第二節　城市的性質和職能

一、城市的性質

城市的性質是城市在一定地區、國家乃至更大范圍內的政治、經濟、與社會發展中所處的地位和所擔負的主要職能，是城市在國家或地區政治、經濟、社會和文化生活中所處的地位、作用及其發展方向。城市的性質由城市的主要職能決定。

一個城市只有一種性質，而城市職能可以多個并存。在單一職能的城市中，城市性質與職能一致。多職能的城市性質較難辨別，需要進行多方面分析論證才能確定。城市性質對于一個城市的發展方向，對其生產、生活及其本身的發展與建設有深遠影響。

城市性質具有以下特征，一是動態特征，城市地位與職能不是一成不變的。城市性質所描述的主要是城市未來的職能與地位，和城市現狀職能可能存在一定的區別，甚至是較大的差別。二是多元化特征，作為城市發展目標的一部分，城市性質中所描述的城市職能通常是多元的，常常與多個具體的城市發展目標相對應。三是綱領性特征，作為描述城市發展戰略目標的一種方式，城市性質是對城市定位與職能的高度概括，具有指導城市建設的戰略性意義。四是主客觀相結合的特征，對現狀的準確把握和實事求是的科學預測是恰當地確定城市性質的基礎。

確定城市性質的意義在于，為城市發展戰略和總體規劃的制定，以及城市合理規模的確定提供科學依據，明確城市部門結構，保護和改善城市環境，合理利用城市土地資源，提高城市土地利用率。

城市性質可以從兩個方面確定。一是城市在國民經濟中所承擔的職能。城鎮體系規劃是確定城市性質的主要依據。城市的國民經濟和社會發展規劃對城市性質的確定也有重要的作用。二是從城市形成與發展的基本因素中研究認識城市形成與發展的主導因素。確定城市的性質要堅持全局與局部相結合、區域內各城市合理分工、城市現狀和未來發展相結合、詳盡地占有和分析資料相結合的原則。

從方法上講，城市性質確定的一般方法是采用“定性分析”與“定量分析”相結合，以定性分析為主的方法。定性分析就是全面分析說明城市在政治、經濟、文化生活中的作用和地位。定量分析就是在定性分析的基礎上對城市職能，特別是經濟職能用一定的技術指標，從數量上分析自然資源、勞力資源、能源交通及主導的經濟產業部門，說明現有和潛在優勢。其中，經濟職能的定量分析從以下三方面著手：一是分析主要產業部門在全國或地區的地位和作用；二是分析主要部門經濟結構；三是分析用地結構的主次，以用地所占比重的大小來定量分析。

二、城市的職能

城市職能是指城市在一定地域內的經濟、社會發展中所發揮的作用和承擔的分工，是城市對城市本身以外的區域在經濟、政治、文化等方面所起到的指導作用。但也有一些學者認為，城市職能應該包括城市本身的服務活動，即城市中進行的各種生產、服務活動均屬于城市職能范疇。

城市職能隨社會、經濟、自然條件變化。現代化大城市常具有多種職能，小城鎮或欠發達地區城鎮職能則相對簡單。城市的工業、交通運輸、商業、行政、文化、教育、科學等是城市職能形成的基礎。

城市職能按照其作用分為一般職能與特殊職能：一般職能指每一城市必備的職能，例如：為本城市居民服務的商業、服務業、建筑業、食品加工業及城市公用事業、行政機關等；特殊職能指只有部分城市必備的職能，例如：采礦業、各種加工工業、旅游業、科學研究等。

城市職能按城市成長的基礎可以分為基本職能和非基本職能兩種。一是基本職能，也稱基本活動，主要為本市以外地區提供貨物和服務的活動及其相應的工業、商業、交通運輸業、文化教育和科研、行政、旅游業，其均為城市形成、發展的基本因素，并相應地產生城市的基本職能；二是非基本職能，又稱非基本活動，主要指為本市范圍服務的活動，凡是由于城市形成、發展而建立的主要為本市提供貨物和服務的活動及其相應的企業、事業，則屬非基本因素，并相應也產生城市的非基本職能。分清這兩種不同概念，對于研究確定一個城市的性質和將來的發展規模極為重要。

城市的性質和發展規模，主要取決于其基本職能。在城市經濟分析中，常使用基本—非基本比率，即城市基本活動與非基本活動之比，用兩類活動的經濟收入或就業人口之比求得，它是表明城市職能結構的一種形式。

城市職能是隨社會經濟發展或自然資源、交通運輸、供水、用地等建設條件的改變而變化的。例如，當前中國的省（區）政府機關所在地城市以及沿海、沿江港口和鐵路樞紐城市，在歷史上的主要職能僅是行政中心或交通運輸和商業中心。隨著國民經濟的發展，這些城市興建了許多工業企業、大專院校、科研機構，對外交通條件也有很大改善，使原來的行政中心成為具有多種職能的綜合性城市。

由于城市職能復雜多樣，相互交織，大部分城市兼有若干種城市職能類型。但總體看來，中國城市職能體系分為兩大類：一類是以綜合職能為主的綜合性城市，這類城市按城市行政等級形成城市管理等級網絡，共同構成滿足各種社會需求的綜合職能體系。但是在綜合性城市中，職能類型組合也存在較大差異。第二類是由于資源開發、交通位置或某種專業化產業發展而形成的專業化城市。

三、城市職能體系

（一）行政中心城市體系

中國歷史長期穩定的中央集權統治形成了具有嚴格等級層次的行政管理系統，并由此而形成多級行政中心城市。中國行政中心城市體系，按行政區劃分為4個等級層次：首都、省會城市、地區級中心城市、縣城和縣級市。中國城市現代行政職能的地域劃分格局在相當程度上是歷史的延續，是一種較為穩定的行政管理網絡，不同等級城市之間有界線分明的從屬關系。

第一級行政中心——首都。首都是全國的政治中心、行政管理中心、對外國際交往中心。北京作為首都是世界著名的文明古都和現代文化名城，豐富的歷史遺跡與現代科學文化教育事業相融合，構成北京特有的文化職能。北京的金融職能、信息中心職能不斷加強，各種金融機構、大型投資公司不斷匯集。北京還是全國最大的交通和通信樞紐，是國際、國內人流、物流和信息流的集散中心。

第二級行政中心——省會城市。省會城市是中國各省區的行政管理中心。大部分省會城市都具有悠久的歷史，歷史上也多為行政管理中心。省會城市由于其行政職能產生強大的輻射力和向心力，形成與其行政職能相一致的經濟職能；大部分省會城市都是省域最大的綜合性產業城市和省域文化中心。省會城市集政治、經濟、文化為一體的特征，體現了中國城市政治、經濟、文化高度集中的規律。各個省會城市作為省域行政中心，其行政職能等級是相同的，但是不同省會城市由于自然環境、發展歷史、社會文化背景的差異，其經濟職能類型和規模有較大差異。

第三級行政中心——地區級行政中心城市和地級市。地區級行政中心城市是省會城市以下的次級行政管理中心城市，同時也是省域次級經濟、文化中心。在地區級行政中心城市中，大部分是由傳統的州府發展而來的，是歷史行政區劃的延續。這類城市歷史悠久，長期以來是地區政治、經濟、文化中心。其城市職能多樣，多為綜合性城市，與周圍地區有密切的傳統聯系，有較大的人口和經濟規模，綜合服務職能較強。地級市是由于某種專業化產業部門的發展而聚集了一定的人口、設施、資金，或借助于國防建設而發展起來的，屬新興工業城市。有的地級市一方面是地區級行政管理中心，同時又是某一經濟部門職能較強的專業化城市。

第四級行政中心——縣城和縣級市。縣城是縣域政治、經濟、文化中心，是中國城鄉經濟的結合點。縣城是農副產品集散中心，初級加工中心，是國家對農業地區執行具體行政領導的中心，長期以來為農業服務是縣城的主要職能。

（二）交通中心城市體系

按交通方式，中國城市體系的交通中心職能可以分為4類，即鐵路樞紐、港口城市、航空中心、口岸中心。許多交通樞紐城市都是具有區域意義的綜合性中心城市，同時兼有若干種交通職能，是綜合性運輸樞紐。

鐵路樞紐城市。鐵路樞紐城市，既是鐵路運量的集中地和列車交接站，又是組織鐵路運輸生產的中心環節。它們大多數形成具有全國、大區和省區意義的政治、經濟中心、工業基地和水陸聯運中心。這些城市與國家鐵路網結合，共同形成了中國自近代以來比較完整的新型交通中心體系。

港口城市。港口城市分為海港城市和河港城市。港口城市是中國對外開放的窗口，在交通中心城市體系中具有特殊的職能，并且形成與鐵路交通干線相銜接的腹地范圍，在中國城市體系中占有重要地位。

航空交通中心城市。航空運輸是城市綜合運輸體系的重要組成部分，在長距離和國際客運、貨運方面具有重要作用。

口岸城市。口岸是國家對外開放的前沿，是城市體系職能結合的重要組成部分。口岸城市與其運輸網絡系統相結合形成口岸城市交通職能體系。按出入境運輸方式，口岸分為水運口岸、空運口岸和陸運口岸，其中海運口岸是中國進出口運輸的主要方式。

（三）工業城市體系

在現代城市職能的構成中，工業職能是內部構成最復雜、分類難度最大的職能系統；同時，工業職能也是進行城市職能分類的主要依據。城市工業職能分類的主要指標是：工業專業化部門的類型、規模和職能強度。中國各級行政職能城市大多數為綜合性城市，這些城市雖然也有主導的產業部門，但一般工業門類齊全，沒有突出的職能強度很高的專業化部門。但也有相當一部分城市受特殊因素影響，某種或數種產業部門在城市職能組合中占突出地位，形成專業化城市。

能源（煤炭、水電）工業城市。中國能源資源以煤炭為主體，水力資源十分豐富。新中國成立后，能源工業成為中國國民經濟發展的基礎和最重要的部門之一，相應形成了一批以煤炭、水電開發為支撐的能源工業城市。

石油和化學工業城市。中國石油工業是新中國成立以后才發展起來的，在石油開采和加工的基礎上形成了一批專業化石油城市。除專業化石油城市外，中國一些大中城市的石油加工工業在城市職能體系中也占重要地位。化學工業常與其他工業部門組成聯合企業，例如：石油—化工、鋼鐵—煤化工、有色冶金—基本化工、煤炭—煤化工等類型，所以化學工業在中國大型工業城市中占有重要地位，但專業化程度較高的化工城市數量較少。

冶金工業城市。冶金工業城市包括鋼鐵工業城市和有色金屬工業城市。中國專業化冶金工業城市與相應的礦產資源分布相對一致。除專業化冶金工業城市外，中國大型鋼鐵聯合企業和大型有色金屬冶煉企業主要位于大型綜合性工業城市，雖然其產值在城市工業總產值中所占比重較低，不是專業化職能很強的產業部門，但在全國同類工業中卻占有相當重要的地位，是全國性生產基地，其職能規模大于或相當于專業化冶金工業城市。

機械、電子工業城市。中國城市中機械工業占較大比重，這些城市大都是中國大型綜合工業基地，不屬于以機械工業為主的專業化工業城市。

輕工業城市。輕工業城市主要有紡織工業城市、食品工業城市、造紙工業城市、皮革工業城市、森林工業城市。其中紡織工業城市是中國傳統的而且分布特別廣泛的輕工業城市。

（四）旅游中心城市體系

旅游中心城市是中國旅游業的管理、交通、服務中心和旅游景點集中分布區。隨著中國重點旅游區的開發和旅游配套設施的大規模建設，迅速形成了一批以旅游業為支柱產業的專業旅游城市。不同區域層次的旅游職能城市共同構成中國旅游活動組織網絡。