第五節　政府預算的功能

準確理解預算職責功能的前提是把握預算與財政的關系。財政收支活動是預算的執行過程，因此，預算的職責功能是就預算與財政的關系而言的，是預算對財政以及對經濟的影響和作用。

一、政府預算職責功能的歷史演進

（一）分配和監督

預算發展的早期階段，預算在分配中擔負著兩個職責：首先是法律控制職責，通過控制稅收來控制支出，監督財政“不能干什么”；其次是管理職責，即政府行政管理依據預算展開。如在歐洲，預算的主要目的是確立立法機關的職責。首先使立法機關能夠控制稅收，在取得課稅權、批稅權之后，預算又把注意力轉移到控制支出上，要求每年提送既包括支出說明書也包括為此組織收入的說明書的預算報告，在此基礎上形成制度。逐步確立起規范與節約等有關收支的原則，在政府內部建立起相關機構，控制、監督政府資金管理和使用。預算及其執行結果直接地表明政府活動的成本、效率，其作為政府確立行政標準的依據，目的是提高行政效率和管理水平。因此，分配和監督是公共財政制度確立及自由市場經濟時期產生的預算職責功能，是基本的職責功能。

（二）調節與調控

伴隨著政府職能的日益擴大，尤其是第一次世界大戰以后各國政府支出劇增，再加上經濟大蕭條影響到就業與穩定，此時財政擔負起更多的職責，成為政府調節經濟、實施經濟政策的手段，預算的職責功能隨之發生了變化，派生出積極的調節經濟的職責功能，決定財政應該“干什么”。

如何實現調節與調控，主要是樹立財政政策甚至貨幣政策的結構框架。如為了達到某項政治、經濟、社會目標，政府制定政策；為了實現政策，政府選擇行動方案；為了實現方案，政府統籌資金的獲得和使用。所以方案一經決定，政策就在預算框架中反映出來并通過預算實施得以實現。第一，從政策操作角度來講，預算要分析、判斷經濟變化趨勢，表達有效利用社會資源的意向，決定政府預算規模在國民收入中的份額，更具體地說，就是在稅收、消費、轉移支出及投資支出之間，以及在各個部門之間的資源配置。第二，預算要確定促進宏觀經濟平衡的財政政策，要求對收入、支出和貨幣政策作通盤考慮，作出與就業、價格穩定、國際收支平衡相協調的經濟增長的政策選擇；預算必須力求使支出的社會效益與向私人部門抽取資源的社會成本相等；預算要對政府債務作謹慎評估。第三，預算已成為減少社會不公平的工具。稅收和財政支出的作用及其對分配產生的影響及影響方式，必須由預算進行籌劃。盡管分配目標須通過各種手段來實現，但預算是一個重要的手段。第四，預算要就財政政策對國民經濟總體的影響作出接近實際的評價。

二、政府預算的職責功能

通過預算制度發展的歷史，可以看出現行政府預算的職責功能包括財政分配、宏觀調控、反映和監督。

（一）政府預算的財政分配功能

政府預算是分配財政資金的主要手段。財政分配是指財政參與國民生產總值的分配和再分配，集中必要的資金，用以滿足社會的公共需要。財政分配職能需要由財政部門運用預算、稅收、轉移支出、財政投資、財政補貼、國有企業上繳收益等一系列分配工具來實現，其中主要是通過預算進行。

第一，政府預算集中了相當數量的社會資源。國家通過稅收、公債、上繳利潤等分配工具把分散在各地區、各部門、各企業單位及個人手中的國民生產總值的一部分集中起來，形成政府預算收入。

第二，政府預算是分配資金滿足社會公共需要的主要形式。由于公共產品和服務的特性決定了市場不能有效提供，往往需要通過政府預算對其進行資源的配置，因此，國家根據社會公共需要，將集中的預算收入在全社會范圍內進行再分配，合理安排各項支出，保證重點建設、行政、國防和科教文衛等方面的需要，為公共產品和服務提供必要的財力保證。

因此，政府預算的收入來源和支出用途能夠全面反映財政的分配活動，體現集中性財政資金的來源結構和去向用途，即政府預算收入的來源結構、數量規模和增長速度能夠反映國民經濟的收支結構、發展狀況、經濟效益、積累水平和增長速度；政府預算支出的比例結構、支出流向體現國民經濟和社會發展以及政府各部門之間的比例關系。

（二）政府預算的宏觀調控功能

在市場經濟條件下，宏觀調控也是不可缺少的，因為單靠市場調節往往會造成資源配置浪費，也會失去社會公平，所以，當市場難以保持自身均衡發展時，政府可以根據市場經濟運行狀況，選擇適當的預算政策，以保持經濟的穩定增長和社會的公平發展。

政府預算作為財政分配的中心環節，在對財政資金進行籌集、分配和使用的過程中，并非只是一般的財政收支活動，還通過收支活動有意識地為財政的調控功能服務，那么這種收支活動就又成為對經濟進行宏觀調控的重要工具，即它主要通過預算的預先制定和在執行過程中的收支調整，實現其對經濟及社會發展進行調節和調控的功能。

政府預算調控經濟功能的特征：一是具有直接調控性。因為政府預算是由收支兩類指標組成的，這些指標一經立法機構批準，就具有指令性，帶有強制執行的效力。二是調節力度強。這不僅是因為政府預算是一種直接調控手段，而且因為它是政府集中對社會產品進行的分配。預算資金的統一安排使用，對于解決國民經濟和社會發展中迫切需要的重大項目資金來源，可以做到時效強、收效快。

政府預算的宏觀調控功能主要表現在：

1．通過預算收支規模的變動，調節社會總供給與總需求平衡

由于預算收入代表可供政府集中支配的公共資源，是社會供給總量的一部分，預算支出代表通過預算分配形成的社會購買力，是社會需求總量的一部分，因此通過調節政府預算收支之間的關系，就可以在一定程度上影響和調節社會供求總量的平衡。具體表現在：

（1）當社會總需求大于社會總供給時，預算可采取緊縮支出和增加稅收的辦法，采取收大于支的盈余政策進行調節，以減少社會總需求，使供求之間的矛盾得以緩解；

（2）當社會總需求不足時，可以適當擴大預算支出和減少稅收，采取支大于收的赤字政策進行調節，以增加社會總需求；

（3）當社會供求總量基本平衡時，預算可實行收支平衡的中性政策與之相配合，即預算調節經濟的作用主要反映在收支規模和收支差額的調節上。

赤字預算體現的是一種擴張性財政政策，在有效需求不足時，可以對總需求的增長起到刺激作用。盈余預算體現的是緊縮性財政政策，在總需求過旺時，可以對總需求膨脹起到有效的抑制作用。平衡預算體現的是一種均衡財政政策，在總需求和總供給相適應時，可以保持總需求的穩定增長。

2．通過調整政府預算收支結構，進行資源的合理配置

資源配置，是社會可利用的經濟資源在公共部門和民間部門之間以及在它們各自的內部各領域之間的分配。其中，民間部門資源的最優配置是通過市場價格機制實現的，公共部門和民間部門之間的資源配置與公共部門內部的資源配置是通過政治程序編制預算實現的。

政府預算首先決定了整個資源在公共部門和民間部門之間分配的比例，即各自的規模，然后決定了被分配到公共部門的資源規模的內部配置，即配置結構。可以說，在現代市場經濟國家，市場是資源配置的基礎機制，而政府預算則是整個社會資源配置的引導機制。

（1）調節公共部門與民間部門的資源配置。我國的經濟體制改革的重要著力點就是資源配置機制的重構問題，即由計劃經濟體制下的政府一元化配置資源，轉變為現代市場經濟體制下的政府與市場，也即公共部門與民間部門的二元化資源配置。政府配置資源的機制是預算，市場配置資源的機制是價格。社會可利用的經濟資源通過預算在公共部門與民間部門之間如何分配，實際是政府財政參與國民生產總值的分配比例問題。在對國民生產總值的分配中，通過政府預算集中資金的比重究竟應占多少，應當有一個比較符合我國國情的合理的數量界限。在國民生產總值一定的情況下，政府集中多了，會擠占社會其他方面的利益，不利于國民經濟和社會的發展；而集中少了，政府掌握不了足夠的財力，會影響政府職能的充分發揮。因此，應合理確定符合我國國情的政府預算收入占國民生產總值比重的數量界限。確定政府預算規模的依據是以政府預算支出的范圍為導向，而政府預算支出的范圍又取決于市場經濟條件下政府的職能范圍。在我國傳統的計劃經濟體制下，政府是社會資源配置的主體，財政作為以國家為主體的分配，必然在社會資源配置中居于主導的地位。因此，形成了大而寬的財政職能范圍，覆蓋了社會生產、投資、消費的各個方面。在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者是市場，而不是政府，即政府財政只應在社會資源配置中起補充和輔助的作用。財政所要解決的只能是通過市場解決不了或者解決不好的事項，諸如提供公共產品和部分準公共產品、糾正外部效應、維持有效競爭、調節收入分配和穩定經濟，等等。因此，各國政府配置資源的領域通常是政權建設、事業發展、公共投資、收入分配調節等領域。在我國市場經濟條件下，需要轉變政府職能，重新認識在市場經濟條件下我國財政職能的范圍，并在此基礎上，調整作為財政分配重要手段的政府預算集中社會資源的比例，以調節社會資源在公共部門和民間部門的配置。

（2）調節國民經濟和社會發展中的各種比例關系結構。民間部門的經濟活動通過市場由價格機制確定其活動方向，即價格機制引導私人部門的資源配置；財政活動通過政治程序編制預算，決定其活動方向，調整各種利益關系，即預算機制引導政府部門的資源配置，如預算支出增加對某個地區和部門的投資，就能促進該地區和部門的發展；相反，減少對某個地區和部門資金的供應，就能限制該地區和部門的發展。因此，調整政府預算的收入政策和支出結構，就能起到調節國民經濟各種比例關系和社會發展結構的作用，并且這種調節具有直接、迅速的特點。

第一，調節資源在地區之間的配置。在世界范圍內，地區之間經濟發展不平衡是普遍現象，這一問題在我國顯得更加突出，這有自然和歷史等多方面的原因。解決這一問題，僅僅依靠市場機制是難以完全奏效的，有時利用市場機制還會產生逆向調節，使資源從經濟落后地區向經濟發達地區轉移，這與整個經濟和社會的發展與穩定是相悖的。因此，要求財政資源配置職能發揮作用，其主要手段是通過預算安排，以稅收、投資、財政補貼和轉移支付等政策形式來實現。

第二，調節資源在經濟和社會各部門之間的配置。合理的部門結構對提高宏觀經濟效果、促進國家健康發展具有重要意義。預算調整部門結構有兩條途徑：一是調整投資結構。如增加對國家需要優先發展的部門的投資，則會加快該部門的發展；相反，減少對某部門的投資，就必然會延緩其發展。二是改變現有產業部門的生產方向，即調整資產的存量結構，進行資產重組，來調整產業結構。政府預算在這兩個方面發揮著調節作用：一是調整預算支出中的直接投資，如增加教育科技、醫療衛生、社會保障等部門的投資，減少一般加工制造部門的投資；二是利用預算收支，安排有利于競爭和對不同產業區別對待的稅收、財政補貼等引導企業的投資方向，以調整資產存量結構。

3．公平社會分配

改革開放以來，由于打破舊的分配格局以及進行經濟結構調整，加之市場經濟的消極作用，我國收入分配的現狀，出現了地區之間收入懸殊和個人之間分配不公的問題。這種狀況將影響經濟的持續、均衡發展及社會的安定。因此，可以充分利用政府預算在財政分配中的中心地位，采取稅收、財政轉移支付及財政補貼等手段，調節社會分配，調節中央與地方之間、地區之間、行業之間以及公民個人間的收入分配。

（三）政府預算的反映和監督功能

1．反映國民經濟和社會發展狀況

政府預算具有綜合性強的特點，即預算收入可反映國民經濟發展規模、結構和經濟效益水平，預算支出可反映國家各項經濟及社會事業發展的基本情況。而這些綜合情況可通過國民經濟各部門、各企事業單位、稅務部門、國家金庫以及財政部門內部各職能單位的預算報告制度，按照一定的信息渠道及時反映到預算管理部門。也就是說，通過預算收支指標及其完成情況，可反映政府活動的范圍和方向，反映國家經濟和社會發展各方面的活動狀況以及政府各部門的情況。這就使預算的編制及執行情況本身成為整個國民經濟和社會發展的觀察哨，通過它可以掌握國民經濟和社會發展的趨勢，發現問題，及時采取對策，以使國民經濟和社會發展植根于穩固的基礎之上。

2．監督各方依法理財

預算監督是預算對財政活動的規范和控制，是對預算履行其職責的狀況及其結果的檢驗，是預算的最終目的。內含于預算之中的法律控制職責始終支配著預算：一方面，預算本身具有法律效力；另一方面，預算是在法令規章的網絡中形成和執行的。檢驗預算的優劣，不僅在于預算本身的形式或內容如何完善，而更重要的是在于它能否起到對政府行為及財政活動的控制約束作用。在政府財政活動的每一階段上都有政府行為是否合法的問題，而且隨著社會、經濟、技術的發展越來越突出，尤其表現在防止濫用職權或轉移公款方面，因此，預算的監督控制職責也日益加重。

預算監督的理論依據是，政府與公民之間存在一種社會契約關系，在這種契約關系中，政府向公民提供公共產品及服務，而公民則向政府繳納政府提供公共產品的價值補償——稅收。財政資金的提供者——公民，有權全面了解政府是如何花費自己所繳納的稅款的。歷史也說明，實行代議制的政體比實行專制王權的政體更有利于取得財政收入。原因無非是前者給公民參與決策與監督的機會，公民相信由代議機構作出的決定具有合法性，因此更愿意依法納稅；反之，在專制王權下，如何征稅、稅款如何使用都是統治者說了算，因此，人們千方百計地逃稅，致使政府稅收征稅代價高而成效低。由此得出的結論是：民主決策與監督有利于政府財力的動員，原因在于，公民通過行使民主決策與監督權，可以使政府將有限的資金投向人們最需要的公共產品；可以有效防止政府官員對公共財產的侵蝕，而其監督政府對公共資金使用情況的一個重要工具就是政府預算。

預算作為財政的控制系統，本身是制度體系。預算的監督控制效力乃是制度效力問題。美國的預算管理者進行預算改革的理論觀點認為，腐敗現象的根源不是出在人品上，而是出在制度上。從這個意義上看，預算實際上是一種對政府及政府官員實施的制度控制方法。因此，應通過一系列的制度建設來保證預算監督效力的發揮。

本章小結

就公共財政而言，政府預算是指經法定程序審批的具有法律效力的政府財政收支計劃，是政府籌集、分配和管理財政資金及宏觀調控的重要工具。通常，狹義的預算指預算文件或預算書，而廣義的預算則包括編制決策、審查批準、執行調整、決算績效、審計監督等預算過程。

政府預算的內涵包括：從形式上看，政府預算是政府財政收支計劃；從性質上看，政府預算是具有法律效力的文件；從內容上看，政府預算反映著政府分配活動的范圍和方向；從程序上看，政府預算是通過政治程序決定的；從決策過程看，政府預算是公共選擇機制。

政府預算的基本特征包括：法制性、約束性、公共性、綜合性。

預算原則是一國預算立法、編制和執行所必須遵循的指導思想，它隨著社會經濟及預算制度的發展而不斷變化。包括全面完整原則、公開透明原則、執行有序原則、績效管理原則、平衡穩健原則、監督問責原則。

政府預算政策是一定時期的財政政策得以實現的重要手段和傳導機制，它隨宏觀經濟形勢的變化而有不同的類型，主要類型包括：年度平衡預算政策、功能財政預算政策、周期平衡預算政策、充分就業預算平衡政策、綜合性的預算政策。

政府預算的職責功能包括：分配功能、調節功能、反映和監督功能。

思考題

1．如何理解政府預算的內涵？

2．政府預算有哪些基本特征？

3．現代預算制度產生的原因和條件。

4．中外現代預算制度產生過程的比較與啟示。

5．怎樣理解政府預算的原則？

6．政府預算的政策手段有哪些類型？它們是如何發揮作用的？

7．政府預算的職責功能有哪些？它們是如何發揮作用的？

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[1]　陳光焱、邊俊杰：《中國預算制度的發展與改革》，《光華財稅年刊2007》，西南財經大學出版社2008年版。

[2]　劉漢屏：《也談中國預（決）算制度起源問題》，《江西財經大學學報》，1986年第2期。

[3]　許毅、陳寶森：《財政學》，中國財政經濟出版社1984年版。

[4]　孫翊剛：《中國財政史》，中國社會科學出版社2003年版。

[5]　光緒三十二年（1906年），適應“新政”的需要，戶部改為度支部。

[6]　1907年詔令在中央籌設資政院，在地方各省設立咨議局。

[7]　馬蔡琛：《政府預算》，東北財經大學出版社2007年版，第53—54頁。

[8]　上海財經大學公共政策研究中心：《2010中國財政發展報告——國家預算的管理及法制化進程》，上海財經大學出版社2010年版，第562頁。