第一節　政府預算管理概述

一、政府預算管理

（一）預算管理的內涵

預算管理是指政府依據法律法規對預算過程中的預算決策、資金籌集、分配、使用及績效等進行的組織、協調和監督等活動，是財政管理的核心組成部分，也是政府對經濟實施宏觀調控的重要手段。整個預算過程，包括預算編制、執行和決算形成都要依據國家的法律法規和方針政策對其加強組織、協調和監督，嚴肅財經紀律，以保證預算收支任務的完成。

預算管理是經濟管理的組成部分，是財政管理的中心環節，預算管理的手段是計劃、組織、協調、控制、評價、監督，預算管理的目標是使預算過程規范、預算資金有序高效運行。

（二）預算管理在財政管理中的地位

1．主導地位

財政管理由預算管理、稅收管理、國家金庫管理、政府采購管理等各個財政環節的具體管理構成，預算管理是其核心內容，也是財政管理的重要依據和綜合反映。抓住預算管理這個中心環節，就可以帶動和推進整個財政管理。

預算在財政收支系統中處于中心地位主要表現在：預算總攬財政收支計劃全局，制約和支配其他各單項財政收支計劃，使之服從于預算總的要求。預算的這種中心地位決定了它必須對整個財政收支系統進行統籌安排、綜合平衡，確保國家整體利益的需要。在處理一些財政經濟關系方面，預算也處于主導地位，如預算與公眾的關系、預算收支矛盾之間的關系、財政赤字與財政平衡的關系、中央財政與地方財政之間的關系等，因而是財政治理的核心內容。

2．基礎地位

根據各項預算資金來源編制政府收支計劃，可以全面掌握政府可動用的財力資源，為政府及時制定財政預算、科學合理地安排各項財政支出、履行政府經濟社會管理職能奠定財力基礎。通過編制部門預算，可以明確各部門資金來源構成，同時，也使財政部門充分掌握各部門的基本情況，為財政統籌安排預算資金、優化資源配置、提高財政資金使用效益創造條件。

3．基本手段

預算管理是財政宏觀管理的基本手段。預算形式上是財政收支計劃，本質上是一種財政宏觀控制手段。財政資金通過預算集中和分配，使預算收支規模、結構和增長速度能夠反映國民經濟與社會發展的要求。通過對預算收支及其平衡狀況的調整，能夠直接影響社會總供求的平衡。

二、政府預算管理要素

預算管理要素主要包括預算管理主體、管理對象、管理目標、管理手段和管理職能，各要素構成一個有機的管理系統。

（一）預算管理的主體

預算管理是一個復雜的管理系統，管理主體是多層次的，主要包括財政預算法律法規的立法主體、財政預算政策的決策主體、政府預算的執行主體等。不同主體的地位和責任不同。

1．立法主體

我國預算立法主體可以分為：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會，負責制定具有重要地位、用以明確基本法律責任和義務、具有全局性和長期性的財政預算法律，以及審查批準年度預算和決算、預算調整等。

2．決策主體

由于預算的決策涉及各方的利益關系，因此，在預算案的決策過程中，立法部門、行政部門、政黨、審計機構、公務人員、政府退休金及養老金領取者、政府服務供應商、政府債券購買者、普通公民、新聞媒體等各利益集團都會以某種方式參與到預算過程中。包括資金需求方、資金供給方、監督制衡方。

3．執行主體

國務院和地方各級人民政府，負責制定財政預算法規規章、重大財政預算政策，并負責預算執行；財政部和地方各級財政部門，是財政預算管理的具體執行主體，負責制定財政預算規章制度，全面、具體地實施財政預算收支計劃，對財政預算活動進行日常管理；政府職能部門和單位，負責執行財政批復的本部門、單位的預算。

（二）預算管理的客體

預算管理的對象涉及國民經濟與社會發展的各個方面，涵蓋政府宏觀調控與微觀主體活動的全過程：從預算本身講，既包括預算法律制度的制定、預算政策的制定、預算收支體系的構建、預算收支形式和結構的選擇以及預算管理體制的確定，又包括預算機構的設置、人員的配備、預算信息的傳導、預算收入的具體征納、預算支出的資金撥付和具體運用等，它貫穿于預算活動的全過程。

（三）預算管理的范圍

從管理過程來看，我國《預算法》第二條規定：預算、決算的編制、審查、批準、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行。從管理范圍來看，我國《預算法》第四條規定：預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。

（四）預算管理的目標

預算管理的目標是預算管理活動的基本方向，也是檢驗和考核管理成效的標準。一是通過對預算分配活動的決策、計劃、組織、協調和監督，優化財政資源配置，促進國民經濟健康發展和社會各項事業全面進步。一般而言，市場經濟體制下，公共財政通常擔負著資源配置、收入分配和穩定經濟的職能。與財政職能相對應，預算管理要實現這三大目標。二是通過預算管理活動，使財政資金運行在規范透明嚴格高效的軌道之上，這也是政府通過預算承擔公共受托責任使然。

（五）預算管理的手段

預算管理的手段是指預算管理主體為了達到管理目標所選擇的各種方法和工具。它大體上分為經濟手段、法律手段和行政手段三大類。

1．經濟手段

是指預算管理主體按照客觀經濟規律的要求，利用財政預算方面的各種經濟杠桿，對被管理對象的經濟利益進行調整，控制、約束和引導其預算行為，以達到管理目標。預算管理運用經濟手段，是在不損害各經濟主體經營權利和市場運行機制的前提下進行的。

2．法律手段

是指為了保證政府職能的實現而進行的財政預算立法、執法、監督等一系列管理活動。預算立法是運用法律手段強化預算管理的基礎與前提，而執法和監督機制則是依法管理政府預算的核心內容。

3．行政手段

是指政府預算機關依靠行政力量，采用命令、指示、規定、指令性計劃等方式，對財政預算分配活動實施的各種管理，它應建立在預算法制基礎之上。