一 中央銀行獨立性與土耳其中央銀行的建立

在現代經濟體系中，中央銀行是一國金融體系的核心，其集中和壟斷發行權是中央銀行發揮職能的基礎。中央銀行獨立性就是指中央銀行在履行制定與實施貨幣政策職能時的自主性，即如果一國的中央銀行可以“不接受來自政府的指令、亦不必與政府協商，而無條件的擁有自主決定維持或變更現行貨幣政策的權力”，那么這一中央銀行便具有充分的獨立性。中央銀行的獨立性問題，實質上是中央銀行與政府的關系問題。一國中央銀行的獨立性有利于中央銀行實現保持貨幣幣值穩定的基本目標。

（一）關于中央銀行獨立性理論綜述

關于中央銀行的獨立性（Central Bank Independence）的研究最早起源于亞當·斯密的自由銀行制度思想，在中央銀行出現之前的商業銀行制度中，斯密就提出銀行的資產、負債及其他業務均不受政府或其他機構的直接管理。在自由銀行制度中，最根本的是各銀行在發行“銀行券”業務上的競爭。^[5]而關于中央銀行獨立性的學術研究主要基于歐美等國對歷次惡性通貨膨脹成因的反思。第一次世界大戰之前，世界經濟的發展主要受自由主義經濟思想的影響，中央銀行擁有較強的獨立性，較少受到政府干預。而在戰爭期間，一些參戰國政府為了滿足軍費開支開始通過中央銀行增發紙幣。戰爭結束后，一些國家繼續通過增發貨幣來推動本國經濟增長，結果釀成惡性通貨膨脹。一戰之后，各國吸取沉痛教訓，大都主張保持中央銀行獨立運行原則。美國經濟學家歐文·費雪在其1930年出版的《利率理論》中，最早將中央銀行獨立性的含義定為央行在貨幣政策制定過程中不受政府干預，目的在于防止政府將財政赤字貨幣化從而造成惡性通貨膨脹。^[6]而凱恩斯提出放棄金本位，采取貨幣管理本位，由中央銀行實施適當的貨幣調節措施，操縱并調節利率，影響投資，使之與儲蓄相等，^[7]強調了政府干預對經濟發展的作用。

不同于發達國家中央銀行大多由商業銀行發展形成，大多數發展中國家的中央銀行具有由政府組建的特征。冷戰結束后，隨著許多發展中國家的結構調整，一些發展中國家走向更加自由化的金融體系，利率如何應對外國影響和國內政策的問題成為困擾這些國家政策制定者的主要問題，發展中國家中央銀行獨立性的研究開始盛行。從研究路徑來看，20世紀80年代末和90年代初，匯率成為發展中國家貨幣政策的重要關注。在1994～2001年貨幣危機之后，通貨膨脹取代匯率目標成為發展中國家最關注的貨幣政策。尤其是2007～2009年全球金融危機后，關于中央銀行獨立性的研究再次成為研究熱點。^[8]主要觀點有以下幾點：

第一，與發達國家相比，大多數發展中國家和新興經濟體參與全球金融活動，都只是世界市場上的價格接受者，這也意味著它們仍然極易出現信息不對稱、流動性不足、違約風險、道德風險和制度不完善等問題。

第二，貨幣政策以及中央銀行獨立性對發展中國家的影響更為強烈。隨著金融體系的開放，轉型國家的貨幣政策在經濟發展過程中更多地受到貨幣供應的沖擊，尤其是貿易波動、國內財政政策和國際金融的順周期性影響，價格穩定性低、違約風險度高和機構不完善的特征尤為突出。^[9]

第三，由于經濟發展的經濟條件和宏觀經濟目標的不同，其貨幣政策與發達國家的貨幣政策也大不相同。發達國家可以采用充分就業或價格穩定或交換穩定作為貨幣政策的目標。但在發展中國家或欠發達國家，經濟增長是國際發展的主要和基本必需品。因此，在發展中經濟體中，貨幣政策的目標應該是促進經濟增長，發展中經濟體的貨幣當局可以通過采取這種為快速經濟增長創造必要條件的貨幣政策發揮重要作用。^[10]

第四，中央銀行的獨立性可以通過影響信貸的供應和使用，控制通貨膨脹，穩定物價并維持國際收支平衡，在加速經濟增長方面發揮重要作用。不僅更大的獨立性與較低的通貨膨脹相關，而且中央銀行不為政府提供資金和單獨設定利率的權力也會提高其效率。進而更有效地調節利率，實現價格穩定。^[11]

（二）土耳其中央銀行的建立和《中央銀行法》

貨幣制度的演進、金融體系的變化和政府職能的演變是導致當代世界范圍內中央銀行體制變革的主要原因。土耳其真正意義上的中央銀行采用了股份制形式，成立于1930年6月11日，成立之初基本確立了該行負責貨幣和匯率政策的制定執行，銀行業流動性管理，維持物價穩定的基本職責。只是受第二次世界大戰的影響，土耳其中央銀行的職能未能充分發揮，其職能主要是抵消公共財政赤字而不是實施獨立的貨幣政策，1938～1948年，土耳其國內總體價格水平增長了三倍。^[12]

20世紀70年代的“石油危機”對土耳其經濟產生了極大沖擊。為了適應全球經濟變化并提高中央銀行的效率，土耳其政府在綜合前期與銀行業相關的《儲備金取代紙幣法》（1929年）《土耳其中央銀行法》（1930年）及系列修正案和《貸款法》（1965年）的基礎上，于1970年1月正式頒布《土耳其共和國中央銀行法（第1211號法）》，明確了央行的法律地位、組織結構、職責和權力。第一，土耳其中央銀行的性質是股份有限公司，擁有在土耳其發行紙幣的專有特權。銀行董事會擁有印刷紙幣和建立分支機構的決策權。第二，中央銀行的組織機構主要包括股東代表大會、董事會、貨幣政策委員會、審計委員會、行長辦公室和執行委員會。作為組織核心的股東代表大會由四級股東代表組成，凡擁有100股的股東都具有投票權。董事會由行長和股東大會推選的6人組成，行長由董事會主席擔任。第三，中央銀行的主要目標是維持價格穩定，并自行制定貨幣政策以及實施維持價格穩定的貨幣政策工具。^[13]

土耳其作為轉型國家中建立貨幣和外匯市場的先行者在世界銀行的指導下，開始了自由化改革。其改革的宗旨就是強調中央銀行必須具有更強的獨立性、更高的透明度以及金融監管職能從中央銀行的分離。在1982年土耳其《中央銀行法修正案》中，第一項修改的內容就是將此前由銀行董事會的發行貨幣、印刷紙幣和建立分支機構的決策權等基本權力移交總理府。其次，授權土耳其央行開始管理黃金和外匯儲備。再次，提高央行工作透明度，并于1987年開展公開市場業務。最后，改革匯率制度，根據《貨幣價值保護法（第32號法）》，1989年土耳其央行允許經濟代理人進行外匯交易，并宣布土耳其貨幣“可兌換”，采用了相對更靈活的匯率制度。以1982年《中央銀行法修正案》頒布為標志，土耳其被國際組織譽為“現代意義上建立貨幣和外匯市場的先行者”。該法不僅增強了央行的職責和權力，也明確了央行和政府的關系，加強了央行的獨立性。在土耳其1994年第一季度出現金融危機時，財政部使用央行資金受到限制。此外，根據世界銀行和土耳其財政部1997年簽署的議定書，自1998年起，央行不會為財政部提供短期預付款，限制了銀行高通脹時期的政府債務融資規模。

2001年2月，土耳其發生的貨幣危機，里拉兌美元匯率單日跌幅達39.4%。^[14]國際貨幣基金組織緊急注資，里拉才重回穩定。這是自20世紀80年代結構調整以來，土耳其經濟發展又一新的轉折點。土耳其政府被迫放棄固定匯率制，并接受國際貨幣基金組織的政策建議，開始了以金融體系和財政體系為基礎的全面結構性改革。

（三）土耳其中央銀行的獨立性

21世紀初開始的土耳其金融領域的制度性變革措施包括：第一，實行浮動匯率制度；第二，為了創造可持續的增長環境，引入銀行業監管措施、確保財政紀律、有效利用宏觀經濟政策和對抗通貨膨脹的經濟轉型方案；第三，頒布《中央銀行法修正案》。該法賦予土耳其中央銀行在法律制度和實踐活動中享有很大的獨立性。確定中央銀行的主要目標是實現和維持價格穩定，其首要任務就是采取必要措施實現價格穩定。其次，在不與價格穩定目標相沖突的情況下，中央銀行將支持政府的增長和就業政策。再次，中央銀行擁有在土耳其實施貨幣政策的權力。最后，中央銀行有權自行決定其將使用的貨幣政策工具（確定央行政策工具獨立性），并終止其為財政部和其他公共機構赤字的融資。同時成立貨幣政策委員會（MPC），使貨幣政策決策機制化。^[15]在土耳其中央銀行發布《2002年關于貨幣政策和匯率政策的發展前景》公告中，央行將貨幣政策的最終目標轉向通脹目標，并確定了2002～2005年的隱性通貨膨脹目標。土耳其央行高度的獨立性和效率為土耳其經濟運行和金融監管提供了有力的制度保障。