三、市場規制工具與中國的市場規制實踐

我國實行市場經濟體制以來，政府采取多種規制工具來干預市場運行，比如，消費者保護、食品安全監管、產品質量監管、廣告監管等領域通過罰款、信息披露、懸賞舉報等制度工具解決市場失靈，保護市場主體權益。這些規制工具運作的機理不同，規制目標各異，制度效果有別。隨著經濟發展、社會變遷和科技進步，規制工具呈現擴張趨勢，它們在實施方式、規制深度、制度目標等方面有別于以往的干預模式。

規制工具的選取和運用不是隨心所欲的，有其自身的規律，并受到法律約束。公權應當遵循市場規律和法律規則，選取合適的規制工具以矯正市場失靈。在市場經濟實踐中，之所以存在規制不當，與市場規制工具的選用不當有很大關系，由于缺少制度分析，使得規制工具與所欲解決的問題不能匹配。基于目前的規制實踐，應當重視對市場規制工具的研究，通過市場規制工具的選擇和運用，強化對規制的法律約束，減少規制缺位、規制過度等規制不當問題，提高規制績效，在法律框架內實現政府對市場的良性規制。

由于我國的市場經濟實踐較為短暫，市場規制處于比較初級的階段，很多規制不遵從市場本身的要求，而是計劃經濟的遺留，這一點構成我國市場規制與西方國家市場規制的重要差別。在市場轉型中，規制工具的多樣化是不可避免的趨勢，但在規制工具的選取和運用中，始終存在著對特定規制工具的偏好，使市場規制處于低層次。比如，中國有著長期的計劃經濟傳統，隨著經濟轉型的實現，市場作為資源配置的手段發揮著主導作用，但計劃經濟遺留的深度規制傳統仍然延續，在我國目前的市場規制實踐中，政府通過對微觀市場主體經營活動的介入，對整個經濟體施加影響。也正是由于市場經濟條件下的深度規制，不當規制現象時有發生，市場失靈不但沒能得到有效矯正，相反地，可能給經濟的良性運行帶來傷害。最近幾年對房地產市場的干預和一般商品市場的價格治理，由于缺少制度分析、法律保障和程序約束等，限購、約談等政策工具并沒有有效解決問題，這些規制實踐在合法性和合理性方面引起了較大爭議。所以，從我國目前的市場規制來看，規制工具的選取和運用受制于我國目前的市場環境和經濟體制。從這些問題出發，可以對我國的市場規制和規制工具的選取有一個比較清晰的認識，在此基礎上形成符合我國市場發展狀況和經濟發展水平的規制理論。

我國的規制實踐和規制工具運用在特殊的市場環境中，針對規制工具特殊性的研究可以為我國規制研究提供理論生發點，并為規制實踐提供理論參照，從而使規制建立在合理分析和科學評估的基礎上，避免對市場的不當干預。

1. 計劃經濟與中國規制傳統的形成

我國長期處于計劃經濟體制之下，政府對經濟干預的深度和廣度前所未有。即使在市場經濟轉型和政府職能轉變的背景下，受制于制度轉軌成本、路徑依賴等因素，深度規制傳統仍然在市場經濟實踐中廣泛存在。我國目前對經濟的深度規制傳統是與我國長期的計劃經濟實踐分不開的，這一傳統仍在影響我國目前的市場經濟實踐和規制實踐。

（1）強調對微觀市場主體的規制，深度干預微觀市場運行。在現代經濟體系和經濟運行中，政府的基本職能是保護產權和契約機制的有效性，而具體的交易關系由市場主體自行決定。但在計劃經濟體制下，國家對經濟的干預深入企業等微觀市場主體，通過指令性計劃、價格控制等方式影響微觀市場主體的經營活動。在規制過程中，不是通過建立良好的法律框架和市場環境來防止市場失靈，而是通過介入微觀市場主體的經營活動，通過改變市場主體的行為模式、利益偏好等方法，達到規制者所欲實現的目標。這種干預的負面效果比較明顯，已經被我國的經濟實踐所證實，它不但損害單個市場主體的利益，更重要的是，它完全摒棄市場機制的作用，損害經濟活力，降低經濟效益。

（2）市場規制工具以命令控制型工具為主，缺乏多元化的規制手段。在計劃經濟體制中，對經濟的管理手段比較單一，單純強調國家的計劃安排，由此衍生出的規制工具都是強制性的，比如，價格控制、生產指標分配等。這種模式忽視了其他治理機制的作用，難以達到最優的經濟績效。強制性工具的運用強調公權機構的單方性，不能有效回應經濟主體的利益訴求，因激勵手段不足而不能發揮其能動性。

從我國的計劃經濟實踐來看，由于受指令性經濟計劃的影響，企業的自主經營權完全被剝奪，經營行為受到干擾，商品定價權也掌握在政府手中，通過影響商品價格來調節經濟活動成為常態現象，企業的自主定價權受到限制。很多研究表明，不當干預價格的行為會導致極為低下的效率產出，損害市場主體的積極性，也不利于有效配置資源。

計劃經濟體制下還常常通過契約控制對企業的經營活動施加管制。對企業的契約行為，政府會開展比較嚴格的審核，從而介入經濟主體的具體經營行為。契約控制在當前的國際貿易中仍較為常見，世界上很多國家都會針對跨國并購設置相應的限制，并購合同需要經過有關規制機關的批準，以保護國家的經濟安全。在微觀市場領域，也存在契約控制，比如，規制機構對格式合同的規制，這種規制的目的是為了保護可能被格式合同條款損害的弱勢群體的利益。所以，在較為完備的市場經濟體中，也存在契約規制現象。但在我國計劃經濟體制下，對契約的控制已經超出正常范圍，導致對企業經營行為的隨意干預。從總體上來看，計劃經濟條件下的市場規制工具以命令控制型規制工具為主，缺乏多元化的規制手段，規制績效較差。

（3）過度重視公權機構的作用，忽視市場的決定性調節作用。在我國計劃經濟條件下，公權機構無所不在，全面介入經濟過程，而市場在資源配置中的作用則被完全忽略。經濟信息的收集、生產計劃的制定、生產資料和產品的調配都是由公權機構完成的，成為整個經濟體系的中樞。受這一傳統的影響，目前的市場規制中，公權的作用仍然較大，在某些市場領域，甚至超越了市場本身的調節機制，市場經濟實踐仍然具有明顯的深度規制特征。“權力加劇不平等——它使得市場經濟偏離了競爭范式。”⁽³⁷⁾比如，政府會基于產業布局、經濟環境而設定相應的市場準入，忽視市場在資源配置中的決定性作用。一般認為，在市場準入中，企業會根據自己的資金規模、技術水平等因素自行決定企業的經營方向和經營范圍，這可以由市場自行調節，而設置準入門檻造成市場主體的不平等地位，影響公平競爭。所以，在我國的經濟運行中，公權機構的作用被過分強調，這一特征遺傳至今。

2. 國家治理技術的變遷與規制的異化

（1）趕超型經濟發展模式與治理技術的變遷。受經濟發展階段的影響，我國采取了趕超型的經濟發展模式。這一模式的直接后果是政府的中心任務和社會資源的調配都要服從于經濟建設這個中心任務，以實現經濟的超常規發展。在經濟運行中，這一目標就表現為GDP至上，經濟發展、產業調整、勞工權益等都要圍繞著經濟增長這個單一任務，在規制實踐中，很多市場規制不僅為了彌補市場失靈，而且追求政府干預目標下的經濟增長。

受我國經濟發展模式變遷的影響，經濟治理技術具有一定的獨特性。

首先，計劃經濟體制下的治理技術側重于直接的經濟控制，國家通過指令性經濟計劃實現社會控制，維護經濟秩序和社會穩定。因此，這種經濟模式下的規制比較純粹地考慮經濟目標，無須對社會目標有過多考量，但在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，這種經濟治理模式的正當性已經喪失，所有的治理模式應當尊重市場主體的權益和市場規律的要求，而這又與趕超型經濟模式相抵觸。所以，在我國的經濟治理中，就出現了自由與強制相混合的治理模式，即從經濟運行的一般狀況來看，不對市場主體有明確的干預，但在制度實施層面，則會設置各種各樣的約束，將市場主體的行為和利益納入規制者的制度框架，以實現有干預的經濟增長。

其次，多元化的規制目標介入規制過程，從而使規制不僅成為實現經濟目標的政策過程，還承載著多元的價值追求。在規制過程中，多種政策目標介入規制過程，不以維護市場良性運行為單一目標，造成其他目標對規制的干擾。比如，我國競爭法領域的規制，不僅要追求公平、有序的市場秩序，還要考慮企業做大、做強等產業方面的政策需求，因此，這種多元目標介入下的治理機制發生了變遷，從目標到手段都與計劃體制下的治理技術呈現出較大差異。同時，由于中國的社會轉型，很多社會性目標存在于市場規制實踐中，對市場的規制不僅為了實現市場良性運行，還為了維護社會穩定。多元化的規制目標擾亂規制實踐，很多情況下的規制不僅基于市場本身的分析，而且基于多重目標的權衡，這種狀況下的規制就難以確保其科學性，相反地，可能給市場帶來較大傷害，損害市場主體的政策預期。“政府過去的行為都進入市場的記錄，構成人們預期未來的基礎。”⁽³⁸⁾在目前的經濟運行中，看似發揮市場的作用，但在實際的運作中，規制的影響無處不在，在放松與控制之間，規制機構創制了新的經濟治理技術。

（2）治理技術變遷中的規制異化。我國規制模式轉型過程中，由于受到轉型階段性、傳統經濟模式等因素的影響，國家經濟治理技術發生變遷。單一的政策變化是由很多相關因素所引發的，這種變化受到被規制者機會主義行為、公權能力、資源約束以及其他可能的政策后果等因素的影響。在治理機制變遷的背景下，很多規制并沒有經過科學的分析和評估，而是違背市場規律，從而導致大規模的規制異化，這種異化主要表現在規制目標、規制工具、規制效果等方面。

從規制目標來看，一般認為市場規制是為了彌補市場失靈，從而提高經濟運行的效率，因此，對市場的規制應當建立在尊重市場規律的基礎上。“如果當權者能夠清楚地認識到相關經濟原則，那么立法決策水平肯定能夠改善。”⁽³⁹⁾但我國的經濟規制不僅僅是為了解決市場失靈問題，在很大程度上是為了服從于經濟增長這一單一目標。所以，規制不僅是彌補市場失靈的手段，也是促進經濟增長的手段，這就導致我國目前的規制表現出較大的隨意性，為了經濟增長的目標可以在違背市場本身運行規律的基礎上展開規制，扭曲了規制的本來面目。比如，在我國的產業規制、競爭規制等領域，都片面強調促進企業做大做強，鼓勵企業合并，從而達到規模效益。事實上，單純強調企業的規模未必能夠提高經濟運行效率。從我國企業合并和產業政策執行情況來看，競爭領域和產業政策領域的規制并沒有提高企業的經濟績效，相反卻造就了大量的壟斷型企業，給消費者福利帶來較大損害，違背了經濟法中規制的本來目的。所以，我國目前的競爭規制和產業規制是受制于趕超型經濟模式所導致的規制異化的典型表現之一。

從規制工具來看，不同的市場失靈問題需要不同的市場規制工具，規制工具的選取和運用應當與市場失靈問題有效匹配，從而實現比較好的規制效果，但從我國目前規制工具的選取和運用來看，由于規制工具的選取和運用不當而導致的規制失靈常常發生。規制工具選取和運用不當的原因很多，比如，很多規制工具的選取和運用為了短期的經濟增長效果而損害長期的經濟運行，沒有在規制工具選取和運用方面建立有效的制度框架，從而使規制的隨意性大大增加，其中最為典型的是應對市場的短期波動而隨意啟動規制程序。在規制工具的選取和運用中，針對市場問題和規制問題的分析是必需的程序，它可以減少干預的任意性，也能提高規制工具匹配性程度。但在我國規制工具選擇和運用的實踐中，受很多階段性目標的影響。僅僅依據市場規制工具本身的特性和適用性做出選擇，就會導致在規制過程中，可以直接產生規制效果、不受約束的、依賴規制機構自由裁量的規制工具被大量采用，最終導致規制工具選取和運用不當，造成規制過程中的制度性扭曲。

從規制效果來看，由于市場經濟轉軌帶來的社會問題，也迫切需要規制機構采取措施加以應對，從而在我國規制實踐中表現出明顯的經濟性規制與社會性規制的混合，規制效果如果僅以單一的經濟性評價作為標準，則會導致規制發生扭曲。經濟性規制的存在是為了彌補市場失靈，提高經濟績效；而社會性規制則主要是為了解決公共物品、社會不公等社會性問題，雖然二者可以互相支撐、互相影響，但二者在制度目標、政策手段、運作原理等方面都存在較大差異。從我國目前的規制實踐來看，很多經濟性規制與社會性規制發生了較大重合。由社會性規制引發不當的經濟性規制，違背了經濟性規制的初衷。

3. 深度規制的局限性

受制于深度規制的信息成本、公權能力等因素，深度規制有其不可克服的以下內在缺陷：

（1）約束市場主體的自主行為，降低市場活力和經濟績效。市場規制的前提條件是對市場規律的尊重，在市場運行中，經濟人的自利行為有效引導資源配置，可以達到良好的經濟績效。而我國計劃經濟下的深度規制則完全剝奪了市場主體的自主性，從而使整個經濟體系陷于失敗。“公共的問題是抽象的和遙遠的，私人的問題則是極為具體的和直接的。”⁽⁴⁰⁾但私人問題的具體解決可以達到公共問題的有效協調，這是市場的真意所在，任何限制私人自主性和自利行為的體制都不可能實現良好的秩序和經濟效益。計劃經濟中，微觀主體的市場自主權被完全剝奪，自由市場不復存在，導致整個經濟體系處于低效狀態。

（2）加重公權機構的信息負擔，導致規制無效。哈耶克早就從信息和知識論的角度論證過計劃經濟的不可行及低效，他認為市場經濟自身形成了一個信息收集的過程，它能夠使廣泛散布的信息公之于眾并使其得到利用，這些信息不是哪個個人，即使是任何中央計劃機構，也是無法全部知道、占有或控制的。⁽⁴¹⁾所以，對經濟的全面掌控需要收集有關經濟活動中的很多信息才能確保決策的正確性，這些分散的信息加重規制機構的信息負擔，從而使規制機構難以把握經濟運行的準確狀況，導致規制決策的失誤。并且，經濟運行狀況是隨時變化的，而信息的收集、整理和利用存在時滯，難以及時把握經濟運行狀況，不能確保這類信息在經濟管控方面的時效性。

（3）由于深度規制模式中的規制機構具有很大的權力，容易出現規制機構被俘獲的情形。市場經濟條件下的一切行為都表現為交換行為，對公權而言，如果缺少有效的法律約束，則存在被俘獲的可能性，而在深度規制模式與市場體制結合的情況下，更容易發生規制俘獲，這已為我國的規制實踐所證明。“缺乏民主和運行良好的政治制度增加了未來規制的不確定性，并且對政府和規制機構來說，使得它們對長期政策做出可置信的承諾更加困難。”⁽⁴²⁾其實，即使在充分市場條件下，深度規制也是必不可少的。比如，藥品關涉大眾生命健康，這一領域是必須采取深度規制的領域，深度規制并不是問題所在，重要的問題是如果沒有建立完備的規制體制，使深度規制缺少必要的制度約束，當法律約束不力時，大規模的規制俘獲不可避免。

4. 市場規制工具的多樣化與中國的規制轉型

在我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，規制也在發生轉向，即由強制干預到多元治理的轉變，從而為市場規制工具創新提供新的經濟環境和制度條件。“在現代經濟社會中，公共機構并不僅是單純地限制經濟主體的活動，而是以多種多樣的形式參與和干預經濟生活。”⁽⁴³⁾伴隨著規制轉向而發生的是對市場規律的尊重以及在此基礎上的規制工具多樣化，計劃經濟體制下的很多規制手段被棄而不用，而新的規制工具則不斷創新。在這個過程中，規制工具的柔性化越來越明顯，不再強調規制機構在規制過程中的單一作用，而是承認不同利益主體在規制過程中的博弈，更加注重多元主體對規制的參與，從而優化規制工具的設計。

“在以政府干預來彌補市場不足的同時，應注重采用一些新的行為方式或者在傳統行政管理和行政法制中不甚重要的行為方式，如行政指導、行政契約、行政資助、非拘束性行政計劃和規劃、行政信息服務等非權力強制性手段，以此來彌補以往政府干預不足或政府干預過度的缺陷，即以積極而又柔和的、力度適中的行政管理方式來調整經濟與社會生活，以改變‘市場和政府雙重失效’的狀況，把市場失效和政府干預失效都降到最低限度。”⁽⁴⁴⁾規制模式的轉型和規制工具的多樣化是對經濟模式轉型的回應，符合市場經濟規律，也契合行政方式變革的訴求。在成熟的市場體系中，深度規制模式也被時常采用，從我國目前的規制實踐來看，深度規制雖然仍在市場中發揮著重要作用，但柔性的市場規制方式逐漸在市場規制中占據重要位置。

在規制轉型的過程中，不符合市場經濟規律的規制工具應當被逐漸摒棄或改造，比如，價格管制手段。“在一個市場經濟體系中，許多至關重要的信息是由價格來傳遞的。在一般情況下，消費者的預算約束和企業的盈利動機使得它們分別有激勵利用價格中的信息，通過某種方式提高所有家庭的福利。”⁽⁴⁵⁾在市場經濟運行的過程中，價格是最重要的市場信號，它可以有效引導市場主體行為和資源流動，從而實現市場績效的最優化，如果隨意干預價格，就會導致價格信號失真，使整個市場陷入混亂，所以，在市場規制過程中，應當減少價格管制。在政府規制的過程中，應該樹立兩個最基本的理念，即尊重產權和保護契約。即使在存在市場失靈的情況下，也不應當隨意改變產權歸屬狀況和契約的有效性，否則會損害市場運行的基礎。

“為了理解制度選擇的過程，必須把它們作為一個歷史過程來理解。在這個歷史過程中，當前決策以過去決策為基礎。過去決策也許為發展開辟了未來的某些選擇空間，同時也關閉了另一些選擇空間。”⁽⁴⁶⁾經濟體制的轉向決定了規制模式的轉變，在規制模式轉變過程中，除了命令控制型市場規制工具之外，越來越多的柔性調節手段被用于市場規制，有效降低了規制成本。這些調節手段相對于命令控制型規制工具而言都是一種替代性的手段，在合適的政策環境中，替代性的規制工具相比于傳統的命令控制型規制工具具有獨特的優勢，比如，更大的靈活性和適應性、直接回應消費者訴求和低成本的糾紛解決機制等。⁽⁴⁷⁾

基于此，我國的規制轉型應當以減少對市場的干預為原則，市場規制模式的多元化和市場規制工具的多樣化也有利于提高規制績效，而并不僅僅依靠公權機構的強制作用實現政策目標。在規制轉型過程中，應當考慮通過減少強制性的干預賦予市場主體更多的自主權，發揮市場主體的積極性；除了調整強制性的制度外，也要通過利益誘導、經濟激勵等方式引導市場主體的遵從行為，提高規制的遵從度，降低規制成本；承認規制過程中不同主體之間的博弈，通過公、私之間的合作治理，建立完備的博弈框架，穩定各方的制度預期；隨著規制工具的多樣化，也要提高不同主體的規制參與，促進規制過程中權力分散化，發揮不同主體的成本優勢和信息優勢，減輕單一主體的規制負擔。

我國目前的市場規制呈現出轉型趨勢，以食品安全社會共治為代表的治理理念的興起，就是治理機制的重大創新。但在規制過程中存在強大的路徑依賴，需要通過規制工具的創新性發展和多樣化選用，推進進一步的規制轉型。