1.4 研究思路、研究方法與主要內容

1.4.1 研究思路

在轉型中國的背景下，政府職能轉變恰處于政府與市場/社會關系的邊界上，理解我國政府職能轉變的制度邏輯對于理解轉型中國的邏輯，預測轉型中國的未來具有重要的意義。所以，本研究將主要討論我國政府職能轉變的邏輯：哪些因素，通過什么樣的機制，影響我國政府職能的轉變-不轉變？為了回答這一問題，筆者首先在“治理權能”的視角下對政府職能進行了界定，然后利用文本分析的方法分析了我國政府職能轉變的歷程，進一步提出了本書需要解釋的問題：為什么在不同的經濟社會事務治理領域之內存在差異化的政府職能轉變路徑？

在本質上而言，對于政府職能轉變的學術研究，既可以被視為一個經濟學問題（政府邊界的效率界定），也可以被視為一個政治學問題；既可以是政治科學問題（政府邊界的事實界定），也可以是政治哲學問題（政府邊界的法學界定）。但是，在本質上而言，政府職能轉變問題不是一個行政學問題。總體而言，從經驗范疇來看，政府職能轉變的過程和結果是一個政治學問題，是政府組織、市場主體以及社會主體相互作用的結果。所以，對于政府職能轉變的政治學分析尤為重要：如果說“政治-行政”二分從來沒有實現過，那么，對于行政變遷的政治學分析就是必要的；如果任何公共部門在本質上都是政治的，那么，對于最為根本的政府職能進行政治分析就是必要的；如果中國的行政體系從來都是政治化的，利用政治分析也就是必要的；如果政府職能本身就處于“政治-行政”的邊界上，處于組織與環(huán)境的關鍵節(jié)點上，那么，對其進行政治分析也是必要的。

但是，我國政府職能轉變研究卻被視為一個行政學問題，其研究也陷入了功能論和政治論的范式之中，甚至陷入了規(guī)范性分析的窠臼之中，而對于政府職能轉變的經驗分析卻在很大程度上被忽視了。通過對我國政府職能轉變的文獻以及相關研究主題的分析可以發(fā)現，我國政府職能轉變的研究具有很強的價值導向，政策性研究和功能性研究特點突出，理論范式相對匱乏。而通過對政府職能轉變研究的理論內涵的挖掘則發(fā)現，我國政府職能轉變研究遵循著三重理論邏輯：規(guī)范邏輯、效率邏輯以及功能邏輯。而這些研究都沒能解釋我國政府職能轉變的影響因素，無法解釋我國政府職能轉變的理論機制和經驗邏輯。所以，新理論框架的建構是必要的。

既然在本質上，我國政府職能轉變過程是一個政治過程，而政府職能轉變是一個經濟社會事務治理權能的制度性轉移過程，那么，利用制度變遷框架對其進行分析將是一個非常合適的選擇。基于此，通過利用“新政治經濟學”范式下的制度變遷理論，本研究構建了一個政府職能變革的制度變遷框架。根據這一框架，政府職能轉變的過程是一個政府利益、政治交易成本以及相對議價能力相互作用的政治過程，這一過程又進一步嵌入制度環(huán)境和經濟社會環(huán)境之中。

在此基礎上，筆者將選擇三個經濟社會事務治理領域，利用制度變遷框架，分析不同經濟社會事務領域之內政府職能的轉移過程。其中，國有企業(yè)改革體現了經濟治理權能的轉移過程，社會管理體制改革體現了社會治理權能的轉移過程，村治改革體現了基層公共事務治理權能的轉移過程。本研究意圖通過對這三個領域的比較分析，理解特定經濟社會事務領域之內政府職能轉變的理論邏輯，以及不同經濟社會事務治理領域之內差異化路徑的原因。通過案例分析和比較分析，以進一步總結出我國政府職能轉變的制度邏輯。

圖1.3 本書的研究思路

1.4.2 研究方法

1.4.2.1 比較歷史分析

在整體的研究策略上，本研究將選擇比較歷史分析。之所以選擇比較研究，首先是因為，“比較”是社會科學研究的基礎——無論在行政學還是在政治學中，比較分析都是得出科學結論的最為基礎的方法（Wilson，1887；Dahl，1947）。這也是本書的研究問題決定的。本研究要討論的是在不同的經濟社會事務治理領域之內政府職能轉變的差異化邏輯，所以，針對不同經濟社會事務領域的比較分析就是最為基本的研究策略。而之所以選擇歷史分析，主要在于本研究的核心問題是“變遷”。要研究政策或制度變遷，需要對政策或制度歷史進行深入的經驗分析才有可能，^[19]所以，本研究將主要針對特定經濟社會事務領域中政府職能轉變的歷史經驗分析，以討論職能轉變背后的理論邏輯。

需要說明的是，筆者選擇的時間段是1979年到2015年這近40年的時間。當然，給定歷史經驗的路徑依賴特點，任何時間點的選擇都武斷的——即便是中國現代化的整體歷程，不同的學者也給出了完全不同的劃分方法。^[20]但是，筆者之所以選擇改革開放之后的近40年，并不是因為其被認可，而是因為，首先，1979年確實構成了一個非常重要的“制度斷裂”的點（鄧宏圖、曾素嫻，2010）^[21]，以此為基礎在經驗上是能站住腳的。其次，之所以選擇近40年，主要在于接近40年是一個比較理想的研究制度或政策變遷的時間段，可以有效觀察特定制度或政策演變的整體歷程（Sabatier ＆ Jenkins-Smith，1993）。所以，筆者將以這近40年為經驗基礎，理解我國政府職能轉變的邏輯。

本研究選擇的三個具體的經濟社會事務領域是國有企業(yè)改革、社會組織管理體制改革和農村治理體系改革。從具體的轉變邏輯來看，國有企業(yè)改革體現為經濟決策權和資源分配的核心制度邏輯由國家控制逐漸轉變?yōu)槭袌隹刂疲鐣M織管理體制改革體現為約束社會組織的核心規(guī)則逐漸從完全禁止轉向限制性發(fā)展，農村治理體系改革體現為村級公共事務的國家決策轉向自主決策。之所以選擇這三個領域，是因為以下幾點。首先，這三個領域是政府職能邊界的承接點（沈亞平、王騷，2005；黃慶杰，2003；李丹陽，2008），分別對應經濟職能的轉變（政府-企業(yè)/市場關系）、社會職能的轉變（政府-社會關系）和基層治理職能的轉變（政府-基層關系），可以保證本研究所選案例的代表性和討論對象的周延性；同時，這些領域幾乎都涉及職能轉變的“非徹底性”，這也體現了特定經濟社會事務治理的多主體性和多制度邏輯性，這種“非徹底性”也拓展了分析的空間，進一步增強了解釋力。其次，很多學者往往將這三個領域作為獨立的分析單元，而本研究通過利用統一的理論框架對三個領域進行分析，可以進一步證明本研究所建構的理論框架的解釋力。

1.4.2.2 分析性敘述

為了對三個領域變革的微觀機制和歷史進程進行解剖，本研究采用了“分析性敘述”的分析策略。作為一項研究計劃，分析性敘述已經被越來越多學者使用。分析性敘述強調將歷史的比較研究和理性選擇模型結合，堅持將對具體案例的深刻把握與精確的理論模型相結合，以解釋制度變遷的機制和過程（列維，2010：771）。一方面，由于在歷史的時間進程之內去理解變遷，傳統的理性選擇分析所依賴的比較靜態(tài)分析面臨非常重大的挑戰(zhàn)；另一方面，隨著越來越多的學者將理性選擇分析和更為寬廣的制度分析相結合，這需要在宏觀的環(huán)境變量和微觀的心理和行為變量之間建立更為堅實的橋梁。所以，“我們必須從博弈中走出來，去做經驗資料的調查……我們必須確定對手的信念是怎樣影響他們的行為的”，正是“這種戰(zhàn)略推理與經驗調查的結合”，“有助于使分析性敘述方法更加精確”（Bates et al.，1998：241）。可見，分析性敘述天然地可以在比較分析和理性選擇分析之間架構微觀機制的橋梁，從而獲得“形式理論與比較方法的新綜合”，是“一種將‘兩個世界的優(yōu)勢’（best of both worlds）結合在一起的方式”（馬洪尼，2014：78）。這樣的優(yōu)勢同樣體現在本書對于政府職能變遷的討論中：在長時間跨度內，利用分析性敘述的研究策略，一方面，可以將“比較”限定的一定的理論框架之內；另一方面，也可以將宏觀變量和微觀變量在時間演進中有效地結合，從而更為深刻地理解政府職能轉變的微觀和中觀制度邏輯。

1.4.2.3 資料搜集和處理

由于涉及三個領域的經濟社會治理結構轉型，且時間跨度長達近40年，無論是資料的搜集還是數據的處理都是一個非常艱巨的挑戰(zhàn)；再者，本研究采用的基本分析方法為“分析性敘述”，這進一步加大了資料和數據處理的困難程度。總體來看，本研究的資料主要來自三個方面：官方的數據和報告、已有的針對具體領域的歷史經驗研究以及媒體的報道。首先，官方的數據多為宏觀數據，且隨著時間跨度的增長，其可靠性和可獲得性面臨重大的制約，但這些數據奠定了討論的基礎。其次，由于三個領域已經成為獨立的研究領域，這在很大程度上保證了對于三個領域的歷史經驗研究可以在基本上囊括核心的經驗材料，這為微觀的機制分析提供了非常重要的經驗素材。最后，媒體資料由于追求時效性，且解讀的多視角可能造成系統性的偏見，所以，其只能作為一種經驗補充。總之，通過利用多種數據和資料來源，可以構建一個相對完整的證據鏈條，以實現對政府職能變革過程的“分析性敘述”。

在具體的資料處理中，本研究將綜合運用多種定性和定量的資料處理策略（朱迪，2012）。筆者將對這些文獻進行分析（例如文獻綜述部分對政府職能轉變研究的文獻分析）。針對官方的報告，本研究將采用文本分析的方法對眾多的官方文本進行處理（如對歷年政府工作報告的文本分析）。針對官方數據以及其他二手數據，筆者將對其進行統計分析（例如在國有企業(yè)改革、社會管理體制改革以及村治改革討論中，本研究將針對一系列數據進行處理）。最后，在特定的領域之內，筆者也會進行深入的比較案例分析。總之，本研究將混合應用多種資料處理方案，以實現對每一個改革領域的“分析性敘述”。

1.4.3 本書的結構

在介紹研究背景、研究思路和研究方法之后，本研究將進一步沿著如下的脈絡推進。首先，本書在制度變遷的多重路徑的基礎上，構建制度變遷的分析框架，并將這一框架應用到政府職能變革的場域之中，說明影響政府職能轉變的影響因素和過程-機制要素（第2章）。在理論框架的基礎上，本書進一步選擇了三個經濟社會治理場域——國有企業(yè)改革、社會組織管理體系改革以及鄉(xiāng)村治理改革，并在制度變遷的視角下對這三個場域中政府職能變革過程的影響因素和變革過程-機制進行了理論分析（第3～5章）。在本書的最后一章，本書對三個案例的共性和差異性進行了比較分析，討論了我國政府職能轉變過程中從“大政府”到“精明政府”的轉變邏輯，同時對這一研究脈絡對我國政府職能轉變研究、制度變遷研究以及理解中國變革模式的研究之理論啟示進行了分析。最后，也對本研究的不足和進一步研究的展望進行了討論和說明。

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[1]例如，丁元竹（2004）早在2004年就專門對這一問題進行了問卷調研。

[2]即便在21世紀初，仍有學者在構建“21世紀”的現代化議程（例如：喻希來，2001）。

[3]這個故事已經成為政治經濟學討論得非常多的案例。例如，喬恩·埃爾斯特（2009）利用這個案例討論過有關“跨期收益”的承諾問題，而托馬斯·謝林（2006）則通過這個案例討論過“多重人格之間的自我協商問題”。

[4]例如，西方國家建設的過程中，對于“征稅權”的濫用，以及對于經濟治理權力的“放手”，就與戰(zhàn)爭壓力高度相關（邁克爾·曼，2007；Tilly，1992）。

[5]即便承認“危機”是中國改革的重大推力，這些學者也基本認識到，在“咬尾蛇”邏輯的作用下，“需要更深刻的危機”才能打破當下的利益均衡，促成改革的進一步發(fā)展（裴敏欣，2004）。

[6]但是，接下來，作者就指出“社會公共事務范圍領域的劃分就成為界定政府行政職責和行政功能的基本依據”，則顯示出典型的規(guī)范性研究的色彩（侯保疆，2007）。

[7]這也是當下有關政府職能轉變研究所認可的最為基本的假設。

[8]例如，產權就被視為一種“關系產權”（周雪光，2005）。在“關系產權”視野下，產權被界定為對契約明確規(guī)定之外的資產（或組織活動）的控制權，“政府組織結構可以看作是各種控制權的分配形式，而這些分配形式為憲章、法律或傳統所決定”（Tirole，1994：16），可見，“政府的內部的控制權分配”也是一種有關產權的制度安排，可以在內部進行縱向分割（周雪光、練宏，2012）。

[9]例如，在公司治理中，就存在非常多樣化的權力范疇，包括投資決策、人事決策、戰(zhàn)略制定等，這些“治理權能”是在非常多樣化的主體之間劃分的，這意味著，幾乎任何特定的治理權能都可以劃分為一系列具體的權能，這種劃分體現了特定的權能分配狀況。

[10]所以，將特定經濟社會事務的治理權能交給政府是否有更高的治理績效，這是一個經驗問題，與政府職能的界定沒有任何關系。同時，政府是否基于“相對效率”進行職能轉移，這也是經驗問題（有關制度變革-效率問題，可以進一步參見本書第二章的討論）。但是，當下的研究往往堅持這樣的假設（金太軍，1998）。

[11]治理制度的層次化問題，主要參考于制度經濟學理論中有關制度層次的討論（Ostrom，1990；2005；North，Wallis ＆ Weingast，2009；Simon，1969）。

[12]但是，這里最大的區(qū)別在于，本研究的界定僅僅是給出一種經驗圖譜，而沒有預設任何的有關經濟社會治理權能應該分配給任何一個主體，這不是本研究的初衷。該圖譜的提出只是為分析我國政府職能轉變的基本狀況和邏輯提供一個經驗性的劃分方法，且僅僅是一種“純粹類型”，無論是中國、其他轉型國家，抑或“西方”，都存在某一種組合關系。它更像是一個標尺，可以為我們定位每一個國家的政府職能轉變制定基本的“經驗刻度”。而無論是政府職能轉變的研究，還是治理體系現代化的研究，都在此基礎上假設了“政府職能”清單。這特別體現在政府的經濟職能上（王紹光，1994；余暉，2002），也體現在其他構建更為宏觀的“職能清單”的研究中（徐宇珊，2010）。但是，這樣的規(guī)范性研究視角是本研究所反對的。

[13]如上所言，特定的政府職能本身就體現了特定經濟社會事務的治理權的制度性分配狀況，即針對特定的經濟社會事務，政府與市場-社會等多主體達成的制度性治理結構。如是，政府職能的轉變就是針對特定的經濟社會事務治理權能的再分配，一旦這樣的再分配被制度化，就可以視為政府職能發(fā)生了轉變。

[14]對于“政府”這一概念的復雜意義，可參見何艷玲和汪廣龍（2012）。根據這一界定，本書中的“政府”，是指在西方語境下相對狹義的“行政部門”。

[15]這也是本研究構建研究框架的基礎性預設，或者說，政府內部關系被視為研究的基本假設而不是研究的對象（具體參見第2章有關理論框架的分析）。

[16]即便是“行政改革”，在眾多的發(fā)展中國家，其內涵也存在非常巨大的差異（Farazmand，2002）。

[17]這也是當下有關國家研究的重要趨勢（Migdal，2001），在中國，“地方性國家”概念的提出，也是這一路徑的體現（楊雪冬、賴海榮，2009），更為具體的分析，參見第2章。完全區(qū)分二者可能很難，例如黨政干部可能就會被視為一個行動者，所以，對于具體案例和領域的分析，本研究會做進一步的經驗識別。

[18]這種研究方法已經逐漸得到應用，例如，從中央層次來看，張濤（2003）通過對比“一五”計劃和“十五”計劃文本來追溯我國“政府角色”的轉變，呂志奎（2013）通過對改革開放以來的“政府工作報告”進行文本分析討論“中國政府轉型”。從地方政府職能研究來看，王佃利和呂俊平（2011）通過市長文稿的文本分析討論“城市政府職能的實現”，楊君和王珺（2014）則利用“城市政府工作報告”研究了“地方官員政治承諾可信度”問題。

[19]正如迪爾凱姆（1995：150）所言，“要解釋某一較為復雜的社會事實，只有觀察它在所有的社會中的全部發(fā)展過程才能做到”。

[20]例如，有的學者認為，1949～2008年這60年構成了一個整體性的制度序列（支振鋒、臧勱，2009；陳子明，2007）。而朱學勤（2007）則認為，即便是在這期間，1992年也構成了一個明顯的制度斷裂。

[21]很多作者都將1978年視為政府職能轉變的關鍵時間點（蔣健、劉艷、杜瓊，2009；陳毅，2010；青鋒、張水海，2013），但是本研究選擇1979年而不是1978年，因為1978年作為一個制度“斷裂”的點，其經驗上的“斷裂”特點可能對整體經驗的分析形成挑戰(zhàn)，所以選擇更為具備持續(xù)性的1979年作為分析的起點。