3.5 統一管理開考制度對“中央招聘”制度的變革

回歸祖國以來，澳門特區政府不斷優化公職法律制度。特區政府2011年推出了公務人員入職的“中央招聘”制度，致力于從制度上防范部門招聘所可能引發的任人唯親現象，確保公務人員入職招聘的公平公正。然而，“中央招聘”制度“局部推行”、“抽簽分配”、“周期過長”的特點，也帶來了人員錯配、部門執行力不高、人員士氣低落等問題。在全面檢討公務人員“中央招聘”制度后，特區政府推出了“統一管理開考制度”，對“中央招聘”制度進行了改革和升級，擴大“中央招聘”的范圍，提升部門與人員的雙向選擇權，縮短招聘時間。

“檢討公務人員中央招聘制度”是近年來澳門特區政府治理和公共行政改革的施政重點。崔世安2014年在《同心致遠，共享繁榮》參選政綱的“善治篇”中指出，“精兵簡政、優化人員管理”的主要依托是“進一步檢討公務人員中央招聘制度”及“修訂《公務人員職程制度》”。2015財政年度施政報告強調，要全面檢討“中央招聘”制度的入職及分配。2016財政年度施政報告指出，“本著用人以能、任人唯賢、雙向選擇的原則，對‘中央招聘’制度進行改革，實行統一集中、兩級考試，提升招聘質量與效率。2016年將完成修訂《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓制度》的有關工作”。五年規劃也提到了，“認真檢討現行中央招聘制度的不足，在參考鄰近地區招聘公務人員經驗的基礎上，落實修訂現行法規，完善相關制度”。

2016年7月，澳門特區政府頒布了第14/2016號行政法規《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》，出臺了統一管理開考制度。統一管理開考制度是對“中央招聘”制度的超越和代替。統一管理開考制度以能力為導向對入職公務人員進行開考和甄選，分兩個階段進行，第一階段是由行政公職局負責的綜合能力考試，第二階段是用人部門負責的職務能力考試或專業能力考試。

特區政府為何要全面檢討“中央招聘”制度？“中央招聘”制度經過短短五年之后告終，被統一管理開考制度取代，是制度本身出了問題，還是制度在運行中出了問題？本章對比了統一管理開考制度和“中央招聘”制度在招聘范疇及運轉模式的不同，指出在公平公正、招聘效率、人口配對等方面，統一管理開考制度是對“中央招聘”制度的改良和優化。

在全面檢討“中央招聘”制度的基礎上，統一管理開考制度擴大了“中央招聘”的范圍，改良了公職局和用人部門的關系，將公職局與用人部門的分工模式改進為合作模式，并大大縮短了入職開考的時間。

3.5.1 擴大“中央招聘”的范圍

對“中央招聘”存在的諸多問題，社會有意見認為“中央招聘”過去多年都發揮不到作用，應該取消，主張招聘制度下放回局級。^[13]對此，特區政府的立場還是比較明確的，盡管“中央招聘”存在這樣那樣的問題，但“中央招聘”和統一招聘的做法可以有效防止任人唯親，因此要保留統一招聘的定位。“政府方面普遍認同中央招聘制度有存在的必要性，建議提高效率、縮短開考時間，改善考卷內容、增加科學性，妥善處理好中央招聘和部門招聘的關系等。”^[14]不僅如此，有社會意見要求基于公平公正的需要，應擴大“中央”開考的范疇。“議員施家倫提出書面質詢，指現時中央開考只限于高級技術員及技術輔導員，當局計劃于今年舉行的中央資格考試，則有高級技術員、技術輔導員及工人組別。他引述有意見認為，這些職程推行中央資格試，招聘程序將復雜過招聘行政技術助理員和技術員。他質詢當局，為確保不發生各部門繞過中央資格試招聘，會否擴大中央開考范圍。”^[15]

由此，在新出臺的統一管理開考制度中，“中央招聘”的原則不僅得到了保留，而且得到了進一步的強化和擴大。第235/2016號行政長官批示：第14/2009號法律規范的所有一般職程及特別職程實行統一管理。“中央招聘”的職程范疇是高級技術員和技術輔導員，而統一管理開考的職程范疇則是第14/2009號法律《公務人員職程制度》規范的職程，涵蓋14個一般職程及19個特別職程。^[16]如表12所示。

表12 “中央招聘”和統一管理開考的范圍比較

值得一提的是，在統一管理開考制度中，不是所有職程的公務人員都實行統一管理開考的入職開考。比如，教育范疇、司法范疇、文牘范疇、登記及公證范疇、衛生范疇及保安范疇的特別職程由專有法律規范，這些職程就不實行統一管理開考的方式。但就整體而言，統一管理開考制度將14個一般職程和19個特別職程納入“中央”開考和統一開考的范疇，大大擴大了“中央招聘”的力度和范圍，也極大地推動了公務人員入職開考方式的統一化。

3.5.2 改良公職局與用人部門的關系

在“中央招聘”制度中，部門開考與“中央”開考相互分離，各自管理，互不干涉，各自負責不同職程的開考過程，沒有合作，彼此的關系較為粗放。當中，公職局負責“中央”開考，即高級技術員和技術輔導員的開考；用人部門負責普通開考，即負責高級技術員和技術輔導員之外所有職程的開考。這種模式可以稱為“公職局和用人部門的分工模式”。表13以高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、技術工人、勤雜工人等六個職程為例，說明了“中央招聘”制度中公職局與用人部門的分工模式。

表13 “中央招聘”制度：公職局與用人部門的分工模式

在統一管理開考制度中，公職局和用人部門共同完成完整的開考過程，兩者是上游與下游的合作關系。公職局負責綜合能力評估，對擔任職務所需的一般才能及勝任力進行評估。用人部門由行政公職局指引及監督，負責專業或職務能力評估部門，對擔任職務所需的特定勝任力進行評估，用人部門開考與“中央”開考相互結合，相互合作。在用人部門主導的專業或職務能力評估中，又區分出職務能力評估和專業能力評估兩種考試方式。一是針對普通性及共通性職務的職務能力評估，即針對勤雜人員、行政技術助理員、技術輔導員等職程，用人部門只需要進行面試就可以了；二是針對專業性較強職程的專業能力評估，即針對高級技術員、技術員和特別職程，用人部門需要進行筆試及面試。表14以高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、技術工人、勤雜人員等六個職程為例，說明了統一管理開考制度中公職局與用人部門的合作模式。

表14 統一管理開考制度：公職局與用人部門的合作模式

續表

3.5.3 縮短入職開考的時間

在“中央招聘”知識考試與統一招聘“綜合能力考試”階段中，比如兩個考試都在2014年4月30日刊登開考通告為例，“中央招聘”知識考試（連上訴期）于2014年11月26日完成，需要的時間是6個月26日（210日），而統一招聘綜合能力考試（連上訴期）于2014年9月19日便可完成，需要的時間是4個月19日（142日）。這樣，統一招聘綜合能力考試比“中央招聘”知識考試節省2個多月（68日）。同樣，對普遍性及共通性職程考試，統一招聘比“中央招聘”總需時節省了4個多月（142日）。對專業性較強的職程考試，統一招聘比“中央招聘”需時節省了3個多月（112日）。