- 政府預算管理(第二版)
- 李燕
- 7743字
- 2019-11-29 17:52:27
第三節 政府預算的原則
政府預算的原則是國家選擇預算形式和體系的指導思想,是一國預算立法、編制及執行所必須遵循的。現代預算原則是伴隨著現代預算制度的產生而產生的,預算制度的建立和完善,又需要遵循一定的原則,并且隨著社會經濟和預算制度的發展變化而不斷變化。早期的預算原則比較注重控制性,即立法機構將預算作為監督和控制政府的工具;而后隨著財政收支內容的日趨復雜,開始強調預算的周密性,即注重研究預算技術的改進;自功能預算理論發展后,政府預算的功能趨于多樣化,由此,預算原則又更注重發揮預算的功能性作用,即正確合理地運用預算功能來實現國家的整體利益。
一、西方政府預算原則的介紹
(一)帶有立法控制性的預算原則
現代預算制度產生后,各國預算學者對預算原則進行了一系列的探索,較具代表性的有:意大利財政學家F.尼琪(F.Nitti)提出傳統預算的六原則,即公開性、確實性、統一性、總括性、分類性和年度性;德國財政學者F.諾馬克(F.Neumark)提出預算八原則:公開、明確、事前決定、嚴密、限定、單一、完全、不相屬。[7]德國經濟學家A.瓦格納(A.Wagner)提出預算六原則:完整性、統一性、年度性、可靠性、公開性和法律性。[8]這些預算原則對預算實踐產生了較大的影響,西方財政預算理論界對這些原則加以歸納總結,形成了一套為多數國家所接受的一般性預算原則,主要包括:
(1)預算必須具有完整性,即要求政府的預算包括政府全年的全部預算收支項目,完整地反映政府全部的財政收支活動。
(2)預算必須具有統一性,即要求預算收支按照統一的程序來編制。
(3)預算必須具有年度性,即指政府預算的編制、執行以及決算,這一完整的工作流程是周期性進行的,通常為一年。要求政府預算按年度編制,預算中要列明全年的預算收支,并進行對比。一般不容許預算收支上有跨年度的規定。這里的一年是指預算年度,預算年度指預算收支的起訖時間,它是各國政府編制和執行預算所依據的法定期限。
(4)預算必須具有可靠性,即要求編制預算中,科學地估計各項預算收支數字,對各項收支的性質必須明確加以區分。
(5)預算必須具有公開性,即指預算應是公開的法律文件,其內容必須明確,以便于社會公眾能了解、審查和監督政府如何支配公共資金。
(6)預算必須具有分類性,即要求各項財政收支必須依據其性質明確地分門別類,在預算中清楚地列示。
(二)帶有行政主動性的預算原則
一種預算原則的確立,不僅要以預算本身的屬性為依據,而且要與本國的經濟實踐相結合,要充分體現國家的政治經濟政策。資本主義發展到壟斷階段,西方國家政府加強了對經濟的干預,在預算上則明顯地表現出主動性。
最具代表性的就是美國聯邦政府預算局局長H.D.史密斯(H.D.Smith)為了適應聯邦政府加強對經濟干預的需要,于1945年提出的旨在加強政府行政部門預算權限的八條預算原則,即:
(1)預算必須有利于行政部門的計劃。說明美國聯邦預算必須反映總統的計劃,在國會通過后,就成為施政的綱領。
(2)預算必須加強行政部門的責任。說明國會只能行使批準預算的權力,至于預算中已經核準的資金如何具體使用,則是總統的責任。
(3)預算必須加強行政部門的主動性。說明國會只能對資金使用的大致方向和目標作原則性的規定。至于如何達到目標,要由總統及其所屬各個部門來決定。
(4)預算收支在時間上要保證靈活性。說明國會通過的預算收支法案必須授權總統在一定范圍內可以進行調整,有權把本年度預算中的撥款,在以后年度的適當時機隨時支用。
(5)預算應以行政部門的報告為依據。說明當總統向國會提出預算草案及執行情況報告時,應當提供國內外的情況資料作為國會立法的依據。
(6)預算的“工具”必須充分。說明在總統領導下必須有預算編制和執行的專職機構及眾多的成員,總統有權規定季度和月度的撥款額,有權建立準備金并在必要時使用。
(7)預算程序必須多樣化。說明政府的各種活動在財政上應當采取不同的管理方式,財政收支數字上也應當采用不同的預算形式。
(8)預算必須“上下結合”。說明無論在編制還是執行預算時,總統必須充分利用他所領導的各種機構和成員的力量。
可以看出,上述八項原則總的精神是加強總統的財政權,縮小國會的控制權。這一方面反映了政府加強對財政的控制,另一方面也反映了西方國家充分運用財政作為政府調節經濟的手段的傾向。
二、我國的政府預算原則
按照我國《預算法》的要求,借鑒上述各國預算原則的精華并結合我國的預算實踐,我國的預算原則遵循以下原則。
(一)全面完整原則
預算全面完整原則是指政府的預算應包括政府的全部預算收支項目,完整地反映以政府為主體的全部財政收支活動,全面體現政府活動的范圍和方向,不允許在預算規定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支活動。
預算的全面完整有利于政府控制、調節各類財政性資金的流向和流量,完善財政的分配、調節和監督職能;預算的完整也便于立法機關的審議批準和廣大公眾的了解,對政府預算收支起到監督和控制作用。
要保證預算的全面完整,其重要的標準是預算報告的全面完整。一是各級政府預算應包括本級和所屬下級政府的財政信息;二是政府預算應是各級政府預算內與預算外財政收支的集合;三是財政政策目標、宏觀經濟籌劃、預算的政策基礎和可確認的主要財政風險等財政決策依據要完整。總之,預算報告要以量化了的經濟收入可能和支出需要等預算信息,從政府對資源的消費、工作的履行以及對外部影響的角度為社會公眾提供一幅完整具體的財政分配畫面。
目前,許多國家都在致力于擴展預算的范圍,加強預算的完整性。如在預算報告中除正常收支外還對稅式支出、或有負債及貸款擔保等加以反映。
近年來,隨著預算管理體制改革的不斷深化,我國已經取消了預算外資金,所有財政收支全部納入政府預算,接受人大審查監督。這一實踐符合現代預算完整性的要求,體現了建立全口徑預算的改革方向。現行《預算法》第四條明確規定:政府的全部收入和支出都應當納入預算。明確政府預算體系包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規范。從而實現政府預算的全面性、完整性。徹底解決由于部分收支游離于預算管理的范圍而造成大量的財政資源配置低效率,甚至腐敗等問題,以消除預算監管財政性資金的死角,提高預算管理的剛性。
(二)公開透明原則
公開透明原則是指政府預算應該是對全社會公開的文件,其內容應為全社會了解,并且預算資金的運行過程要公開透明,易于監督。
政府預算的本質內涵表明它始終都承擔著公開政府財政的職責,除涉及國家秘密的內容外,所有財政資金的安排及使用情況都要公開,包括財稅政策、預決算管理制度、預算收支安排、預算執行調整情況、決算情況、績效評價等。
預算作為政府財政行動的重要載體,表明了政府財政活動的責任,是政府政績的報道與政治職責的體現,預算過程本身就是政府向立法機構說明其決策與行動并為之辯護。通過預算將政府財政決策公之于眾,可以加強政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的部署,從而更好地配合政府落實有關決策。不僅如此,通過預算向公眾公布政府決策的過程,也體現了民主化、科學化的決策方法,這種決策程序的公開透明反過來更能促進決策程序的民主化,更能充分地發揮預算的監督約束作用。政府預算還為公眾提供了一個相對開放的渠道,公眾可以確信他們的納稅沒有被用于私人目標,也沒有被亂用和浪費掉,而是用在了政府向他們承諾的公共事務上。預算信息公開只是一種形式,公開以后還要有一個透明狀態,即公開的目的是要讓“內行說得清,外行看得懂”,所以就有一個透明度的問題,“陽光財政”就是讓大家都知道錢到底是從哪里來,到哪里去;要求公眾不僅知其然,而且要知其所以然;不僅要知道政府作出了什么決策,而且要知道為什么要這樣做以及應該怎么做。這不僅是保證公眾知情權的問題,更是行使監督權的前提,要據此判斷政府決策程序是否規范,決策結論是否正確,執行是否合規有效等。預算透明度低不僅直接導致“暗箱操作”盛行,增加了政府執政的代理成本,而且還損傷了政府執政的公信力,造成政府宏觀調控政策的有效性大打折扣。因此,政府預算的結構、內容要易于公眾所理解以及便于其審查。這就要在制度上使預算形成的依據科學合理,在技術上要求預算收支的分類要翔實具體。如將財政收支采用按部門分類、按功能分類和按經濟性質分類的逐步細化的方法,采用預算附件的形式對基本預算文件進行詳細說明等。
預算公開透明的目標就在于要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”,實行陽光財政,確保政府預算的民主性、公開性,從而實現有效地約束政府的權力。
專欄1-1 《預算法》中涉及預算公開的主要條款
現行《預算法》第一條規定:為了規范政府收支行為,強化預算約束,加強對預算的管理和監督,建立健全全面規范、公開透明的預算制度,保障經濟社會的健康發展,根據憲法,制定本法。
第十四條規定:經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表,應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開,并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。
經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表,應當在批復后二十日內由各部門向社會公開,并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。
各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。
第八十九條規定:對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。
上述規定的公開事項,涉及國家秘密的除外。
上述條款表明我國通過法律明確了預算公開的范圍、時間節點及責任主體。
(1)預算公開的范圍。一是經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表;二是經本級政府財政部門批復部門預算、決算及報表;三是各級政府、各部門、各單位進行政府采購的情況,以及對預算執行和其他財政收支的審計工作報告(《預算法》第八十九條)。也就是說,預算公開,是全面的公開。既包括中央預算,也包括地方預算;既包括預算,也包括預算調整和決算;既包括政府總預算,也包括部門預算。除了依照國家保密法規定屬于國家秘密的事項,預算活動的全部內容都要向社會公開。
(2)預算公開的重點內容。《預算法》在全面公開的原則下,特別強調對一些重要事項的重點說明。如公開政府預算、決算時,應當對本級政府財政轉移支付安排執行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明;公開部門預算、決算時,應當對部門預算、決算中包括“三公經費”在內的機關運行經費等涉公經費的安排、使用情況作出說明。
(3)公開的時間節點。一是預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開;二是部門預算、決算及報表應當在批復后二十日內由各部門向社會公開并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況作出說明;三是政府采購要及時向社會公開。
(4)明確負責公開的部門。一是經批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表由本級政府財政部門負責公開;二是批復的部門預算、決算及報表由各部門向社會公開。
(三)執行有序原則
現代預算管理的靈魂在于通過預算約束,規范政府收支行為。而硬化預算約束的關鍵就是不能隨意開財政收支的口子。預算一經立法機構批準,就成為具有法律效力的文件,無預算的一律不得收支。各級政府、各預算部門和單位就應該按照批準的預算執行,按照預算確定的收入任務,依法積極組織預算收入;按預算支出計劃,及時合理撥付預算資金;執行中必需的預算調整要經過立法機構的批準。
嚴格按預算支出,是國際通行的預算基本原則,也是依法理財的重要基礎。我們在推進預算監督中,必須不斷硬化預算的約束力,使預算成為“帶電”的高壓線,并增強執法剛性,使其真正成為約束政府的制度籠子。
(四)績效管理原則
政府預算的績效管理,一是要以政府預算決策的社會機會成本作為評價預算決策績效的重要依據,即只有當一筆資金交由公共部門使用能夠創造出比私人部門使用更大的效益時,這筆資金的預算決策才是具有效率的;二是政府預算客觀上存在效率問題,要求政府在預算決策過程中要考慮各個施政方案的績效,作出理性的抉擇,以對有限的資源作出最有效的配置。
政府是通過非市場機制提供公共產品,進行資源配置。要使社會資源能夠得到有效配置,就要使政府提供的公共產品符合消費者整體的偏好,而政府預算則是對基于公眾偏好的政府決策的表達。如何在不同的產品和服務之間分配有限的資源反映了資源分配者的偏好,它實際上是公共資源分配者在經過復雜的決策過程后形成的集體偏好,這就要求政府預算決策必須建立在認真考察政府的政策設計基礎上,從而力求把政府的不當干預引起的資源配置的無效和低效降到最低限度。如果公共產品的供給是由消費者整體的偏好選擇決定的,那么公共產品的供給整體上說就是有效率的,在實踐中通常體現在預算安排的決策中。
在公共財政條件下,政府財政分配活動與一般經濟主體活動有所區別,它是為滿足社會公共需要而進行的分配活動,績效的主體是公共部門。因此,政府預算績效不同于一般的經濟效率,有其特殊性。主要表現在,績效指標存在多元性,即政府預算的績效指標除經濟、政治指標外,更多地應反映社會發展和公眾滿意度等績效指標。績效指標的多元性,決定了政府預算績效的測算和評價的復雜性,即許多政府活動領域并不能單純地以貨幣為尺度進行有效的分析,因此,在對政府預算進行績效評價時,應對不同的預算項目采用不同的評價方法。
我國現行《預算法》首次將預算績效問題寫入了預算法律中。
專欄1-2 《預算法》中涉及績效的主要條款
第十二條規定:各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。
第三十二條規定:各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要,參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測,進行編制。
各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求,以及績效目標管理等預算編制規定,根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況,編制本部門、本單位預算草案。
第四十九條規定:人大報告要對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。
第五十七條規定:各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。
第七十九條規定:各級人民代表大會常務委員會對本級決算草案,重點審查下列內容:……重大投資項目資金的使用及績效情況。
(五)平衡穩健原則
預算的基本問題實際上是預算收支之間的對比關系問題。從理論上說,預算收支之間的對比關系不外乎三種情況:收支相等、收大于支、支大于收,即平衡、結余和赤字。收支數字絕對平衡的情況只會出現在預算報表的編制中,在實際執行中一般出現的只是兩種情況,即結余或赤字,因此我們通常所說的平衡一般是指預算的基本平衡。
平衡穩健原則即是要求預算的結余或赤字在可控的范圍之內,以保持政府預算的穩健。因為政府預算資金結余過多或長期大量的赤字會對私人資本產生擠出效應,對國民經濟發展不利,因此預算如何平衡問題一直是預算理論中的重要問題。
1997年問世的歐盟《穩定與增長公約》對于預算的平衡穩健設置了三條原則:①公共赤字占國內生產總值(GDP)的比重不得突破3%的上限;②公共債務占GDP的比例不能超過60%;③中期預算應實現平衡。如果違規,成員國將受到警告、限期改正甚至罰款等處罰。
要做到預算平衡穩健首先要“量入為出”,這里對“入”的理解有兩種:一是狹義的,即在既定的預算收入范圍內安排支出;二是廣義的,即在可能的預算收入范圍內安排支出,是將債務收入等因素考慮進去。在現代經濟條件下,特別是當預算成為政府調控經濟的手段后,保持預算的平衡穩健尤其要注意的是政府財政開支的擴大引起的赤字增加,及由此引發的債務危機和財政危機。
收支應保持平衡,這是任何預算都必須遵循的鐵律,也是對國家預算決策最關鍵的約束之一。但是在預算被作為調控手段后,這種預算收支平衡將突破以往的簡單年度平衡,將視平衡條件建立跨年動態平衡機制。
我國《預算法》第十二條第二款規定“各級政府應當建立跨年度平衡機制”。表明與傳統的年度平衡相比,預算的平衡可在一定條件下采取跨年度周期平衡。
年度平衡預算是指每一年的財政收支結果都應是平衡的預算。這一理財思想是基于簡單的政府預算行為應“量入為出”這一觀念上,即政府預算應根據收入能力安排支出,不能出現赤字,認為預算的平衡就能表明政府是具有責任感和高效率的。這一理論是健全財政政策的具體反映,年度平衡預算政策強調的是對政府財政活動實施“控制”和“管理”。而跨年平衡是指在預算收支的對比關系上,應在一定的經濟周期內保持收支平衡,而不是在某一個特定的財政年度內保持平衡。這種預算平衡政策強調的是實現宏觀經濟“目標”,保持國民經濟整體的平衡,而不單純強調保持預算收支的年度平衡。前者關心的是分配和配置問題,后者則特別注重總體經濟運行和經濟增長目標,它將人們的注意力由關心年度收支平衡轉移到關心周期平衡上來。
預算的跨年平衡將年度預算納入到一個帶有瞻前顧后特點的中長期財政計劃中,并不斷根據經濟和財政情況的變化進行修訂。其突出的優點就是有利于政策的長期可持續性,使決策者能夠盡早發現問題,鑒別風險,采取措施,防患于未然。因為單純的年度預算存在一些缺陷:一是年度預算容易忽略潛在的財政風險。一些預算決策在年度間的實施不易做到瞻前顧后,容易在決策的合理性和資金保證上出現偏差。二是在年度預算中,各項收支已由預算確定好了,具有法律性,這樣,在一個預算年度內進行收支結構的調整就受到了限制,與年度內的不確定因素產生了矛盾。三是年度預算限制了政府對未來的更長遠的考慮。鑒于此,許多國家已采用了3—5年的中期財政規劃甚至更長期的多年財政規劃,以彌補年度預算的不足。
(六)監督問責原則
監督問責是現代預算制度的重要原則之一。追溯現代預算的源頭,政府預算是在新興資產階級限制國王濫用財權的斗爭中誕生的,議會(立法機構)取代國王掌握財政稅收決定權,是現代預算制度最基本的標志和活的靈魂,實質就是以“法治”代替“人治”,以“公權”代替“私權”。法律賦予了政府獲取與使用公共資源的權力,政府在行使權力的過程中就應當受到監督與制約,這就促成了監督問責機制的產生。只有讓權力受到監督、濫用權力的行為受到責罰,才能保證權力公正、公平地運行。預算作為現代國家治理體系的重要工具,勢必要發揮其對權力的監督問責作用。
監督是立法機關對財政部門的預算編制、執行情況的監督。在我國主要包括從各級人民代表大會對于政府財政部門編制的預算草案進行審查和批準,到各級人民代表大會常務委員會對財政預算執行過程進行不定期的監督和對財政收支預算的調整或變更情況進行審查與批準,再到人民代表大會對財政預算執行情況及其結果的審查和批準這一全過程的監督。問責就是對違法、違約行為追究其相應的法律責任的過程。現代公共預算制度最重要、最本質的核心功能是法定授權,明確相關政府部門及其人員在政府預算收支活動中的法律責任就成了預算管理的重要內容之一。