第四節(jié)　政府預(yù)算收支分類

一、政府預(yù)算分類與預(yù)算管理

（一）預(yù)算收支分類與科目

政府預(yù)算收支分類，是指在政府預(yù)算管理中，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將龐雜的預(yù)算收支項目進(jìn)行劃分和歸類，以準(zhǔn)確體現(xiàn)各類收支的性質(zhì)、運行規(guī)律，反映國家一定時期內(nèi)的公共政策取向，為政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算服務(wù)。如何對政府預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)分類，涉及政府預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)、層次，關(guān)系到預(yù)算管理的水平與質(zhì)量。

政府預(yù)算的具體分類通過預(yù)算收支科目反映，政府預(yù)算收支科目是政府收支的總分類，由財政部統(tǒng)一制定，全國統(tǒng)一執(zhí)行。預(yù)算科目按層次分為類、款、項、目，其關(guān)系是：前者是后者的概括和匯總，后者是前者的具體化和補(bǔ)充。它是財政編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算部門和單位進(jìn)行會計明細(xì)核算的重要依據(jù)，也是了解政府具體收支活動和內(nèi)容的重要窗口。

（二）預(yù)算收支分類與管理

按不同標(biāo)準(zhǔn)，從不同角度，對各項預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的分類，是政府預(yù)算管理的客觀需要。在一定程度上，體現(xiàn)著人們對政府預(yù)算的認(rèn)知水平、管理水平，也反映著一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)制度與國情。

1．體現(xiàn)政府職能，反映國家一定時期的公共政策取向

在宏觀管理領(lǐng)域，預(yù)算收支分類體現(xiàn)了政府職能，反映了一定時期政府活動的范圍，可較準(zhǔn)確地體現(xiàn)一個國家一定時期內(nèi)所承擔(dān)內(nèi)外職能的具體情況。

2．研究各項預(yù)算收支規(guī)律，為預(yù)算管理服務(wù)

政府預(yù)算收支，從政府公共資金運行角度，反映了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系。對預(yù)算收支按不同標(biāo)準(zhǔn)、從不同角度進(jìn)行分類，可以充分認(rèn)識和掌握各項預(yù)算收支規(guī)律，更科學(xué)、合理、有效地編制政府預(yù)算，并付諸實施，為政府履行職責(zé)、滿足社會公共需要提供財力保證。

3．直接為政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算服務(wù)

利用預(yù)算收支分類，設(shè)置科學(xué)、合理、規(guī)范的預(yù)算收支科目，將整個政府預(yù)算收支項目系統(tǒng)化、具體化，為編制、執(zhí)行和總結(jié)政府預(yù)算服務(wù)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過預(yù)算收支科目，將預(yù)算收支在各個收支項目之間進(jìn)行安排，并利用預(yù)算收支科目的層次性，對每類收支進(jìn)行詳細(xì)計劃，滿足預(yù)算管理的要求。具體應(yīng)用于編制和匯總預(yù)決算，辦理預(yù)算繳、撥款，組織會計核算，報告預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行財務(wù)考核分析，進(jìn)行財政收支統(tǒng)計等。

4．全面反映政府預(yù)算運行狀況，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督

政府預(yù)算收支反映了一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的有關(guān)情況，涉及社會各階層的利益，歷來是社會矛盾的焦點。通過預(yù)算收支分類，從不同角度、不同側(cè)面反映政府預(yù)算運行狀況，便于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。對社會公眾而言，通過預(yù)算收支分類，可了解和掌握政府預(yù)算資金的來源及運用，行使納稅人的監(jiān)督權(quán)利；對國家立法機(jī)關(guān)而言，通過預(yù)算收支分類，可掌握具有法律效力的政府預(yù)算具體執(zhí)行情況，監(jiān)督政府依法理財，保護(hù)社會公共利益；對新聞機(jī)構(gòu)而言，通過預(yù)算收支分類以及預(yù)算科目設(shè)置，增強(qiáng)預(yù)算透明度，揭露、分析預(yù)算管理中的各種問題，發(fā)揮輿論監(jiān)督功能。

專欄2-3　國際貨幣基金組織收支分類方法

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一、收入分類

國際貨幣基金組織在《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》中，將政府收入劃分為稅收、社會繳款、贈與、其他收入四類。

（1）稅收收入。包括：對所得、利潤和資本收益征收的稅收，對工資和勞動力征收的稅收，對財產(chǎn)征收的稅收，對商品和服務(wù)征收的稅收，對國際貿(mào)易和交易征收的稅收，其他稅收等。

（2）社會繳款。包括：社會保障繳款和其他社會繳款。其中，社會保障繳款又按繳款人細(xì)分為雇員繳款、雇主繳款、自營職業(yè)者或無業(yè)人員繳款、不可分配的繳款。

（3）贈與。包括：來自外國政府的贈與、來自國際組織的贈與和來自其他廣義政府單位的贈與。

（4）其他收入。包括：財產(chǎn)收入，出售商品和服務(wù)，罰金、罰款和罰沒收入，除贈與外的其他自愿轉(zhuǎn)移，雜項和未列明的收入等。

二、支出分類

國際貨幣基金組織的支出分類方法分為功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩套既相互獨立又相互聯(lián)系的分類體系。

1．支出的功能分類

（1）一般公共服務(wù)。包括：行政和立法機(jī)關(guān)、金融和財政事務(wù)、對外事務(wù)，對外經(jīng)濟(jì)援助，一般服務(wù)，基礎(chǔ)研究，一般公共服務(wù)“研究和發(fā)展”，未另分類的一般公共服務(wù)，公共債務(wù)操作，各級政府間的一般公共服務(wù)等。

（2）國防。包括：軍事防御、民防、對外軍事援助、國防“研究和發(fā)展”、未另分類的國防等。

（3）公共秩序和安全。包括：警察服務(wù)、消防服務(wù)、法庭、監(jiān)獄、公共秩序和安全“研究和發(fā)展”、未另分類的公共秩序和安全等。

（4）經(jīng)濟(jì)事務(wù)。包括：一般經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和勞工事務(wù)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)，燃料和能源，采礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)，運輸，通信，其他行業(yè)，經(jīng)濟(jì)事務(wù)“研究和發(fā)展”，未另分類的經(jīng)濟(jì)事務(wù)等。

（5）環(huán)境保護(hù)。包括：廢物管理、廢水管理、減輕污染、保護(hù)生物多樣性和自然景觀、環(huán)境保護(hù)“研究和發(fā)展”、未另分類的環(huán)境保護(hù)等。

（6）住房和社會福利設(shè)施。包括：住房開發(fā)、社區(qū)發(fā)展、供水、街道照明、住房和社會福利設(shè)施“研究和發(fā)展”、未另分類的住房和社會福利設(shè)施等。

（7）醫(yī)療保障。包括：醫(yī)療產(chǎn)品、器械和設(shè)備，門診服務(wù)，醫(yī)院服務(wù)，公共醫(yī)療保障服務(wù)，醫(yī)療保障“研究和發(fā)展”，未另分類的醫(yī)療保障等。

（8）娛樂、文化和宗教。包括：娛樂和體育服務(wù)，文化服務(wù)，廣播和出版服務(wù)，宗教和其他社區(qū)服務(wù)，娛樂、文化和宗教“研究和發(fā)展”，未另分類的娛樂、文化和宗教等。

（9）教育。包括：學(xué)前和初等教育、中等教育、中等教育后的非高等教育、高等教育、無法定級的教育、教育的輔助服務(wù)、教育“研究和發(fā)展”、未另分類的教育等。

（10）社會保護(hù)。包括：傷病和殘疾、老齡、遺屬、家庭和兒童、失業(yè)、住房、未另分類的社會排斥、社會保護(hù)“研究和發(fā)展”、未另分類的社會保護(hù)等。

2．支出的經(jīng)濟(jì)分類

（1）雇員補(bǔ)償。包括：工資和薪金（分為現(xiàn)金形式的工資和薪金、實物形式的工資和薪金）以及社會繳款（分為實際的社會繳款和估算的社會繳款）。

（2）商品和服務(wù)的使用。

（3）固定資產(chǎn)的消耗。

（4）利息。包括：向非居民支付的、向除廣義政府外的居民支付的和向其他廣義政府單位支付的。

（5）補(bǔ)貼。包括：向公共公司提供的（分為向金融公共公司提供的和向非金融公共公司提供的）和向私人企業(yè)提供的（分為向金融私人企業(yè)提供的和向非金融私人企業(yè)提供的）。

（6）贈與。包括：向外國政府提供的（分為經(jīng)常性和資本性兩種）、向國際組織提供的（分為經(jīng)常性和資本性兩種）和向其他廣義政府單位提供的（分為經(jīng)常性和資本性兩種）。

（7）社會福利。包括：社會保障福利（分為現(xiàn)金形式的社會保障福利和實物形式的社會保障福利）、社會救濟(jì)福利（分為現(xiàn)金形式的社會救濟(jì)福利和實物形式的社會救濟(jì)福利）、雇主社會福利（分為現(xiàn)金形式的雇主社會福利和實物形式的雇主社會福利）。

（8）其他開支。包括：除利息外的財產(chǎn)開支和其他雜項開支（分為經(jīng)常性和資本性兩種）。

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二、我國政府預(yù)算收支分類

（一）我國政府預(yù)算收支分類的一般原則

我國政府預(yù)算收支分類改革的目標(biāo)是借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，實行包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類的政府收支分類體系。

1．全面完整

預(yù)算收支分類，應(yīng)包含政府預(yù)算所有的收支，要完整反映政府收支的來源和性質(zhì)，不僅要包括一般公共預(yù)算收支，還要包括政府性基金收支、國有資本經(jīng)營收支、社會保險基金相關(guān)收支等應(yīng)屬于政府收支范疇的各項收支。

2．科學(xué)規(guī)范

新的收支分類要按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國際通行做法進(jìn)行分類，將政府收支按收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行劃分，為進(jìn)一步加強(qiáng)收支管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析創(chuàng)造有利條件。

3．細(xì)致透明

從分類結(jié)構(gòu)上看，收入分類改革后分設(shè)類、款、項、目四級，增加了一個級次；支出功能分類分為類、款、項兩級，經(jīng)濟(jì)分類又分為類、款兩級。科目逐級細(xì)化，以滿足不同層次的管理和公開透明的要求。

（二）我國現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的主要內(nèi)容

1．收入分類

對收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，完整反映政府收入的來源和性質(zhì)，全面、規(guī)范、細(xì)致地反映政府各項收入，說明政府的錢都是從哪里來的。

收入按大類將政府收入劃分為稅收收入、非稅收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移性收入等。

2．支出分類

現(xiàn)行支出分類體系將政府支出按職能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分設(shè)了兩層既相互獨立又緊密聯(lián)系的支出分類體系。這種設(shè)置的理論依據(jù)與財政資金使用去向細(xì)化透明的要求有關(guān)，現(xiàn)實依據(jù)則是財政資金的分配和使用分為兩個階段：第一階段，財政部門將資金分配到部門和單位；第二階段：部門和單位使用財政資金購買相應(yīng)的商品和服務(wù)。

（1）支出功能分類。支出功能分類屬財政資金分配的第一階段。是要完整地反映政府各項職能活動，說明政府做了什么。財政支出按支出功能分類一般可分為四個部分：①一般政府服務(wù)。支出一般沒有具體的受益人，主要包括一般公共管理、國防、公共秩序與安全等。②社會服務(wù)。支出具有明確的受益人，主要包括教育、衛(wèi)生、社會保障等。③經(jīng)濟(jì)服務(wù)。支出著重于提高經(jīng)濟(jì)運行效率，包括交通、電力、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等。④其他支出。如利息、轉(zhuǎn)移支付等。

按照這一要求并充分考慮我國國情，現(xiàn)行政府支出分類根據(jù)公共財政建設(shè)、政府管理和部門預(yù)算編制的要求，統(tǒng)一按支出功能設(shè)置逐步細(xì)化的類、款、項三級科目。就一般公共預(yù)算收支科目來說：

一是類級科目。綜合反映了政府的職能活動，主要分為：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運輸、資源勘探信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、援助其他地區(qū)、國土海洋氣象、住房保障、糧油物資儲備、預(yù)備費、其他支出、轉(zhuǎn)移性支出、債務(wù)還本支出、債務(wù)付息支出、債務(wù)發(fā)行費用支出等。

二是款級科目。反映為完成某項政府職能所進(jìn)行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”“職業(yè)教育”。

三是項級科目。反映為完成某一方面的工作所發(fā)生的具體支出事項，如“普通教育”款下的“小學(xué)教育”“高等教育”等。

現(xiàn)行支出功能分類更加凸顯了現(xiàn)階段我國政府支出的方向，其科目能夠比較清晰地反映政府各項職能活動支出的總量、結(jié)構(gòu)和方向，便于根據(jù)建立公共財政體制的要求和宏觀調(diào)控的需要，有效進(jìn)行總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（2）支出經(jīng)濟(jì)分類。屬財政資金分配的第二階段，反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，即反映政府的錢是怎么花出去的，多少支付了人員工資，多少用于公用開支，多少用于購買辦公設(shè)備和進(jìn)行基本建設(shè)等。因此，支出經(jīng)濟(jì)分類是對政府支出活動更為明細(xì)的反映，也是進(jìn)行政府預(yù)算管理、部門財務(wù)管理以及政府統(tǒng)計分析的重要手段。

現(xiàn)行支出經(jīng)濟(jì)分類科目設(shè)類、款兩級：

一是類級科目。一般分為工資福利、商品服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)貼、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、債務(wù)利息支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、其他支出等。

二是款級科目。是對類級科目的細(xì)化，主要體現(xiàn)部門預(yù)算編制和預(yù)算單位財務(wù)管理等有關(guān)方面的具體要求。如商品和服務(wù)支出下的款級科目又分為：辦公費、差旅費、因公出國（境）費用、會議費、公務(wù)接待費等。

支出功能分類與支出經(jīng)濟(jì)分類相配合，能夠?qū)γ恳豁椫С鲞M(jìn)行“多維定位”，可以形成一個相對穩(wěn)定的、既反映政府職能活動又反映支出性質(zhì)、既有總括反映又有明細(xì)反映的支出分類框架，從而為全方位的政府支出分析、提升政府預(yù)算透明度創(chuàng)造了有利條件。

多維定位如表2-1、表2-2、圖2-5所示。

表2-1　支出功能分類、經(jīng)濟(jì)分類交叉表

資料來源：財政部國庫司編，《政府收支分類改革預(yù)算執(zhí)行培訓(xùn)講解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第46頁。

表2-2　支出分類與部門分類、項目分類的聯(lián)用

資料來源：財政部國庫司編，《政府收支分類改革預(yù)算執(zhí)行培訓(xùn)講解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第46頁。

圖2-5　支出分類細(xì)化示意圖

本章小結(jié)

預(yù)算管理是政府依據(jù)法律法規(guī)和對預(yù)算資金的籌集、分配、使用進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)及監(jiān)督等活動，是財政管理的核心組成部分，也是政府對經(jīng)濟(jì)實施宏觀調(diào)控的重要手段。預(yù)算管理要素主要包括預(yù)算管理主體、管理對象、管理目標(biāo)、管理手段和管理職能，各要素構(gòu)成一個有機(jī)的管理系統(tǒng)。

政府預(yù)算管理流程是指一個相對完整的預(yù)算管理運行過程，按照各個運行階段的管理內(nèi)容主要分為預(yù)算規(guī)劃與決策、預(yù)算編制與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行與決算、預(yù)算審計與評價、預(yù)算控制與監(jiān)督等階段。

預(yù)算年度，也稱為財政年度，是指編制與執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時限，也就是預(yù)算收支起止的有效期限。這里包含政府預(yù)算編制與執(zhí)行所必須確定的預(yù)算期限和時效。

政府預(yù)算管理的組織系統(tǒng)是指為政府預(yù)算服務(wù)的各種組織、機(jī)構(gòu)、程序、活動等構(gòu)成要素的總稱，它們共同構(gòu)成一個完整的體系，并有明確的職責(zé)分工，以保證政府預(yù)算的實現(xiàn)。

政府預(yù)算收支分類，是指在政府預(yù)算管理中，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，將龐雜的預(yù)算收支項目進(jìn)行劃分和歸類，以準(zhǔn)確體現(xiàn)各類收支的性質(zhì)、運行規(guī)律，反映國家一定時期內(nèi)的公共政策取向，為政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算服務(wù)。政府預(yù)算的具體分類通過預(yù)算收支科目反映，政府預(yù)算收支科目是政府收支的總分類，由財政部統(tǒng)一制定，全國統(tǒng)一執(zhí)行。

思考題

1．預(yù)算管理在財政管理中所處的地位。

2．預(yù)算管理要素及管理的流程。

3．預(yù)算年度和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)周期。

4．我國預(yù)算管理的組織體系和職責(zé)劃分。

5．我國政府預(yù)算收支是如何分類的？