一 各種規范倫理理論的整合
在當代西方，公共行政領域一直爭論和分歧的一件事，就是尋求行政倫理學的哲學基礎。雖然人們認識到以負責任的方式來履行職責、增進公共利益、遵守憲法和法律的重要性，但是，還是不太清楚當行政人作為道德主體行動時如何來建立其倫理思考的基礎。例如，當他們思考一項命令恰當與否時，當他們需要就如何最佳地服務于公共利益的問題作出自由裁量的選擇時？[1]據此，我們可以擴展出兩個問題。其一，當我們把公共行政倫理不只是看作行政人作為道德主體去行動的標準，而是更廣義地看作是整個公共行政體系，包括行政制度、組織、人員的倫理標準時，Svara上述所言依然適用甚至更為適用；其二，這樣一個“哲學基礎”，是單一的還是多元混合的？庫珀在2006年2月27日寫給美國另一位行政學者Donald C.Menzel的個人郵件中曾經提到：“我們發現并且假定某些義務原則對我們很重要，并且將其與遵守那些義務所預期帶來的結果聯系起來。其結果是，我們幾乎從未能夠純粹根據原則的義務來行動，也不能根據計算結果來行動。”[2]這就表明，一種綜合或整合的倫理似乎是必要的，而且我們認為，基于公共行政的實踐性特征，也是可能的。
（一）各種倫理學途徑的優勢和弱點
在公共行政倫理中，有幾個關鍵性的概念——義務、社會福利、美德、原則。其中，“義務”表明對角色分工的社會期望，即對進入某一特定角色的人們行為和態度的期望，是指與該角色或職業捆綁在一起的責任和負擔。在公共行政領域，義務是核心概念，表明對服務公眾的委身，以及把公眾利益置于個人自我利益之上的責任，這是一個囊括性的概念，為了履行職責義務，需要將義務具體化，而具體化的途徑，可能就是訴諸具體的倫理學理論所提供的資源。
1.增進社會福利
盡管在關于結果的界定范圍、內涵、得失計算及計算方法等問題上，人們之間的爭議從未停止過，甚至對于片面考慮結果所帶來的負面影響，也不無警覺，尤其是在公共政策的選擇當中，常常存在多方之間的互相依賴以及太多不可見的第二層面的互相作用，使得計算結果更為艱難。然而，公共政策的選擇、行政的制度組織安排、行政執法和管理過程中對結果的考慮，卻似乎是自明的道理，無論其中的困難多大。
功利主義理論的好處在公共行政中是顯而易見的，甚至是不容置疑的，它表明了以結果為基礎的倫理學說（也被稱為目的論）的優勢，在于強調產生于行為的結果、目的和目標，而不是先于行為的原則。一般的效果論或更具體地說功利主義不承認什么先在的道德動機或原則能夠為行為提供論證，行為正確與否取決于結果。這個途徑具有廣泛的應用價值，行政人在工作當中，都要承諾帶來積極的后果，例如改進社會的福利、增加市民的幸福感，這都是些有價值的目標。同時，功利主義也具備了靈活性，這對于在公共行政過程中如何處理不斷變化的具體情況總是相宜的。
正是因為這些優勢，20世紀的最后25年，基本上是功利主義占據領導性地位，直線發展一路領先的，以至于美國著名的公共行政學者弗雷德里克森說，“在大學的公共管理和公共政策研究中，目的論的視角占領了高地（holds the high ground）”，由于對效率、成本——效益分析、市場模式及博弈論和公共選擇的強調，“什么是對的和錯的，什么是道德的或是倫理的，都是根據結果的效用來判斷的”[3]。
由于對結果的重要性的強調，量化的技術就變得很重要，政策分析發展成為一門科學，它依據對結果的理性分析類型作為決策的基礎。政策科學的蓬勃發展從一個側面表明，公共行政亦有被“科學化”的傾向。無論如何，采取功利主義的行政倫理學途徑的理由是不可抗拒的，無論行政人是怎樣的理想主義者，如何具有原則性，他們都不得不關心公共福利，而且在很多情況下，正是這種關注促使他們選擇做一個行政人，這使他們不得不關注其活動的結果。
然而，功利主義途徑卻不可避免地攜帶著一些固有的劣勢，這不只是因為計算功利在技術、知識、信息獲得及主觀偏見方面的困難，而且是因為以后果為唯一考慮，特別是以非道德的好處來界定道德的對錯，使得行為缺乏內在的價值，我們能夠說一個惡意的卻帶來仁慈的效果的行為，比一個仁慈的卻沒帶來好的后果的行為更有倫理價值嗎？行政人可以不擇手段地達到預期后果嗎？行為和政策的目的可以被這樣濫用嗎？如果有些做法本身就是錯誤的，但卻可能導致更好的結果，要去做嗎？這些問題必定會帶來責難和麻煩，讓行政人在具體的情境中無所適從。
由于組織目標的切近性和臨近性，往往容易被夸大成為，甚至取代真正的社會利益。把自己機構的利益等同于整個社會的利益，而不是考慮行為的所有結果，以功利主義名義來論證很多其實是自私的行為并不太難，因為功利主義關于苦樂的范圍并沒有嚴格的限定，其邊界是流動的，因此，“近水樓臺先得月”的情況往往不可避免。例如，為了有效運作，公共組織必須通過獲得新的資源——財政的、人事的和政治的而求生存，可是，為了成功獲得這些資源，就必須證明實際的和潛在的成就以便說服那些有影響力的人物。這些證據包括好結果。在競爭性的世界里，正面形象往往得到獎賞充分說明了這一點。在公共行政倫理的推理中，獲得政治影響力是一個關鍵的驅動性力量，這是有目共睹的。在現實的行政之中，關于“政績”方面所透露出的問題，與根據結果計算來評價道德上的好壞對錯，其精神實質是十分相似的。這說明，如果行政人過分單一地排他性地依賴功利主義的邏輯，就會有很大的風險。
更重要的是，平衡少數人與多數人的好處的問題。某一規則或行為可能帶來仁慈的后果，甚至給世界帶來最大的好處，卻可能在分配方面不正義。如果某一政策帶來了最大多數人的好處，卻以犧牲少部分人為代價，那么這個政策一定是沒有問題的嗎？我們看到，在進行政策分析時，我們往往充分廣泛地考慮甚至單獨依靠功利主義，而在進行倫理分析時，卻似乎沒有這樣的信心。所以，功利主義雖然盛行，卻存在一些內在的問題，因此不等于可以獨霸一方，覆蓋所有的行政行為，而是必須被權衡，甚至必須接受更高的更獨立的先在的道德原則的指導。
2.對道義原則的考慮
義務論倫理學，例如康德倫理學，是關于義務或原則的倫理學，而不是關于結果或后果的倫理學。行政人的日常實務，常常必須訴諸一些義務論倫理所提倡的原則和規定，例如自由、平等、正義、公平等，它們往往具有一種不以結果為轉移，或者說是獨立于結果的權威性，甚至是具有普遍的價值，以至于有些時候，即便實行出來的結果未必好，卻也不能說明它們是不正確的。對結果的考慮可能導致過分的彈性和流動性，不能給出確定不變的指導，因此，以原則為目的的路徑就顯示出其剛性來了。
美國學者Svara指出，以原則為基礎的途徑有四方面的好處：首先，它提供了外在的倫理指導資源，原則比人、人的組織及社會更大更超越；其次，原則就其自身的性質而言就是行動的原因——不是因為結果，而是因為獨立地看它們就是站得住腳的原則；再次，對義務感的強調其本身就是合乎倫理的，如果行政人是公務員，他們就有義務遵守基本的原則，無論它是否方便，是否有利，是否符合人的美德感；最后，這個途徑所依據的原則提供了如何做及做什么的指導，它們說的是必需的行為而非人們應該展現的美德。它們催逼行為而不考慮對結果的偏離、不確定及困難。[4]在紛繁復雜的行政環境中，在種種不確定性中去尋求確定的指引，且該指引凸顯行為和決策的內在道德價值，這是以原則為基礎的義務論倫理的最大優勢。
在公共行政的文獻中，關于義務論（或稱道義論）的途徑，常常提到的是康德和羅爾斯。正如前一章所言，康德其實并未給出什么具體的道德原則，而是給出一些道德公式，或絕對命令，即便如此，專門學習過康德的實務者也是少之又少。那么，在行政實踐中，道義論的原則在哪里可以找到呢？剛才所述的程序是一個方面，法律是一個資源，另一個資源是倫理法規。總之，義務論途徑提供了行政人所需要的“倫理之錨”，也許它難以提出單一的原則作為指導，但“正義”可能是最適合的選擇，并非所有行政人所遵循的原則都直接與正義有關，但正義具有足夠的標志性和典型性，表明在個體之間，以及個體與群體之間利益的平衡和恰當考慮。
在當代西方，羅爾斯是捍衛道義論所論證的原則途徑的最杰出人物，他認為，“每個人都擁有一種基于公正的不可侵犯性，即使以社會整體利益之名也不能逾越”[5]，以此為出發點，羅爾斯透過“無知之幕”及“原初狀態”的設置，為我們凸顯了社會正義所應當堅持的一些普遍原則，例如平等的自由原則等，這些原則不是建立在對結果的考慮上，而是獨立于結果考慮的，因此明確反對功利主義只考慮結果的路徑。羅爾斯所訴諸的道義論途徑，很清楚地顯明，除了一些西方社會所普遍接受的原則，即“深思熟慮的判斷”（considered judgment），例如誠實、守信、正義，等等，對程序的控制和程序公平的強調，是一個重要特征，無論結果如何，程序必須被尊重，這是道義論的邏輯，而這一點顯然很好地控制行政過程中的腐敗。
然而，這個途徑也有其不利之處。首先，原則總是比較抽象和籠統，對于具體的情況，原則雖有剛性，卻不一定能夠具體地給出指導，如果出現沒有什么原則可以指導的情況，就只能依據經驗和個人判斷了，因此，單獨依靠原則有時不但解決不了問題而且還有風險。其次，對于同一個原則，例如“平等”，其內涵為何，人們之間還存在很多爭議，具體的情形如何用，各理論給出的答案不同。再次，雖然有時原則可以指導，但如果沒有原則之間的排序，那么沖突的情況就不好處理，而原則的排序本身是不容易的，具體情況可能需要具體分析。最后，原則及其推理模式是需要學習的，不是可以憑直覺掌握的，而義務論的途徑常常被批評的原因，恰恰在于其本質上是一種分析的倫理途徑，有可能缺乏動機和倫理承諾的精神。其中，最令人頭痛的，是原則之僵化，缺乏靈活性，如果不是由有美德者來把握，并且由其他路徑來調和，原則會異化成冷冰冰的規條。這樣看起來，在對原則的選擇過程中，還必須接受來自結果和美德以及利益相關者的指引和較量。因此，我們得出同樣的結論：單單依靠原則，不足以決定行政行為中的倫理選擇。
3.訴諸個人美德
美德倫理學的路徑十分不同于前兩個路徑，最重要的表現在它是對人的關注，是對人的性情、品格的強調和塑造。雖然人們在什么樣的美德最為重要這一點上的觀點各不相同，但是無論是亞里士多德還是孔子，都十分清楚地指出，只有有德者才能行出道德的事情，才能達到道德的期望，才能在真正意義上履行義務。
美德路徑的好處是顯而易見的。在這個路徑當中，道德選擇是直覺性和習慣性的。因為性格不只是性情，而是一個有生命活力和道德能力的系統，道德不再是外在于人的一些規則，而是與一個人的價值觀和最深的信仰聯系在一起的，或者說后者構成了一個人的自我的核心部分，做一個好人或具備一些好的美德就不只是外在的期望，而是一種“自我期待”和“自我追求”，具有深沉的內在性。
在這種情況下，美德路徑的最大好處，就在于美德本身就代表“倫理能力”，有了美德，那么履行責任就是很簡單容易的事情了，達到倫理標準也是一點不困難的。其次且與之相聯系的是，美德的路徑使得道德行為是建立在積極的動機基礎上，是內在自我驅動的，它強調的不是反思和分析，在處理倫理問題時，不需要訴諸外在的權威和標準作為指導，即是不假外求的。通常，在道德行為中，由認知到行動，之間需要跨越一個很深的鴻溝，那就是意志的鴻溝。而對于一個有德之人而言，意志的軟弱很大程度上被情感的內在驅動力克服了，從認知到行動之間就再沒有不可跨越的鴻溝了。
此外，美德路徑的一個很大益處，是提供給主體一種出于內在豐富資源的靈活性，使得主體能夠超出消極的責任之外，去積極地替行政當事人和政策相關者著想，不只是為了完成任務，不只是為了不被問責不被懲罰，而是更主動地促進公共利益，更正面地行使行政自由裁量權，達到自由裁量權設定所要達成的目標：高效地、合情合理地行政，使剛性的甚至冷冰冰的原則被注入柔性的、更符合人性的因素，真正實現原則設置的初衷。
根據美德倫理學，功利主義顯然是一種過分追求實用和過分注重外在利益的理論，它對人的幸福生活的關注是過于片面的，無法對人的內在道德追求提供令人滿意的解釋，因此是將作為理想的人的整體發展人為地斷裂成為局部的和片段的發展。另外，從美德倫理學的視角來看，康德也是片面地發展了人的理性方面，將人的道德追求看作是充滿了掙扎和斗爭的過程，是理性對感性的單方面的壓制和勝利，這是對完全的人生發展過程的另一種不應該有的人為斷裂。總體來說，當規則倫理學注重單個行為的道德價值時，美德倫理學卻強調，行為之所以具有價值，實乃因這些行為體現了人類的諸種美德。
誠然，美德路徑也有不好之處，首先，通常存在的一種質疑是：如果行政人是好人的話，就一定想做好事，但這不等于說他/她必然很清楚地知道怎么做是好的，單單憑借良好的動機，不一定能夠成就好的事情，正好像單單是一個正直的人，未必能夠成就正義那樣。因此，想依據美德而不聯系到原則也是很困難的。例如，行政人應該怎么選擇在不同的處境中如何用哪種美德？尤其是當我們聯想到，美德似乎更使人聯想到私人的生活，特別是“仁慈”的美德，使人想到“愛”，然而，愛是否很容易推廣到公共生活之中呢？做一個有私德的人與做一個好的行政人是一個概念嗎？極端言之，所謂“婦人之仁”在行政過程中甚至是應棄的態度。
總之，過分地使用美德，尤其是“仁慈”的美德，必然導致一些原則無法貫徹，所謂“當斷不斷，必有后患”是也。此外，人們出于善的意圖所做的事情未必都是正確的，如果用原則和結果來矯正可能會好一些，試想，如果在該勇敢時卻選擇忠誠，該正義時卻堅持仁慈，那就可能亂套了。依此，我們可以初步得出結論：行政人需要美德，但不只是美德，他們還需要分析和反思。那么仁慈的美德也可能被正義的美德所補充、所調整，然而，美德畢竟是一種性情，有可能是沒有邊界的，因此，在公共行政過程中，離開了對原則和結果的綜合考慮，美德有時會走向自己的反面。當然，對此質疑可以這樣反駁：美德并非除了良好的動機外一無所有，不但軟弱無力而且毫無方向感，相反，美德就是一種實踐智慧，是包含著理性的考量的，實際上，對美德失去信心在很大程度上是當代倫理學對原則的偏好所致。即便如此，單純依靠美德也有局限性，離開對原則和功利的結合，美德也可能會是空洞無物的。