第三節　政府預算管理的組織體系

一、政府預算管理的組織體系

政府預算管理的組織體系是指為政府預算服務的各種組織、機構、程序、活動等構成要素的總稱，它們共同構成一個完整的體系，以保證政府預算的實現。政府預算的管理要按照一定的組織層次和職責分工來進行，如果政府預算管理沒有一套完整的組織系統，或各管理機構沒有明確的職責分工，就會造成預算管理的困難。

我國政府預算管理按照國家政權級次、行政區劃和行政管理體制，實行“統一領導，分級管理，分工負責”，因而政府預算的管理涉及中央和地方、各地區、各部門、各單位。其組織系統的構成：縱向來看，由中央和地方各級政府預算組成；橫向來看，在各級政府預算中由國家政權機關、行政領導機關、財政職能部門及各類專門機構所組成。

二、縱向——各級預算及編制主體間

（一）按預算管理級次劃分

1．預算管理體系

由于政府預算是政府的基本收支計劃，為政府履行職責、提供公共產品與服務給予財力保障，因而預算管理體系必然與行政管理體制相一致，即一級政府，一級財政，一級預算。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的規定，我國目前從中央到地方共有五級政府，即中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、旗、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉和鎮。與之相適應，《預算法》第三條規定：國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。省、自治區和直轄市預算以下為地方預算。其基本關系如圖2-2所示。

圖2-2　預算管理級次圖

2．預算管理職責權限劃分

預算管理體制的核心，是如何處理政府間預算資金管理權限的劃分，以及相應的責任與利益。首先需要解決的問題，就是中央財政與地方財政的關系，即怎樣在集權與分權之間取得均衡。這也是世界各國財政面臨的一個共同難題。在兩者的關系方面，由于中央政府在提供全國性公共產品與服務方面的重要責任，預算體制安排要保證中央財政宏觀調控能力，賦予相應的管理權限。具體而言，就是有關全國的財政方針、政策、制度，必須由中央統一制定，國家主要財力應該由中央統一支配，以保證中央財政有充裕的財力，對地方實施轉移支付，調節地區收入差距，組織全國性、跨區域的大型公共工程建設，支持全國性科技、教育、文化、衛生事業發展，保障國防、外交支出需要，等等。

在保證中央財政宏觀調控能力的前提下，預算管理體制安排需要注意維護地方財政自主權，充分調動地方政府積極性。因為我國是一個幅員遼闊的多民族國家，各地區在經濟、文化、自然環境上都有很大的差異，許多事情要由各級政府因地制宜地去辦理；同時，由于財政資金的籌集與分配有很大部分由地方和基層單位組織實施，因此實行分級管理有其客觀必然性。通過預算體制安排，使各級地方政府在規定的權限內，組織預算收入，根據地方經濟社會發展需要，自主安排預算支出，自求平衡，形成相對獨立的地方分級預算管理體制，充分調動地方政府預算管理的積極性。

（二）按預算編制主體劃分

1．總預算

總預算是各級政府的基本財政計劃，由各級財政部門編制。

我國《預算法》第三條規定：全國預算由中央預算和地方預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。

地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成；下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。

2．本級預算

本級預算指經法定程序批準的本級政府的財政收支計劃，它由本級各部門（含直屬單位）的預算組成，同時包括下級政府向上級政府上解的收入和上級政府對下級政府的返還或補助。

3．部門預算

部門預算反映本級各部門（含直屬單位）所屬所有單位全部收支的預算，由部門機關及所屬各單位預算組成。本級各部門是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、政黨組織和社會團體（中央部門含軍隊），直屬單位是指與本級政府財政部門直接發生繳款、撥款關系的企業和事業單位。

4．單位預算

單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支計劃。

（三）按照行政隸屬關系和經費領撥關系劃分

1．一級預算單位

一級預算單位是指與同級政府財政部門發生預算領撥關系的單位，如一級預算單位還有下級單位，則該單位又稱主管預算單位。

2．二級預算單位

二級預算單位是指與一級預算單位發生經費領撥關系，下面還有所屬預算單位的單位。

3．基層預算單位

基層預算單位是與二級或一級預算單位發生經費領撥關系，下面沒有所屬預算單位的單位。

上述根據國家政權結構、行政區域劃分和財政管理體制等所確定的預算級次與預算部門及單位，按照一定的方式進行組合就形成了政府預算的組織體系（如圖2-3所示）。

圖2-3　政府預算體系構成圖

三、橫向——各監督管理機構間

（一）管理組織體系

1．政府預算的監督管理機構——立法機構

各國的立法機構（西方國家的議會、國會，我國的人民代表大會）均具有對政府預算的方案制訂、預算收支落實、預算結果評價的審查批準和監督管理權限，這也是公共選擇機制的具體體現。我國《預算法》第八十三條規定：全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監督；縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級及下級政府預算、決算進行監督；鄉、民族鄉、鎮人民代表大會對本級預算、決算進行監督。

（1）各級人民代表大會。實施預算管理是國家《憲法》和《預算法》等法律賦予各級（包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會）人民代表大會的一項基本權利。中華人民共和國全國人民代表大會，簡稱“全國人大”，是最高國家權力機關，行使國家立法權；地方人民代表大會主要包括省（自治區、直轄市）級人民代表大會、市級人民代表大會、縣級人民代表大會以及鄉鎮級人民代表大會。每年全國及省、市、縣、鄉地方各級人民代表，都要舉行一次由全體代表出席參加的人民代表大會。各級人民代表大會的常設機關是各級人民代表大會常務委員會和專門委員會（見圖2-4）。

（2）各級人民代表大會常務委員會。各級人民代表大會常務委員會是人民代表大會的常設機關，在人民代表大會閉會期間依法行使相關預算管理權利。我國鄉、民族鄉、鎮一級人民代表大會不設常務委員會，其預算管理職權由鄉、民族鄉、鎮人民代表大會直接行使。

（3）各級人民代表大會專門委員會。各級人民代表大會專門委員會是各級人民代表大會的常設工作機構，由各級人民代表大會產生，受各級人民代表大會領導，對各級人民代表大會負責。在人民代表大會閉會期間協助各級人民代表大會及其常務委員會開展經常性的工作。專門委員會工作的最大特點，是專業化和經常化。由于專門委員會的組成人員一般都是相關領域里的專家、學者和實際工作者，他們對有關問題比較熟悉，且人員較少，便于分門別類地研究、討論問題，可以考慮得更深入、周到。同時，他們不會因人民代表大會閉會而停止工作，可以協助人大及其常委會開展經常性的工作。因此，各級人大專門委員會的工作，對各級人大及其常委會有效地行使立法、監督、決定、任免等各項職權，更好地履行國家權力機關的職能，從而規范政府預算行為，起著不可替代的作用。

圖2-4　全國人民代表大會及其常務委員會構成圖

（4）人民代表大會預算工作委員會。人民代表大會預算工作委員會是人民代表大會常務委員會的工作機構，在當前預算監督工作日益重要的情況下，地方人民代表大會成立專門的預算工作委員會已經成為趨勢。人民代表大會提前介入預算編制工作，有利于充分發揮人民代表大會及其常務委員會的作用，實現決策的民主化和科學化。

2．政府預算的組織領導機構——各級政府

政府預算的日常管理貫穿于政府預算編制、執行和決算的全過程。按照我國《預算法》的規定，各級預算由本級政府組織編制、執行和決算，即負責政府預算管理的組織領導機關是國務院及地方各級人民政府。國務院作為國家最高行政機關，負責組織中央預算和全國預算的管理；地方各級人民政府負責本級政府預算和本行政區域內總預算的管理，并負責對本級各部門和所屬下級政府預算管理進行檢查和監督。

3．政府預算的主管職能部門——財政部門

根據我國《預算法》的規定，政府預算的具體編制、執行和決算機構是本級政府財政部門，即各級政府財政部門是對預算管理進行具體負責和管理的職能機構，是預算收支管理的主管機構。財政部對國務院負責，在國務院的領導下，具體負責組織中央預算的管理，指導和監督地方預算的管理，并定期向國務院報告預算情況；地方各級財政部門對地方各級政府負責，并在其領導下，具體負責組織本級預算的管理，監督和指導所屬下一級預算的管理，并定期向同級人民政府和上一級財政部門報告預算情況。

4．政府預算收支的具體管理機構

政府預算收支的具體管理工作，由財政部門統一負責組織，并按各項預算收支的性質和不同的管理辦法，分別由財政部門和各主管收支的專職機構負責組織管理，即除財政部門外，國家還根據預算收支的不同性質和不同的管理辦法，設立或指定了專門的管理機構，負責參與組織政府預算的有關管理工作。

（1）組織預算收入執行的機關主要有稅務機關和海關；參與組織預算支出執行的機關主要有中央銀行、有關商業銀行和有關政策性銀行。國家金庫擔負著政府預算執行的重要任務，具體負責辦理預算收入的收納、劃分和留解，辦理預算資金的撥付，辦理現金余額的管理等。

（2）各職能部門、預算單位是預算管理中部門預算和單位預算的執行主體。中央和地方各級主管部門負責執行本部門的部門預算和財務收支計劃，提出本部門預算調整方案，定期向同級財政部門報告預算執行情況；各行政事業單位、國有企業負責本單位預算和企業財務收支計劃的執行。

除上述機構外，我國預算管理機構還包括審計部門及有關社會中介組織，參與對政府預算的審計與評價。

（二）預算管理職責權限劃分

預算管理權，是國家政治權力的重要組成部分。為有效實施預算管理，維護社會公共利益，需要將各項管理權限、職責在有關方面合理劃分。

預算管理職權的依據，是國家憲法和法律的規定。我國《憲法》《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》《監督法》《預算法》等法律制度，對我國各級人民代表大會及其常務委員會、各級人民政府、各級財政部門以及其他有關機關在預算過程中的職權作了規定。這是各級人民代表大會依法監督、政府依法理財的依據，任何單位和個人不得超越權限，濫用職權。

根據我國《預算法》等相關法律法規的規定，政府預算管理職權主要包括：

1．立法機關的預算管理職權

立法機關的預算管理職權即各級人民代表大會及其常務委員會，以及各級人民代表大會專門機構的預算管理職權。主要包括：審查、批準權，即各級人民代表大會及其常務委員會，以及各級人民代表大會專門機構享有審查、批準、監督其他預算主體的經濟行為，并賦予其法律效力的權力；改變、撤銷權，即各級人民代表大會及其常務委員會依法對某種法律行為作出修正、補充或撤銷的權力；監督權，對預算依法行使監督、檢察和督導的權力。按照《預算法》的規定具體體現在以下幾個方面。

（1）各級人民代表大會的主要預算管理職權：

第一，全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告；批準中央預算和中央預算執行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議。

第二，縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批準本級預算和本級預算執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。

第三，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令。

全國人民代表大會及縣級以上地方各級人民代表大會只批準本級政府預算，不批準匯總的下一級總預算。這就避免了出現同一級預算要由上下級人民代表大會重復審批的現象，從而使預算審批的法律關系更加清晰。

在我國，各級人民代表大會行使這些預算管理職權，主要是通過每年舉行的各級人民代表大會，聽取并審議各級政府提交的預算草案及預算執行情況的報告進行的。各級人民代表大會的預算審查權、批準權和改變或撤銷權，體現了立法機構對政府預算的編制、執行和決算管理，符合國家的長遠利益、整體利益，體現了預算為社會主義市場經濟和全體人民服務的目的。當然，全國人民代表大會這種對預算管理的職權，還體現在對預算管理的立法上，以法律形式規范中央及地方預算管理。

（2）各級人民代表大會常務委員會的主要預算管理職權：

第一，全國人民代表大會常務委員會監督中央和地方預算的執行；審查和批準中央預算的調整方案；審查和批準中央決算；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的關于預算、決算的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的關于預算、決算的地方性法規和決議。

第二，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。

（3）各級人民代表大會有關專門委員會的預算管理職權：

第一，全國人民代表大會財政經濟委員會對中央預算草案初步方案及上一年預算執行情況、中央預算調整初步方案和中央決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。

第二，省、自治區、直轄市人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。

第三，設區的市、自治州人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見，未設立專門委員會的，由本級人民代表大會常務委員會有關工作機構研究提出意見。

第四，縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，提出初步審查意見。縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會有關工作機構對本級預算調整初步方案和本級決算草案研究提出意見。

（4）人民代表大會常委會有關工作機構。全國人民代表大會常務委員會和省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民代表大會常務委員會有關工作機構，依照本級人民代表大會常務委員會的決定，協助本級人民代表大會財政經濟委員會或者有關專門委員會承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監督預算執行等方面的具體工作。如人民代表大會預算工作委員會在預算審查監督中的主要職責：一是協助財政經濟委員會承擔全國人民代表大會及其常務委員會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作，受常務委員會委員長會議委托，承擔有關法律草案的起草工作，協助財政經濟委員會承擔有關法律草案審議方面的具體工作。二是經委員長會議專項同意，預算工作委員會可以要求政府有關部門和單位提供預算情況，并獲取相關信息資料及說明。三是經委員長會議專項批準，可以對各部門、各預算單位、重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調查，政府有關部門和單位應積極協助、配合。在人民代表大會提前介入預算編制工作的基礎上，預算工作委員會在部門預算審查中主要是進行“預審”，即預先審查，這是人民代表大會預算審查批準程序中的“第一道關”，在政府正式向人民代表大會提交預算草案之前，預算工作委員會先對預算草案進行預先審查，提出意見和建議，供政府財政部門修改時參考，并及時與財政部門溝通。財政部門根據這些意見對預算草案進行修改，并將修改情況反饋給預算工作委員會。

2．各級政府的預算管理職權

各級政府是本級預算的行政管理機關，其主要職權有：預算編制權，即國家行政機構對預算編制的指導思想、收支范圍、收支安排進行統籌決策的權力；組織執行權，即國家行政機構將預算通過一定的方式付諸實施的權力；提請審批、報告權；改變或撤銷權；等等。

第一，國務院編制中央預算、決算草案；向全國人民代表大會作關于中央和地方預算草案的報告；將省、自治區、直轄市政府報送備案的預算匯總后報全國人民代表大會常務委員會備案；組織中央和地方預算的執行；決定中央預算預備費的動用；編制中央預算調整方案；監督中央各部門和地方政府的預算執行；改變或者撤銷中央各部門和地方政府關于預算、決算的不適當的決定和命令；向全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會報告中央和地方預算的執行情況。

第二，縣級以上地方各級政府編制本級預算、決算草案；向本級人民代表大會作關于本級總預算草案的報告；將下一級政府報送備案的預算匯總后報本級人民代表大會常務委員會備案；組織本級總預算的執行；決定本級預算預備費的動用；編制本級預算的調整方案；監督本級各部門和下級政府的預算執行；改變或者撤銷本級各部門和下級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令；向本級人民代表大會、本級人民代表大會常務委員會報告本級總預算的執行情況。

第三，鄉、民族鄉、鎮政府編制本級預算、決算草案；向本級人民代表大會作關于本級預算草案的報告；組織本級預算的執行；決定本級預算預備費的動用；編制本級預算的調整方案；向本級人民代表大會報告本級預算的執行情況。

第四，經省、自治區、直轄市政府批準，鄉、民族鄉、鎮本級預算草案、預算調整方案、決算草案，可以由上一級政府代編，并依照《預算法》第二十一條的規定報鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準。

3．各級政府財政部門的預算管理職權

各級財政主管部門是政府預算管理的職能部門，具體負責預算編制、執行和決算的各項業務工作，其主要職權有：

第一，國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；具體組織中央和地方預算的執行；提出中央預算預備費動用方案；具體編制中央預算的調整方案；定期向國務院報告中央和地方預算的執行情況。

第二，地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；具體組織本級總預算的執行；提出本級預算預備費動用方案；具體編制本級預算的調整方案；定期向本級政府和上一級政府財政部門報告本級總預算的執行情況。

4．各部門、各單位的預算管理職權

第一，各部門編制本部門預算、決算草案；組織和監督本部門預算的執行；定期向本級政府財政部門報告預算的執行情況。

第二，各單位編制本單位預算、決算草案；按照國家規定上繳預算收入，安排預算支出，并接受國家有關部門的監督。

四、財政部門內部各職能機構

財政部門作為組織預算收支及管理、國家宏觀調控等重要職能的部門，其內部具體管理要按收支性質和宏觀調控要求由各業務職能機構負責管理。以財政部為例，目前其內部主要業務司局構成為：綜合、條法、稅政、關稅、預算、國庫、國防、行政政法、教科文、經濟建設、農業、社會保障、資產管理、金融、國際關系、國際財金合作、會計、監督檢查等。

地方各級財政與上級對口，根據需要設置內部職能部門，一般不設置條法、關稅、國防、國際等機構。