效地發揮作用，成為社會各界關注的焦點之一。在此背景下，2015年政府工作報告明確提出，“積極的預算政策要加力增效”，實現“既擴大市場需求，又增加有效供給，努力做到結構調優而不失速”的目標。

財政赤字率是衡量積極的預算政策擴張力度的一個重要指標。自2010年以來，我國一直在采取適度擴張的預算政策——赤字率在2012年為1.5%，2013年和2014年均保持在2.1%，2015年預算赤字率進一步提高到2.3%。當然，現實赤字率由于包含了經濟波動的影響，并不能非常準確地反映出預算政策的擴張力度，而結構性赤字率——剔除了經濟周期影響的赤字率是更為科學地反映預算政策態勢的指標。根據測算，自2010年以來，我國結構性赤字率也一直保持著不斷增加的趨勢：結構性赤字率由2010年的1.27%持續提高到2014年的2.03%，2015年預計將達到2.24%。由此可見，積極預算政策的擴張力度相對較大，而且體現出漸進增強的特點。

2015年積極預算政策的擴張性不僅體現在赤字率特別是結構性赤字率的提高上，而且還體現在支出強度的進一步加大上。根據2015年財政預算報告和財政部新聞發言人公布的預算信息，在2015年的支出安排中，還額外安排了符合新《預算法》規定的、不計入赤字的兩項支出：一是中央財政動用以前年度結轉資金1 124億元，以擴大支出規模；二是增加安排地方政府專項債券1 000億元并納入地方政府性基金預算管理，主要用于有一定收益的公益性項目建設支出。

2015年的積極預算政策圍繞“打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務‘雙引擎’”發力。為了打造“大眾創業、萬眾創新”引擎，繼續實行結構性減稅和普遍性降費，進一步減輕企業特別是小微企業負擔。為了增加公共產品和服務供給，在壓縮一般性支出、嚴格控制“三公”經費預算的同時，2015年安排中央基建投資4 776億元，不僅比上年增加了200億元，而且投資結構進一步調整優化，主要用于國家重大工程、跨地區和跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目；同時，進一步加大了政府對教育、衛生、社會保障、保障性安居工程等方面的投入。

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