二 整合不同倫理理論的路徑[6]
以上表明，不同的規范倫理學路徑，為公共行政的規范性基礎提供了不同的資源，或是注重結果，或是注重原則，或是注重美德，各具特色，所提供的價值標準都不可或缺，亦無法互相取代。然而，由于種種原因，使得我們不得不依賴一種綜合性或整合性的倫理路徑，那么，其必要性何在？整合的可能性如何呢？
（一）整合不同倫理路徑的必要性
關于整合的必要性，我們很容易想到以下幾點：首先，現代社會的價值多元特征，對這一多元事實的回應，就是建立起一種寬容的道德，能夠容納不同的價值而不在其間作出隨意的偏袒和取舍。正如波普斯所說：“道德決策通常牽涉到在不同的相互沖突的價值中尋找平衡。這一類的‘道德多元主義’是很實用的，并且與作為現代民主社會特征的價值多樣性相契合”[7]。由此看來，功利主義倫理學注重效益和福利、康德倫理學注重對福利背后及作為福利的主體的（個）人、美德倫理學注重人內在的性格和美德，其偏向各有不同，其中所受到關注的關于人追求幸福、關于人的權利和尊嚴（包括公平、誠實等）、關于人的美德追求和人格完滿（包括人對情操的內在價值及自足性的重視）等，實際上是難以互相取代，也難以排列優先次序的。進一步說，由于公共行政是對人們不同的需要的涵蓋、洞察和權衡，因此，不同的價值至少必須有得到考慮的平等的機會。
其次，公共行政自身所需要的價值標準絕非單一，而且在經驗和實踐中，人們很少純粹目的論或義務論或美德論地行動。例如林肯很難說是單純的目的論者或是單純的義務論者，通常認為二者都有。在這一點上，美國學者布萊迪認為，最好的倫理推理，無論與公共領域還是商業問題相聯系，總是功利主義或者形式主義的。（康德）形式主義的推理可被認為是分析倫理問題的普遍和熟悉的策略。例如在平等問題上，主要是形式主義的；在自由問題上不像平等的情況，占統治地位的是功利主義；在財產問題上，功利主義和形式主義常常并用。布萊迪認為，在倫理理論中存在本質的雙重性，更為現實的對倫理理論的研究途徑，可能是同時承認功利主義和康德形式主義的合法性和有用性。因此，究竟運用功利主義還是形式主義要依問題而定。[8]
最后，我們所討論的幾種倫理學路徑中的任何一種都無法獨自擔當為公共行政提供道德基礎的重任，使得單獨依靠其中任何一個路徑都存在風險。迄今為止的公共行政倫理學文獻所探討的，更傾向于對后者的分析，尤其是強調指出單獨依靠某一倫理路徑的風險。例如，在多元的時代，倫理學，特別是應用倫理學常常聚焦于解決具體實踐中的倫理沖突，而美德倫理學卻常常被認為無力解決倫理沖突和道德困境，也無法提供給我們的道德決策以確定的指導；目的論似乎不夠尊重道德原則，而義務論似乎太教條地使用那些原則。如果三個路徑分開使用，甚至可以導致非倫理的結果：狹隘地遵守原則可能證明盲目遵守秩序是合理的；對結果的關注可能變得權宜；自義的人可能看不出自己的行為有問題……而兼顧其他路徑則可能規避這個風險。例如，對原則的過分恪守，就如人們批評康德倫理原則的那樣，其僵化的特點會在很大程度上被考慮結果，以及考慮具體情形下有美德的作為所沖淡；而對美德的過分依賴可能導致一種沒有界限的誤導，如果同時考慮原則的剛性，并通過評估最大好處，則會重新得到聚焦，對仁慈目的的追求而不考慮手段的倫理問題，可以被原則所制止，被美德所人性化。三個途徑結合一起運用，可以防止運用單個原則的缺陷并且平衡了思考倫理問題的方式：美德的途徑靠的是感覺和反思；原則用理性，結果主義則靠分析。
在這一點上，湯普森（Thompson）始終一貫的觀點也是個例證。他認為“公共行政人員必須關注權利、規則和義務，其中許多是從法律中引申出來的而且采取了法律的和道德命令的形式，但公共行政人員的政治角色和自然性情限定他們至少要很急切地關注結果”[9]。他還認為，如果無限制地應用目的論倫理學會給公共行政帶來危險。像湯普森告訴我們那樣，必須整合一些有關公平和民主的過程。這些過程本身可能也必須被看作是目的或結果，真正關注結果的倫理學理論必須平衡功利、權力、正義和自我利益。[10]
這樣，整合不同的倫理學路徑，就成了必然的選擇，雖然其中的困難是可以想象的。如此，為公共行政建構道德基礎的努力就只能是綜合各種理論的長處，匯總各種倫理理論的特點和優越性。學者們固然愿意在象牙塔里流連，但實踐的需要卻迫使他們去拉近與實際的距離，盡管有人可能會認為那些實踐的問題太瑣碎、太消極，不足以精致到符合學術的標準。
整合各個不同的倫理學路徑，也是當代西方公共行政倫理學發展的趨勢。在當代西方，例如當代美國，為公共行政建立一種廣泛的道德基礎的努力是有其特定的歷史背景的。眾所周知，美國當代行政倫理學的發展歷程，可以說是異彩紛呈的。從對具體的政策問題例如國防、教育、科學技術的研究和運用，到對抽象的倫理原則問題的探討；從對實質性的倫理問題的討論到建立程序性的倫理規范；從政體的價值到組織內部的倫理，不一而足。但在發展的特定階段，學界和實務界卻認識到，今天的實務人員和學者所面對的不應該是在多樣性的視角，例如道德教育、問題辯論、個人倫理或倫理分析中進行選擇，而是要發現更為全面的一個途徑，以便理解這些分歧的倫理和價值視角。這樣做對實務者和研究者有什么益處呢？答案是，現在政府被要求處理越來越復雜的和在質上不同類型的問題，且技術上不斷快速的進步給社會提出的問題，現有的倫理和哲學體系至少部分地說是不足的。[11]盡管人們在過去已經注意到了政府倫理學的歷史發展，但幾乎沒提供什么系統性綜合和批評性考察的視角。
我們可以看到，現存的文獻中已經存在幾種試圖整合不同的倫理學路徑的努力。首先，是庫珀試圖建立一種綜合性的倫理架構。在《公共行政之公民身份倫理》一書的序言中[12]，庫珀指出，該書不是關于行政決策的手冊，也非闡發行政行為具體作為與不作為的規范。相反，他嘗試提供他認為公共行政倫理學在發展的那一階段最為需要的東西——一個廣泛的根本的視角，以建立行政人在美國政治中的合法性地位，在此基礎上，具體的規范和規則（codes and norms）才能夠由實務人員、學者和公民組成的群體連貫一致地發展起來。在這個意義上，它反映了嘗試發展公共管理的民主倫理的趨勢，在該倫理的基礎上，才能討論倫理決策的技巧和職業倫理學的規范問題。
無論這一努力是否成功，它都反映了要改變對公共行政某一特定領域的倫理問題的研究，而著眼于建立一個共同的行政倫理學基礎，為局部或區域的公共行政倫理奠定規范性基礎。另外一種嘗試，則更直接地關注各種不同的倫理學路徑之間的取舍和整合。這方面的努力，目前為止，可見于兩個類似的典型的做法中。一種典型的做法是查爾斯·加爾法羅（Charles Garofalo）與丁·杰若斯（Dean Geuras）在各種規范倫理學之間進行取舍和整合的嘗試。他們認為，現有的文獻缺乏一種為行政思想和行為提供清楚的和基本的倫理基礎，盡管在這一領域不斷有新作誕生，但其倫理假定和想法往往缺乏堅實的基礎。那些從行政倫理學文獻中尋找答案的行政人們難以為他們的決定和行為找到系統的理論和實踐的倫理基礎。那些文獻，雖然在很多方面很有價值，但傾向于不完整、不一致而且偶爾還不連貫。[13]因此，他們致力于發展一種全方位的作為公共行政理論基礎的倫理，并且認為，在公共行政理論中存在的二分，例如政治與行政、官僚的與民主的倫理之間的二分可以被他們整合過了的客觀倫理學所協調。
另一種典型的做法，見于當代西方公共行政倫理研究發展的歷史脈絡之中。早在1988年，登哈特就指出，如果哲學家們都不能在不同的倫理學模式或路徑之間進行選擇，那么實務者就更可以不必做非此即彼的選擇了。[14]在由William L.Richter及Francis Burke合編的《打擊腐敗，鼓勵倫理：管理倫理的實踐指導》1990年的第一版中[15]，就在第一章引用康德的《道德形而上學原理》、密爾（穆勒）的《功用主義》、亞里士多德的《尼科馬克倫理學》等部分內容，來詳細分析關于美德、原則、結果三項內容的不同視角，來探討管理的倫理基礎。而Carel W.Lewis則在1991年提出要依據倫理、法律和效果來評估決策。[16]2003年，James Svara 發表了《倫理三角形：行政倫理基礎的綜合》一文，正式圍繞著“義務”，將美德、原則和結果三個路徑綜合起來，[17]到了2004年，James S.Bowman等也直接沿用三角形的倫理理論框架[18]，認為可用于決策和個人的倫理推理。2007年，James Svara 在其出版的專著《政府及非營利組織中行政人的倫理學入門》中，提出建立以“義務”為中心，包含“結果”、“原則”及“美德”的“倫理三角”，以便為實務者提供一個多元視角的公共行政倫理體系。[19]至此，關于行政（管理）倫理三角的討論已經臻于成熟，其必要性是大家能夠達成的共識，似乎無須進一步的論證。
（二）整合不同倫理路徑的可能性
正如加爾法羅與杰若斯所觀察和歸納的那樣，在公共行政領域，有些學者主張功利主義，有些主張義務論；有些發現它們的復合是很難的；有些觀察到在當代公共行政中目的論和義務論的不同因素，并認為它們可以互相妥協；有些承認目的論和義務論在理論上的區別，但注意到它們在實踐上的混合；還有些公共行政學者，例如桑德勒（Ralph Chandler）和波普斯（Gerald Pops）認為，目的論和義務論并不一定像人們所普遍設想的那樣截然不同。[20]
我們很難將截然不同的東西整合在一起，如果康德主義倫理路徑、功利主義路徑及美德路徑是風馬牛不相及或者是純粹針鋒相對的話，那么要整合它們在同一個倫理體系中，就會是相當困難的。實際的情形如何呢？穆勒在評論康德的倫理思想時指出：“當康德提出將‘你當如此行動，使你的行為準則成為全體理性人的準則’作為道德的基本原理，他事實上承認，個體在良心上對其行為的道德美德進行評判時必然考慮到了群體的利益或至少是一視同仁地對待其他個體的利益。否則，他的話就失去了意義。因為極端自私的行為不可能為全體理性之人所接納，要理所當然地被認可為準則則無異于天方夜譚，哪怕再能言善辯之人也無法堅持這樣的主張。所以，如果說康德的這一基本原理有何意義，它的意義無疑在于要求我們應當用一種為所有理性之人認可的法則來引導我們的行為，造福于群體。”[21]這就表明，功利主義者認為，康德的倫理路徑要想成立，則必然包含著功利的內涵。
在這一點上，加爾法羅與杰若斯也認為目的論和義務論之間的區分不是絕對的，而是可以相容的。首先，康德的義務論包含著目的論，康德的理論中包含了目的王國以及康德對他人福利的關注，因此，他們追隨別的理論家建議康德理論與目的論的整合的觀點，認為康德的義務論蘊含了目的論。例如，康德在《實踐理性批判》中清楚明白地指出，人類行為是有目的的，更重要的是，他們注意到，對康德來說，理性自身能建立客觀的道德目的，理性作為自身目的的存在，以及目的王國的建立，后兩者很清楚地隱含于絕對命令的第二個和第三個公式中。這表明，雖然義務論的路徑比較優越，但它也不能完全脫離目的論而存在，盡管它并不單純依靠功利的計算本身。
至于康德主義與美德路徑的關系，當代西方倫理學中有所謂“美德倫理學”與“義務倫理學”的爭論，將亞里士多德與康德分別作為代表，指出他們之間的矛盾和對立，尤其是認為康德的義務論是一種形式主義，與注重品格的美德路徑是互相對立的。然而，臺灣學者李明輝卻嚴正指出，“根據西方最近的相關研究，亞里士多德與康德的倫理學雖屬不同的類型，但在德行論方面卻有相當大的交集……認為康德只強調規范、義務，而不重視美德之陶冶，也是毫無根據的說法”[22]。確實，康德于1797年出版的《道德的形而上學》一書的第二部分便是《德行論的形而上學基礎》，康德將“促進自己的圓滿性”視為一項“德行義務”，雖然康德是從義務的角度來了解和詮釋德行的，但是，就康德的道德形而上學路徑本身來說，它亦非純粹的“形式主義”，而是有很強的“存心”向度，例如他所謂的“道德感”，即對義務的敬重感，因而有時也被歸入“存心倫理學”的類型。
反過來看，功利主義的目的論也被認為是包含著義務論。例如，加爾法羅等的分析功利主義對后果的強調假定了義務論的普遍化公式，穆勒對幸福為什么是道德行為的最終目的的回答，其實預設了心理學的欲望：每個人都追求幸福。但是為什么從這里出發能夠引導到功利主義所講的幸福的最大化？這里除了假設義務論的前提以外，沒有別的辦法，這就是：即使犧牲自己的利益也有增進他人的幸福的義務依賴于義務論的要求——利他的行為比自我主義的行為更正確更好。這可以有幾個理由：一是為了邏輯的一致，他應該認為他人具有內在的價值；二他有責任盡最大努力創造一個充滿幸福的世界。而所有這些的論證本質上都是康德式的。此外，功利主義假設所有人的平等，一個人的幸福不比另一個人的幸福更重要，要想避開循環論，這些假設只能建立于義務論。[23]雖然穆勒將義務論所講的正義建立在功利基礎上，主張“基于功利之上的正義才是整個道德的主要組成部分，具有無可比擬的神圣性和約束力”，然而，他對正義卻表現出一種無比的敬重，他說“正義這個名字事實上涵蓋了數個層面的道德準則，這些層面的準則更貼近人類福祉的實質，故比起其他任何作為生活指南的道德準則來，正義具有更為絕對的義務性”[24]。或許這也從一個方面表明，功利主義不無義務論的向度。
功利主義持久不變的生命力，正在于其受到義務論的雕琢。至于論到功利主義與美德路徑的關系，則正如弗蘭克納的研究所表明的，原則和美德本身就是相互依賴的，很難非此即彼，每個原則都有其支持性的美德。功利主義的原則就有相應的“仁慈”美德與之相適應，要求行為者具備盡可能增加行為相關者的好處的美德。
沒有人會否認，行政人不可避免地要關注目的論和義務論的雙重推理，然而，關于美德論的路徑，在現代社會里卻是被大大忽略的。前述加爾法羅他們，在論證不同倫理路徑的整合的過程中，認為不需要單獨處理美德路徑的問題，而將倫理路徑的整合歸結為目的論（以功利主義為代表）和義務論（以康德為代表）這兩個規則倫理學路徑之間的整合。但是他們認為，美德倫理學既有目的論的因素也有義務論的向度。例如，他們看到，亞里士多德以性格為基礎的理論具有目的論的方面，因為他把道德行為看作是表達了中庸的傾向，而那一傾向從社會來說是值得追求的。個人追求那些美德就像義務論者那樣是為了其自身的，但他的追求一般來講是有益于作為社會整體的。[25]
這里，我們將美德路徑單列出來，目的是強調其不同于原則路徑之處，在于其內在性和個體性。所有的政策都是人制定的，也都是由人執行的；所有的行為，其主體都是人，作為與不作為，都是人的意志的選擇（我們不主張排除自由意志的宿命論），都受到人的情感的推動。因此，一個人如何，決定了一件事做出來的質量，也決定了義務是否得到履行，原則是否得到尊重，所應該有的正面結果是否真正得到展示。我們留意到，沒有美德倫理學所倡導的人的內在美德，原則實際上不會自動地發生效用；另外，道德規則有其內在的局限性，它雖然可以應對日常的規則化和程序化的需要，但這些制度化的規則能夠使人產生責任，卻未必能夠帶來深沉的信念，產生真正的道德力量。因此，在我們整合了的倫理體系中，必須留下足夠的位置給予美德倫理學所主張的人的內在美德和性格。因此，像加爾法羅那樣僅僅將美德倫理學歸結為目的論和義務論的綜合未必是恰當的，因為正如我們在上一章討論中弄清楚的那樣，如果可以將義務論和目的論都歸結為一種規則倫理學的話，美德倫理學的特點顯然有別于前兩者。當然，尤其是在公共行政領域，人員的美德是受著原則規定的，也受著結果的指導的，不是天馬行空，更不是純粹的主觀意圖，因此確實體現了目的論和義務論的雙重向度。
以上可見，各種不同的倫理路徑之間，實際上存在相互重疊的方面，每個途徑的成立的依據，或多或少都是以對其他路徑的依賴或尊重為前提的，或者說在某種程度上包含著其他路徑的內容，作為論證行為的道德價值的不同倫理路徑，我們也很難想象它們之間是完全相互排斥的，盡管它們之間在視角上存在很大的不同。既然如此，一種整合了不同倫理路徑的“綜合倫理”，既是必要的亦是可能的了。
在公共行政領域，美國學者羅爾在1986年就告訴我們，公共管理是在各分支之間的拉扯以及它們所代表的價值綜合體之間的平衡之輪，而行政人則把他們自己的價值和推理形式帶入那個平衡行為中去。我們以“問責”為例，問責就是個復雜的任務，它是一個遵從規則、得到結果以及顯示具有某種價值（勝任、正義、效率、回應性等）的正面形象的產品[26]，這從一個角度表明了問責所訴諸的，不是單純的結果考慮，也不是單純的原則考慮，而是一個綜合的考量。
倫理路徑的整合所帶來的益處，在于這一綜合發揮了各自的相互補充和相互完善的特征。如果整合的理由是充分的，那么又應該如何整合，整合出來的是什么樣的呢？加爾法羅指出，目的論和義務論的統一（unification）有兩種方式，第一種是把它們看作是一個整體的不同部分，好像蝴蝶的兩翼，第二種是把它們看作表達同一樣東西的不同的但卻是一致的方式，例如“紅色”與“肉眼可見的最短的光波”。他們贊成第二種方式。第二種所表達的信息，類似于現代心靈（mind）理論家們經常論證的心靈和大腦是不可分割的整體的觀點，即當人感到痛時，兩個事件在同一個時間里但在不同地方發生：一在大腦，二在心靈。但不可以由此得出結論說，任何精神事件的經驗都可以在其中的任一方式下得到同樣好的表達。在不同情況下，其中一種表達可能解釋得更清楚，但很顯然，在心靈理論那里，肉體和精神的描述是互相補充而不是互相排斥的。[27]
然而，如前所述，加爾法羅的缺陷，在于忽略了美德路徑的獨特性，因此，整合出來的不過是“兩翼”而已，而更近的行政學者Svara 卻以“倫理三角”的方式來表達這種整合。他認為，公共服務倫理就是以責任為核心，以“義務”、“結果”和“美德”為三角的一個三角形模式。
功利主義：關心行為所帶來的苦樂（結果）；康德倫理：關心行為自身是否出于對義務的遵從（義務）；美德倫理：關心行為是否出于人的美德和人格（美德）。從理論上說，這三者之間在精神實質上不盡相同，功利主義與康德倫理更被認為是相互對立的。邊沁抨擊蘇格拉底、柏拉圖和康德那種精神性的、彼岸式的道德境界的探討，認為這類思想家是“制造胡說八道的行家里手”，因為這些人基本上不從快樂入手來談道德，而邊沁認為，脫離了快樂來談價值，其實沒有什么價值好談。[28]但康德也同樣激烈地反對像功利主義那樣把道德建立在感性的基礎之上，認為他們所建立的是生理學而非倫理學，認為密爾的功利主義只是讓人們“想要”做正當的事，而不是讓人們感到他們“應當”做正當的事。功利主義者自認為，從效果上看，他們的學說比主張動機和無私的康德道德，更能激發人們的道德行為。然而，功利主義雖然在實踐上因其操作性強的緣故不能不被人推崇，在理論領域，卻往往最終遭到人們的批評，甚至在道德領域一直沒有一個好的名聲。[29]
因此，三角形模式并不根除分歧的詮釋和環境、關系和目標。但我們看到，它確實提供了一個建立于人性的倫理基準，而非一個人為強加的命令以便適應業已確立的思想制度和權威結構；而且很重要的是，這樣一個整合了的框架才可能忠實于公共行政的現實。所以，無論如何，我們在同一情況下，總要清楚地提出問題，并且總要認識到，把政策或管理問題分割成它們的原則、目的、結果等組成部分，并且分開來判斷和行為是不符合現實的，而且在不同的價值之間進行人為的取舍也無助于問題的解決。