第二節(jié)　政府預(yù)算管理的流程與周期

一、政府預(yù)算管理的流程

政府預(yù)算管理的流程是指一個(gè)相對(duì)完整的預(yù)算管理運(yùn)行過程，按照各個(gè)運(yùn)行階段的管理內(nèi)容，主要分為預(yù)算規(guī)劃與決策、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與決算、預(yù)算審計(jì)與評(píng)價(jià)、預(yù)算控制與監(jiān)督等階段。

政府施政行為的開展必須有相應(yīng)的預(yù)算資金作為保障，因此，控制了政府預(yù)算的資金流，也就對(duì)政府的行政權(quán)力形成了有效的監(jiān)督和制約。預(yù)算活動(dòng)的完整過程主要包括預(yù)算的決策編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行調(diào)整、績效控制，等等，核心內(nèi)容是預(yù)算的編制與審批、執(zhí)行、調(diào)整及決算。在我國建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算的條件下，這一過程更需要強(qiáng)化的是預(yù)算結(jié)果的績效評(píng)價(jià)以及預(yù)算全過程的監(jiān)督（如圖2-1所示）。

核心內(nèi)容是預(yù)算的編制與審批、執(zhí)行與決算。

圖2-1　政府預(yù)算管理流程圖

（一）預(yù)算規(guī)劃與決策

如前所述，政府預(yù)算問題并不單純是管理問題，還有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，因此預(yù)算方案即政府收支計(jì)劃的安排要受到一國法律法規(guī)、政策制度、公眾意愿的制約，而這一切都要通過政府預(yù)算的中長期規(guī)劃和短期計(jì)劃來體現(xiàn)。政府年度的預(yù)算屬于短期的計(jì)劃，它的安排是建立在中長期財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)外的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，結(jié)合本國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的諸多矛盾，按照財(cái)政收支狀況，區(qū)別輕重緩急進(jìn)行決策的結(jié)果。

（二）預(yù)算編制與審批

在通過規(guī)劃與決策將有關(guān)預(yù)算問題納入政府的議事日程后，就要進(jìn)入預(yù)算方案的設(shè)計(jì)預(yù)測、制定階段了。此階段財(cái)政部門要根據(jù)法律法規(guī)的要求、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃指標(biāo)等測算主要財(cái)政收支指標(biāo)，各預(yù)算單位和部門要按照財(cái)政部門經(jīng)過決策下達(dá)的收支控制指標(biāo)以及部門預(yù)算的編制要求、基本支出的編制原則和定員定額標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目支出的編制原則和排序規(guī)定，經(jīng)過“兩上兩下”的編制程序編制完成預(yù)算草案。預(yù)算草案編制完成后要按照法定的程序進(jìn)入審查批準(zhǔn)階段，這也是公眾及代議機(jī)構(gòu)參與決策的重要步驟，能夠促進(jìn)預(yù)算方案的合法化。這一過程在我國表現(xiàn)為各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審查批準(zhǔn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行與決算

政府預(yù)算經(jīng)過審批后即進(jìn)入執(zhí)行階段，預(yù)算的執(zhí)行既是預(yù)算安排的收支計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，也是各項(xiàng)預(yù)算決策是否能夠落實(shí)到位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一階段財(cái)政部門要通過合理組織收入和有序安排支出實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。每個(gè)執(zhí)行周期完成后還要對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，即進(jìn)入決算過程。

（四）預(yù)算控制與監(jiān)督

預(yù)算控制與監(jiān)督是指對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和評(píng)價(jià)等過程進(jìn)行的控制與監(jiān)督，其目的是保證政府預(yù)算的法律性與嚴(yán)肅性，提高預(yù)算編制與執(zhí)行的效率和效益，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的政策目標(biāo)。預(yù)算控制與監(jiān)督是政府預(yù)算整個(gè)流程中的重要內(nèi)容，貫穿于預(yù)算過程的始終。

（五）預(yù)算審計(jì)與評(píng)價(jià)

預(yù)算審計(jì)與評(píng)價(jià)是指按照一定的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、預(yù)算規(guī)定與預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)政府預(yù)算實(shí)施的結(jié)果進(jìn)行檢查與評(píng)價(jià)的過程。其目的是通過對(duì)預(yù)算結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的差異、預(yù)算執(zhí)行成本與效益（包括社會(huì)效益）的分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整和矯正預(yù)算中的偏差，制止預(yù)算資金使用中的鋪張浪費(fèi)、截留挪用等問題。通過預(yù)算審計(jì)與評(píng)價(jià)的過程來掌握預(yù)算的基本規(guī)律，加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和效率性，以提高預(yù)算的政策效應(yīng)。

二、政府預(yù)算的期限與時(shí)效

（一）政府預(yù)算年度

1．預(yù)算年度

預(yù)算年度，也稱為財(cái)政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限，也就是一國預(yù)算收支起止的有效期限。這里包含政府預(yù)算編制與執(zhí)行所必須確定的預(yù)算期限和時(shí)效。預(yù)算期限是指按預(yù)算計(jì)劃組織收支實(shí)際經(jīng)歷的時(shí)間，預(yù)算時(shí)效是指經(jīng)法定程序認(rèn)可而具有法律效力的預(yù)算收支起訖時(shí)間，即該預(yù)算發(fā)生效力的時(shí)間。就多數(shù)國家而言，預(yù)算期限和時(shí)效是一致的，即預(yù)算中所列收支預(yù)計(jì)的發(fā)生時(shí)間和這一計(jì)劃付諸實(shí)施發(fā)生效力的時(shí)間是一個(gè)統(tǒng)一的過程，這一過程通常被確定為一年，稱為預(yù)算年度。

2．預(yù)算年度類型

在實(shí)踐中，世界各國采用的預(yù)算年度類型主要有兩種：一種是歷年制，即預(yù)算年度按日歷年度計(jì)算，由每年的1月1日起至12月31日止；另一種是跨年制，即一個(gè)預(yù)算年度跨越兩個(gè)日歷年度，具體起訖時(shí)間又有若干不同的情況。

專欄2-1　預(yù)算年度類型

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實(shí)行歷年制的國家主要有中國、法國、德國、意大利、西班牙等國。跨年制預(yù)算年度具體有：①4月制，即預(yù)算年度從每年的4月1日起至次年的3月31日止，如英國、日本、印度、新加坡、新西蘭等國。②7月制，即預(yù)算年度從每年的7月1日起至次年的6月30日止，如澳大利亞、巴基斯坦、孟加拉、埃及、科威特等國。③10月制，即預(yù)算年度從每年的10月1日起至次年的9月30日止，如美國、泰國等。

我國的預(yù)算年度采用歷年制。《預(yù)算法》第十八條規(guī)定：預(yù)算年度自公歷一月一日起至十二月三十一日止。

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3．決定一國預(yù)算年度類型的主要因素

一是每年立法機(jī)構(gòu)召開會(huì)議審議政府預(yù)算的時(shí)間，審議批準(zhǔn)后即進(jìn)入預(yù)算的執(zhí)行，以保證預(yù)算的執(zhí)行具有法律效力；二是收入入庫的時(shí)間，一般以收入集中入庫比較多，庫款比較充裕的時(shí)候開始一個(gè)預(yù)算年度，以利于預(yù)算的執(zhí)行；三是歷史原因，主要是原屬殖民地國家，沿用其原宗主國預(yù)算年度；四是宗教風(fēng)俗的影響，一些國家將最高權(quán)力機(jī)構(gòu)開會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間與重要宗教活動(dòng)錯(cuò)開，并據(jù)此確定預(yù)算年度。

（二）標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期

標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期就是從時(shí)間序列上將預(yù)算管理劃分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)階段，并對(duì)各個(gè)階段的實(shí)施時(shí)限、工作任務(wù)、工作要求及工作程序、步驟等作出統(tǒng)一的制度規(guī)范。

政府預(yù)算管理是一個(gè)周而復(fù)始的循環(huán)過程，所謂預(yù)算周期是指從預(yù)算編制、審議批準(zhǔn)、執(zhí)行，再到?jīng)Q算的完整過程，其中，上述每一個(gè)環(huán)節(jié)又包括若干具體內(nèi)容。預(yù)算編制環(huán)節(jié)包括預(yù)算編制準(zhǔn)備、收支預(yù)測、具體編制等內(nèi)容；預(yù)算執(zhí)行包括事中審計(jì)、評(píng)估分析和財(cái)政報(bào)告等內(nèi)容；決算包括年終清理、編制決算表格、事后審計(jì)、評(píng)估分析和財(cái)政報(bào)告等內(nèi)容。一個(gè)預(yù)算周期結(jié)束后進(jìn)入下一個(gè)預(yù)算周期，不斷重復(fù)實(shí)施，具有鮮明的周期性特征。

標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期，是在我國預(yù)算管理改革中，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入的新的預(yù)算管理程序，它涵蓋了預(yù)算管理的全過程，將預(yù)算管理的編制、執(zhí)行、決算三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)階段有機(jī)銜接起來，并加以制度化、規(guī)范化管理，各個(gè)階段彼此關(guān)聯(lián)、相互影響和相互約束，形成了一個(gè)完整的預(yù)算管理鏈條。

（三）預(yù)算年度與標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期

標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期與預(yù)算年度是一個(gè)既相聯(lián)系又相區(qū)別的概念。首先，標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期與預(yù)算年度密切關(guān)聯(lián)。預(yù)算年度是標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期是圍繞某一年度預(yù)算的管理確定并展開的，預(yù)算年度作為一個(gè)階段（預(yù)算執(zhí)行階段）存在于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期之中。其次，標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期與預(yù)算年度有很大的區(qū)別。預(yù)算年度是靜態(tài)的，具有明顯的時(shí)段性，標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期是動(dòng)態(tài)和滾動(dòng)發(fā)展的；預(yù)算年度與標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期存在時(shí)間上的交叉重疊，標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期跨越了預(yù)算年度，同一標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期存在于不同預(yù)算年度中，而在每一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)不同標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的三個(gè)階段同時(shí)并存。

專欄2-2　美國聯(lián)邦政府標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期

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美國聯(lián)邦政府的財(cái)政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。從聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)編制預(yù)算開始，到聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)，每個(gè)預(yù)算周期長達(dá)33個(gè)月。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府要在執(zhí)行本財(cái)政年度預(yù)算的同時(shí)，審核上一財(cái)政年度的預(yù)算，并編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。

（一）預(yù)算編制階段

美國聯(lián)邦政府在每個(gè)財(cái)政年度前18個(gè)月就開始準(zhǔn)備預(yù)算方案，其間大致經(jīng)歷以下程序：

（1）每年4—6月：總統(tǒng)在預(yù)算管理辦公室（OMB）和“經(jīng)濟(jì)三角”（國民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)建議委員會(huì)和財(cái)政部）的協(xié)助下，確定預(yù)算年度的政策目標(biāo)。

（2）每年7—8月：總統(tǒng)制定年度預(yù)算的指導(dǎo)方針和聯(lián)邦政府各部門的預(yù)算規(guī)劃指標(biāo)，并通過OMB下達(dá)給各部門。

（3）每年9月：聯(lián)邦政府各部門將本部門年度預(yù)算的建議提交OMB匯總。最后，由OMB將聯(lián)邦政府各部門提交的預(yù)算匯總成聯(lián)邦政府預(yù)算草案，交總統(tǒng)審查。總統(tǒng)則要在每年2月的第一個(gè)星期一之前向國會(huì)提交年度聯(lián)邦預(yù)算草案。

（二）預(yù)算審批階段

國會(huì)收到總統(tǒng)提出的聯(lián)邦預(yù)算草案后，將其交給對(duì)支出有管轄權(quán)的委員會(huì)以及兩院籌款委員會(huì)審議。

（1）每年2月份：國會(huì)預(yù)算局向兩院預(yù)算委員會(huì)提出預(yù)算報(bào)告。兩院的各專門委員會(huì)則在收到總統(tǒng)預(yù)算案的6周內(nèi)，提出關(guān)于預(yù)算收支的意見和評(píng)估。

（2）每年4月份：兩院預(yù)算委員會(huì)提出國會(huì)預(yù)算決議案，提交眾、參兩院討論，并通知總統(tǒng)。

（3）每年4—6月：總統(tǒng)對(duì)這一預(yù)算決議案提出修改意見，并報(bào)告國會(huì)。在第一個(gè)預(yù)算決議案通過后，兩院撥款委員會(huì)和籌款委員會(huì)即按照決議規(guī)定的指標(biāo)，起草撥款和征稅法案。

（4）國會(huì)應(yīng)在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預(yù)算收支總指標(biāo)的具有約束力的第二個(gè)預(yù)算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。

（三）預(yù)算執(zhí)行階段

預(yù)算由國會(huì)通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后，就以法律的形式規(guī)定下來。

行政部門在執(zhí)行預(yù)算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項(xiàng)目的支出，但必須向國會(huì)報(bào)告。

財(cái)政部負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算，負(fù)責(zé)各種國內(nèi)賦稅的征收和國內(nèi)稅收法律的執(zhí)行。總統(tǒng)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)控制預(yù)算執(zhí)行，檢查各部門開支是超支還是節(jié)余。國會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算是否按照國會(huì)通過的法案執(zhí)行。

（四）預(yù)算審計(jì)階段

預(yù)算年度結(jié)束后，由財(cái)政部與OMB共同編制反映預(yù)算年度內(nèi)的預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國會(huì)批準(zhǔn)后即成為正式?jīng)Q算。

國會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)審查聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與國會(huì)通過的法案是否相符，并對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。此階段一般需要3個(gè)月的時(shí)間。

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三、我國政府預(yù)算周期的構(gòu)成

我國預(yù)算周期的構(gòu)成環(huán)節(jié)具體來說包括以下幾個(gè)階段：

（一）預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作

1．國務(wù)院下達(dá)預(yù)算編制的指示

國務(wù)院每年在預(yù)算正式編制前，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展要求向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央部門下達(dá)編制下年預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求。《預(yù)算法》第三十一條規(guī)定：國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的通知。編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)由國務(wù)院財(cái)政部門部署。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案。

2．財(cái)政部門測算預(yù)算收支指標(biāo)

我國《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算、地方各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和對(duì)本年度收支預(yù)測進(jìn)行編制，即通過總結(jié)、分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況，掌握財(cái)務(wù)收支和業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)律，客觀分析本年度國家有關(guān)政策計(jì)劃對(duì)預(yù)算的要求，找出本期影響預(yù)算收支的各種因素。

財(cái)政部門要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政分析及預(yù)測工作，除了1年期預(yù)測外，還要對(duì)未來3—5年的宏觀經(jīng)濟(jì)前景進(jìn)行客觀而科學(xué)的預(yù)測。既要對(duì)未來5年財(cái)政發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃預(yù)測，又要按照我國目前編制中期財(cái)政規(guī)劃的部署，預(yù)測3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，包括分階段的投資計(jì)劃，預(yù)測經(jīng)常性支出的需要和獲得收入的可能性。

3．財(cái)政部制定并頒發(fā)政府預(yù)算科目和表格，具體組織部署預(yù)算編制事項(xiàng)

財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院有關(guān)編制下一年度預(yù)算草案的指示，部署編制預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，制定統(tǒng)一的預(yù)算表格，包括財(cái)政總預(yù)算表格和預(yù)算部門預(yù)算表格。規(guī)定和調(diào)整預(yù)算收支科目、報(bào)表格式、編報(bào)方法，并安排預(yù)算收支計(jì)劃，部署預(yù)算編制的內(nèi)容、方針和任務(wù)，各項(xiàng)主要收支預(yù)算的編制要求、編制方法、報(bào)送程序、份數(shù)與期限等。

（二）編制審批預(yù)算

編制審批預(yù)算即編制機(jī)構(gòu)編制并提出預(yù)算、立法審批預(yù)算。編制預(yù)算是預(yù)算計(jì)劃管理的起點(diǎn)，正確編制預(yù)算必須以有關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以國家一定時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政經(jīng)濟(jì)方針政策為指導(dǎo)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)為依據(jù)，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和收支預(yù)測進(jìn)行編制。政府的預(yù)算草案要經(jīng)過法定的程序經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

（三）執(zhí)行預(yù)算

經(jīng)過各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，各級(jí)政府必須認(rèn)真組織實(shí)施。預(yù)算規(guī)定的收入任務(wù)，必須依法及時(shí)足額征收并上繳國庫；預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)支出，必須及時(shí)足額地予以撥付。各級(jí)政府對(duì)于法定范圍內(nèi)必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，須按程序報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審批，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。各級(jí)財(cái)政部門要監(jiān)督檢查本級(jí)各部門預(yù)算的執(zhí)行，做好預(yù)算執(zhí)行情況的分析，并向本級(jí)政府和上一級(jí)財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，保證預(yù)算收支任務(wù)的圓滿完成。

整個(gè)預(yù)算管理必須取得數(shù)據(jù)，獲得信息反饋，這就需要依托預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作。預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作包括政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告、國家金庫、財(cái)政統(tǒng)計(jì)。政府會(huì)計(jì)為預(yù)算管理提供基礎(chǔ)核算資料，通過會(huì)計(jì)報(bào)表反映預(yù)算執(zhí)行情況，通過會(huì)計(jì)監(jiān)督提高管理水平。國家金庫處于預(yù)算執(zhí)行的第一線，反映預(yù)算收支執(zhí)行情況，通過國家金庫的預(yù)算收支基礎(chǔ)核算資料和定期的金庫報(bào)表，可以分析檢查預(yù)算收支執(zhí)行情況。財(cái)政統(tǒng)計(jì)是財(cái)政部門的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)，是財(cái)政部門信息工作的重要組成部分，通過占有和分析這些數(shù)據(jù)資料，為掌握財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)、制定財(cái)政政策提供依據(jù)。

（四）編制決算

決算即審計(jì)評(píng)估預(yù)算，它是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。正確編制決算可以全面反映預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。為此，必須做好決算編制的準(zhǔn)備工作，必須自下而上經(jīng)過層層審核匯編，不得估算代編。決算的編制必須符合國家有關(guān)的法律法規(guī)，要?jiǎng)澢孱A(yù)算年度、預(yù)算級(jí)次和資金界限，按照《預(yù)算法》第七十五條的規(guī)定，做到“編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)”。通過編制決算，總結(jié)預(yù)算管理中的經(jīng)驗(yàn)，為提高今后的預(yù)算管理水平創(chuàng)造條件。