二、哪種項目運作方式適合市政道路PPP項目？

（一）PPP模式筐中裝了很多種運作模式

作者在《婚姻、帽子、筐：你能理解的PPP》一文^[3]中指出，按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條的規定，PPP項目運作方式，主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等。而具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（二）安慶市外環北路工程PPP項目采取了DBFO運作模式

根據2015年5月28日，財政部在其官方網站以“安慶市創新推進PPP模式建設”為題，對安慶市外環北路工程PPP項目進行介紹：“2015年5月6日，安慶市外環北路工程PPP項目正式簽約，成為國內運用PPP模式建設純公益性項目的‘破題之作’。該項目總投資額達到19.76億元人民幣，采用DBFO（設計—建設—融資—經營）的運作方式，嚴格按照財政部等部委的文件規定規范推進。”^[4]

同時，在安慶市住房和城鄉建設委員會于安慶公共資源交易中心等發布的《安慶市外環北路工程PPP項目中標公示》^[5]顯示，中標社會資本的合作范圍為：“在合作期限內，項目公司負責本項目的投資、融資、建設及運營維護（含道路工程、橋涵工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程）”。

因此，對于市政道路而言，投資、融資、建設及運營維護均為必不可少的內容，而勘察、設計等可根據項目的具體情況分別適用。當然，在采購社會資本時，也有可能是存量的市政道路修了一部分后采購社會資本繼續建造。因此，在《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中的管理合同、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交等可能不太完全適合市政道路項目。

三、如何設計市政道路PPP項目的交易結構？

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條的規定，PPP項目的交易結構，主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

（一）市政道路工程PPP項目投融資結構

1.對項目公司的投資結構設計。根據2015年2月12日安慶市城鄉建設委員會在安慶公共資源交易中心等發布的《安慶市外環北路工程PPP項目資格預審公告》^[6]，安慶市政府指定的政府方出資代表將與中選社會資本合資設立項目公司（其中政府方出資代表占股12%），中標的社會資本方出資比例為88%。項目公司持股比例的規定，符合財政部發布的《PPP項目合同指南（試行）》的規定：“項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力及管理權。”。同時，貴州省在2015年6月11日發布的《貴州省人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（黔府辦發〔2015〕25號）也規定：“政府在特別目的公司（SPV）中的持股比例應當低于50％，且不控股。”

2.項目公司對項目的融資、投資結構設計。一部分資金來源于中標社會投資人、政府方的注冊資金，另一部分來源于項目公司的融資，但社會資本方須極力促成項目公司的融資。根據《安慶市外環北路工程PPP項目中標公示》，對安慶市外環北路工程PPP項目的融資，由項目公司負責。同時，根據《安慶市外環北路工程PPP項目資格預審公告》對社會資本資金、資產實力的條件要求，具備一定實力的社會資本才能通過資格審查。其具體條件為：“具有良好的銀行資信、財務狀況以及相應的投融資、償債能力。截至2013年12月31日，經審計的企業凈資產不低于人民幣伍億元整（或等值外幣）；截至資格預審申請文件遞交截止日，企業注冊資本不低于人民幣叁億伍仟萬元整。”

3.項目資產的形成和轉移。安慶市外環北路工程PPP項目，在進行交易結構設計時，進行如下考慮：項目建設期內投資建設形成的項目資產，以及項目運營期內因更新重置或升級改造投資形成的項目資產，根據社會資本對項目土地使用方式的選擇來確定。如果社會資本選擇享有項目的劃撥土地使用權，則項目公司相應擁有項目設施或資產的所有權，當然，項目公司擁有的該等土地使用權及項目設施或資產不得用于本項目融資、建設之外的其他目的；如果社會資本選擇由政府方將相應的土地無償提供給項目公司使用的，則項目公司不享有相應的土地使用權，也無法標記對本項目設施/資產的權屬，但此舉在于不會發生項目設施或資產的移轉，減少PPP項目設施或資產在轉移時可能產生的稅費，降低交易成本^[7]。

（二）市政道路工程PPP項目回報機制

1.市政道路為非經營性項目，采用政府購買服務方式作為回報機制。根據《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》第三部分“合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式”第二項“操作模式選擇”的規定：“非經營性項目。對于缺乏‘使用者付費’基礎、主要依靠‘政府付費’回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。”因此，對于作為非經營性項目的市政道路PPP項目，可以采用政府付費的方式作為社會資本的投資回報方式。

2. 安慶市外環北路工程PPP項目，回報機制即“政府付費”。根據《安慶市外環北路工程PPP項目中標公示》可知，該項目具體按照“基于可用性的績效合同”模式，由政府向項目公司購買項目可用性（符合驗收標準的公共資產）以及為維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務），即政府需向項目公司支付可用性服務費和運維績效服務費，二者統稱為政府購買服務付費。項目中標價為政府購買服務付費現值為人民幣232769.6955萬元（按8%折現率計算）。

對于安慶市外環北路工程PPP項目的交易結構，圖示如下^[8]：

四、如何選擇市政道路PPP項目的采購方式？

（一）可供選擇的5種采購方式

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條第七項的規定：“采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。”

同時，《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》也明確規定：“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”

因此，市政道路PPP項目，可供選擇的采購方式有5種：公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。那么，哪一種較適合呢？

（二）建議采取招標的方式選擇市政道路PPP項目的社會資本

1.安慶市外環北路工程PPP項目，采取公開招標的方式選擇社會資本。盡管安慶市城鄉建設委員會于2015年1月9日發布的《安慶市外環北路工程PPP項目招標公告》以流標結束，但是，安慶市城鄉建設委員會隨后第二次招標發布的《安慶市外環北路工程PPP項目資格預審公告》最終成功選擇了社會資本，中標人為北京城建設計發展集團股份有限公司。安慶市外環北路工程PPP項目，采取招標而且是公開招標的方式予以采購。

2.對于以吸引施工單位為主的市政道路來說，建議采取招標的方式。因施工單位來投標時，除了看中PPP項目本身的利潤，還同時看重施工階段的利潤。施工單位不僅想做PPP的社會資本，還想做PPP項目中的施工單位。采取招標的方式，對施工單位有兩個關鍵的益處：

第一個益處， PPP項目社會資本通過招標確定的，社會資本具備相應施工資質、能力等時，施工不用再招標可直接由社會資本實施。具體規定為《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第九條：“除招標投標法第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：……（三）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供……”如果不采用招標的方式選擇社會資本，對于PPP項目的施工，項目公司在招標時，對社會資本方影響相當之大。

第二個益處，回避了PPP項目公司（社會資本的子公司）招標時，控股的母公司（社會資本）投標可能無效的法律風險。具體規定為《招標投標法實施條例》第三十四條：“與招標人存在利害關系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。違反前兩款規定的，相關投標均無效。”

五、如何構建市政道路PPP項目的合同體系？

（一）復雜的PPP項目合同體系

對于PPP項目的合同體系，《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條第五項具體規定為：“合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。”對此，財政部發布的《PPP項目合同指南（試行）》用一張圖，表示如下：

PPP項目基本合同體系

（二）安慶市外環北路工程PPP項目的合同體系

對于安慶市外環北路工程PPP項目的合同體系，周鈺婷在其《市政道路PPP破題：安慶市外環北路工程PPP項目的探索》中對其合同體系從兩個層面作了如下精彩的表述：

第一個層次：由市住房和城鄉建設委員會、市城投、中選社會資本等主體之間一攬子簽署的協議體系。以PPP項目協議作為主合同，合資合同、公司章程、可用性績效指標及相關、運維績效指標及相關、各類保函及其他支撐性文件等作為PPP項目協議的附件體系，和PPP項目協議共同構成一個完整的合同體系。其中，PPP項目協議，在項目公司設立之前，由市住房和城鄉建設委員會和中選社會資本簽署；待項目公司設立完成后，由市住房和城鄉建設委員會和項目公司通過簽署補充協議或另行簽署項目協議的方式完成社會資本和項目公司之間的角色轉換（當然此舉并不解除社會資本作為股東應享有的權利及承擔的義務）；合資協議和公司章程由市城投和中選社會資本簽署；可用性績效指標及相關、運維績效指標及相關、各類保函及其他支撐性文件等可作為PPP項目協議的附件，也可以作為PPP項目協議中的一個子章節，視合同安排需要酌定即可。

第二個層次：由項目公司和本項目推進過程中的各有關主體簽署的協議體系。如由項目公司與金融機構簽署的融資協議及擔保合同、與施工總承包方（就本項目而言，指中選社會資本方）之間簽署的施工總承包合同、與保險機構之間簽署的保險合同等。對此，可圖示如下^[9]：

六、結語

限于本書篇幅，對于市政道路采取PPP模式的法律應用，還有其他很多方面未予以分析，本書僅對其核心中的核心，關鍵中的關鍵事宜予以分析，以說明特定的市政道路可以采用PPP模式，且其項目運作方式、交易結構、項目采購方式、合同體系等均有可適用的法律、政策依據以及實際案例參考。只不過在具體適用時，須根據具體的項目，憑借咨詢、法律、財務等“外腦”資源，為具體的市政道路設計合身的PPP模式。

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[1] PPP項目庫：http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/，最后訪問于2015年6月30日。

[2] 上海船舶運輸科學研究所：《安慶市外環北路建設工程項目環境影響報告書》，http：//www.aqhb.gov.cn/uploads/soft/141216/外環北路.pdf，最后訪問于2015年7月2日。

[3] 李金升：“ 婚姻、帽子、筐：你能理解的PPP”，載《中國勘察設計》2015年第2期，第54-57頁。

[4] “安慶市創新推進PPP模式建設”，http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxili anbo/201505/ t20150528_1243114.html，最后訪問于2015年6月30日。

[5] “安慶市外環北路工程PPP項目中標公示”，http：//www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/?InfoID= bf445202- 91f3-45a8-af25-52359e34af49，最后訪問于2015年6月30日。

[6] “安慶市外環北路工程PPP項目資格預審公告”，http：//www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/? InfoID= 5bedb76e-5bc9-4103-ada4-88187c26a2cb，最后訪問于2015年6月30日。

[7] 周鈺婷：“市政道路PPP破題：安慶市外環北路工程PPP項目的探索”，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html，最后訪問于2015年7月2日。

[8] 周鈺婷：“市政道路PPP破題：安慶市外環北路工程PPP項目的探索”，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html，最后訪問于2015年7月2日。

[9] 陳軍杰：“安慶市外環北路工程PPP項目解讀”，http：//www.icaijing.com/hot/article4758612/，最后訪問于2016年7月3日。