二 中國(guó)扶貧模式

從模式角度梳理，從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，采取的一直是救濟(jì)式扶貧，由政府發(fā)放專(zhuān)款，救濟(jì)災(zāi)民，補(bǔ)助特困戶(hù)。這時(shí)期農(nóng)村是集體經(jīng)濟(jì)，總的生產(chǎn)水平很低，救濟(jì)和補(bǔ)助在一定程度上有效地防止了更大規(guī)模的絕對(duì)貧困人口的出現(xiàn)，但是也在一定程度上造成了“等、靠、要”的依賴(lài)性貧困。

緊接著的制度改革式扶貧是從農(nóng)村實(shí)行土地承包制開(kāi)始的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變。農(nóng)民通過(guò)自己的勞動(dòng)和智慧改善了生活，增加了收入，大多數(shù)減輕了貧困程度，解決了溫飽問(wèn)題，少數(shù)已致富。這一時(shí)期，人力資本和社會(huì)資本較好的家庭發(fā)展較好，區(qū)位或資源有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)發(fā)展較快，發(fā)展不平衡問(wèn)題凸顯。

開(kāi)發(fā)式扶貧是政府資助貧困地區(qū)開(kāi)展生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)電建設(shè)、鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田建設(shè)、水利工程建設(shè)等，促進(jìn)與貧困人口關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將區(qū)域開(kāi)發(fā)放在優(yōu)先位置，依托資源優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)需求，開(kāi)發(fā)有競(jìng)爭(zhēng)力的名特稀優(yōu)產(chǎn)品。通過(guò)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，從總體上解決貧困問(wèn)題，解決了貧困地區(qū)的實(shí)際問(wèn)題和發(fā)展方向，農(nóng)村貧困狀況得以極大緩解，貧困問(wèn)題從普遍性、連片性、絕對(duì)貧困向點(diǎn)狀貧困和相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。貧困問(wèn)題不再是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的問(wèn)題，而是群體性貧困的問(wèn)題。此后，貧困的主要人群已無(wú)法直接受益于區(qū)域發(fā)展的實(shí)惠，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以人為本，直接針對(duì)貧困戶(hù)。

精準(zhǔn)扶貧模式是2014年中央詳細(xì)規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)扶貧思想精髓是優(yōu)化整合扶貧資源，社會(huì)合力，確保扶貧到村到戶(hù)。從扶持對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用方面出實(shí)招，因戶(hù)施策。

汪三貴比較早地開(kāi)始了扶貧模式的研究。他根據(jù)因地制宜發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的原則和貧困山區(qū)自然資源及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，將經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)模式概括為以資源為主體的資源依托型、以資金積累為主的資產(chǎn)積累型和以技術(shù)帶動(dòng)的技術(shù)驅(qū)動(dòng)型。^[12]隨著人們對(duì)發(fā)展問(wèn)題復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)不斷深化，緩解貧困的戰(zhàn)略也不斷得到調(diào)整和完善。劉俊文認(rèn)為可以將其概括為三類(lèi)：以收入分配為主導(dǎo)的社會(huì)福利戰(zhàn)略、以全面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的涓滴受益戰(zhàn)略和以能力建設(shè)為主導(dǎo)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略。^[13]西部地區(qū)是我國(guó)農(nóng)村貧困人口集中分布的地區(qū)，徐孝勇等通過(guò)對(duì)我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村貧困現(xiàn)狀和扶貧歷程的研究，將扶貧模式總結(jié)為大規(guī)模區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)模式、參與式整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)模式、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)扶貧模式、生態(tài)建設(shè)扶貧模式、特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)扶貧模式、鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)扶貧模式、對(duì)口扶貧模式以及以工代賑、小額信貸、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和國(guó)際項(xiàng)目扶貧等模式。^[14]張?jiān)伱泛椭芮闪嵴J(rèn)為扶貧模式可以從縱向和橫向兩個(gè)角度來(lái)理解，分別形成廣義和狹義的概念。廣義的扶貧模式是指在既定扶貧戰(zhàn)略下的扶貧行為集合，包括扶貧行為的整個(gè)活動(dòng)，這是縱向意義上的扶貧模式；狹義的扶貧模式則是橫向意義上的理解，是將整個(gè)扶貧行為過(guò)程中不同環(huán)節(jié)的不同具體做法概括為模式；她們采用前者，將扶貧模式分為整村推進(jìn)模式、產(chǎn)業(yè)化扶貧模式、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移模式、外資扶貧模式和對(duì)口幫扶模式。^[15]王曙光總結(jié)出五種貧困類(lèi)型，從而將扶貧模式分為五類(lèi)，并認(rèn)為它們有時(shí)可以互相交叉，實(shí)施主體和實(shí)施對(duì)象都有所區(qū)別，五類(lèi)扶貧模式是：制度變革型扶貧，基礎(chǔ)性扶貧（或大推進(jìn)型扶貧）和生態(tài)恢復(fù)型扶貧，能力增進(jìn)型扶貧（或結(jié)構(gòu)型扶貧、造血型扶貧），救濟(jì)型扶貧（或輸血型扶貧）以及族群系統(tǒng)型扶貧。^[16]張麗娜等認(rèn)為國(guó)際上對(duì)于農(nóng)村扶貧模式基本分為三種類(lèi)型：“發(fā)展極”模式，由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯提出的“鎖定重點(diǎn)扶貧目標(biāo)并給予政府扶持，鼓勵(lì)扶貧目標(biāo)積極發(fā)展”；“基本滿足需求”模式，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯特雷坦提出的“直接向貧困人口提供生活教育設(shè)施，提高貧困人口的收入和生產(chǎn)率”；“社會(huì)保障方案”模式，即直接對(duì)貧困人口進(jìn)行發(fā)放社會(huì)補(bǔ)助的形式。^[17]

趙昌文和郭曉鳴認(rèn)為扶貧模式指的是扶貧主體運(yùn)用一定的生產(chǎn)要素和資源，利用一定的方法和手段作用于扶貧客體，促進(jìn)扶貧客體脫貧致富的方式、方法和措施的總稱(chēng)。^[18]他們將扶貧模式按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，分類(lèi)方式較為全面，筆者以他們的分類(lèi)方法為基礎(chǔ)進(jìn)行論述。

（一）按扶貧主體不同劃分

按扶貧主體不同，扶貧模式可以分為政府主導(dǎo)型扶貧、企業(yè)主導(dǎo)型扶貧、民間扶貧和對(duì)口扶貧四種，前三種分別由政府、企業(yè)和民間組織作為扶貧活動(dòng)的主導(dǎo)，幫助貧困地區(qū)和人民實(shí)現(xiàn)脫貧致富。而對(duì)口扶貧則是指發(fā)達(dá)地區(qū)及其有關(guān)單位與貧困地區(qū)及其有關(guān)單位結(jié)成相對(duì)固定的幫扶關(guān)系，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在發(fā)達(dá)地區(qū)的支持和帶動(dòng)下，使貧困地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的扶貧模式經(jīng)歷了從僅由政府主導(dǎo)到多個(gè)主體參與的過(guò)程。

需要指出的是，政府主導(dǎo)型扶貧模式是在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的，此后政府在我國(guó)扶貧活動(dòng)中一直處于主導(dǎo)地位。企業(yè)扶貧和對(duì)口扶貧模式也是根據(jù)政府制定的相關(guān)政策和措施來(lái)實(shí)施的，因此政府在各種扶貧模式中的作用都不可忽視。政府主導(dǎo)型的扶貧模式不僅符合經(jīng)濟(jì)學(xué)中“守夜人”的公權(quán)救濟(jì)理念，而且與當(dāng)時(shí)我國(guó)反貧困的特點(diǎn)相適應(yīng)。^[19]但不容忽視的是，在以政府為主導(dǎo)的扶貧行為過(guò)程中也伴生了一些問(wèn)題，包括政府的扶貧目標(biāo)發(fā)生偏離與轉(zhuǎn)換；貧困人口瞄準(zhǔn)困難；貧困人口的訴求得不到反映，需求得不到有效滿足；扶貧效率不高；等等。^[20]鄭功成認(rèn)為政府主導(dǎo)型扶貧模式還存在政府的財(cái)力與對(duì)扶貧資金的需求有很大的差距，挪用、貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等明顯的局限性。而NGO扶貧則在一定程度上彌補(bǔ)了政府扶貧財(cái)力的不足；直接推動(dòng)著小政府、大社會(huì)格局的形成；為提高政府扶貧效率提供了參照系；有利于形成互助博愛(ài)的理念和熱心公益的社會(huì)氛圍，推動(dòng)政府緩和乃至消滅貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。^[21]

NGO是非政府組織（Non-Governmental Organizations）的英文縮寫(xiě)，是民間扶貧的主體。滿足下列三個(gè)條件的可稱(chēng)為NGO：①自治且獨(dú)立于政府；②不以營(yíng)利為目的；③由成員秉持志愿精神自愿組成。^[22]NGO的主要優(yōu)勢(shì)是：能夠深入基層，傾聽(tīng)最貧困的老百姓聲音，了解他們的需求；目標(biāo)明確，機(jī)制靈活；創(chuàng)新性強(qiáng)，能將扶貧效力達(dá)到政府部門(mén)達(dá)不到或無(wú)法達(dá)到的廣度和深度。^[23]因此，NGO加入扶貧工作是有意義的。武繼兵、鄧國(guó)勝認(rèn)為在新的環(huán)境下，政府與NGO的戰(zhàn)略性合作有其必要性。在扶貧領(lǐng)域，政府與NGO建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系有助于整合稀缺的扶貧資源；有助于利用雙方的優(yōu)勢(shì)，加速扶貧經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)的擴(kuò)散；可以提高扶貧效率。^[24]

（二）按扶貧主體作用于扶貧客體的方式不同劃分

按此種劃分方法，扶貧模式可以分為救濟(jì)式扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧和參與式扶貧三種模式。救濟(jì)式扶貧模式是指扶貧主體直接向扶貧客體提供生產(chǎn)和生活所需的糧食、衣物等物資或現(xiàn)金，以幫助貧困人口渡過(guò)難關(guān)，也稱(chēng)“輸血”式扶貧模式。

開(kāi)發(fā)式扶貧模式指的是扶貧主體通過(guò)投入一定的扶貧要素（資源）扶持貧困地區(qū)和農(nóng)戶(hù)改善生產(chǎn)和生活條件、發(fā)展生產(chǎn)、提高教育和文化科技水平，以促使貧困地區(qū)和農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)自救，逐步走上脫貧致富道路的扶貧行為方式，也稱(chēng)“造血”式扶貧模式。^[25]王金艷認(rèn)為開(kāi)發(fā)式扶貧模式在實(shí)踐中的具體運(yùn)行方式包括以工代賑、整村推進(jìn)、勞務(wù)輸出、移民搬遷、科技扶貧等。^[26]這種扶貧方式與我國(guó)的扶貧工作歷程聯(lián)系緊密。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，中國(guó)的反貧困行動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。反貧困措施從以往主要依靠單純的生活救濟(jì)變?yōu)橐栽鰪?qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口自身生產(chǎn)能力為主要目的的開(kāi)發(fā)援助。^[27]雖然開(kāi)發(fā)式扶貧取得了明顯的成效，但在具體運(yùn)作過(guò)程中往往僅強(qiáng)調(diào)扶貧主體的作用，而忽視了貧困農(nóng)民的意愿，將其作為被動(dòng)接受的客體，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，從而使貧困農(nóng)民難以獲得恰當(dāng)?shù)脑?/p>

近年來(lái)，參與式扶貧受到國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注并逐漸發(fā)展起來(lái)，其核心是在扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中外來(lái)的施援方與當(dāng)?shù)刎毨丝谥g的相互關(guān)系和作用。參與式扶貧具體是指政府通過(guò)投入一定數(shù)量的資金，以貧困村為平臺(tái)，為貧困農(nóng)戶(hù)創(chuàng)造表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)，賦予貧困農(nóng)戶(hù)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并激發(fā)他們的參與意愿，發(fā)動(dòng)群眾參與扶貧項(xiàng)目的決策、實(shí)施和監(jiān)督過(guò)程，從而提高貧困農(nóng)戶(hù)自主脫貧、自我發(fā)展能力，從根本上解決貧困問(wèn)題。^[28]參與式扶貧使扶貧過(guò)程成為施援方與受援方共同努力、知識(shí)共享、共同受益的過(guò)程，且多把受益人群確定為農(nóng)村婦女。不但強(qiáng)調(diào)婦女經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位的提高，更著眼于婦女的性別意識(shí)的覺(jué)醒和作為人的能力和素質(zhì)的提高。^[29]

（三）按扶貧主體投入的扶貧要素不同劃分

趙昌文、郭曉鳴認(rèn)為，按扶貧主體投入的扶貧要素不同，扶貧模式可以劃分為物質(zhì)扶貧、文化教育扶貧以及信貸扶貧。所謂物質(zhì)扶貧模式就是扶貧主體向貧困地區(qū)和人口提供一定的物質(zhì)來(lái)援助其生活和生產(chǎn)，使其擺脫貧困。文化教育扶貧是通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)的貧困人口進(jìn)行教育投入來(lái)實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。雖然文化教育扶貧不能直接為貧困地區(qū)和人口帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但是可以提高貧困人口的科學(xué)文化素質(zhì)，使其掌握一定的知識(shí)和技能，從而具備自力更生的能力，最終擺脫貧困。信貸扶貧則是直接為貧困人口及其興辦的微型企業(yè)提供小額貸款，幫助其拓寬收入來(lái)源，從而提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。這一概念是伴隨著在亞洲、非洲和拉丁美洲的發(fā)展中國(guó)家，以貧困群體和低收入階層為服務(wù)對(duì)象的幾種微型金融方法逐步取得成效和不斷擴(kuò)展而提出的，包括個(gè)人信貸、小組信貸、微型企業(yè)信貸和農(nóng)村銀行信貸等多種不同模式。^[30]

（四）按扶貧客體的脫貧地域劃分

依據(jù)扶貧客體的脫貧地域，扶貧模式有就地扶貧和異地遷移扶貧兩種。顯然，二者的區(qū)別在于扶貧客體是否脫離其所居住的地區(qū)。而后者常發(fā)生在自然環(huán)境惡劣不適宜人類(lèi)生存和發(fā)展的地區(qū)，居民或自發(fā)或由政府整體規(guī)劃，遷移至適宜人類(lèi)生活和發(fā)展的地區(qū)，利用當(dāng)?shù)刭Y源，從而擺脫原有貧困狀況。

（五）按扶貧資源分配的對(duì)象不同劃分

扶貧模式可分為區(qū)域（社區(qū)）扶貧和直接扶貧到戶(hù)兩種模式。我國(guó)自1986年嚴(yán)格意義上的反貧困政策出臺(tái)以來(lái)，經(jīng)歷了從縣級(jí)瞄準(zhǔn)到村級(jí)瞄準(zhǔn)再到現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧、瞄準(zhǔn)到戶(hù)的過(guò)程。

區(qū)域瞄準(zhǔn)是中國(guó)農(nóng)村扶貧計(jì)劃的主要特征之一。與實(shí)施全覆蓋的生活救助扶貧相比較，區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)而不是貧困家庭和個(gè)人，從而使貧困群體的識(shí)別難度大大降低，這與廣大農(nóng)村地方政府在如何識(shí)別扶貧受益對(duì)象的技術(shù)管理與制度設(shè)計(jì)的能力是相適應(yīng)的；而且以區(qū)域?yàn)閷?duì)象進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)可以充分利用行政管理系統(tǒng)，有利于降低管理成本。^[31]1986～2000年，幾乎所有扶貧投資都是以貧困縣為基本瞄準(zhǔn)單位的。^[32]“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”完成之后，農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題基本得以解決，剩余的貧困人口分布零散，尤其是分布在生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)。2001年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，雖然國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組仍然確定了592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，但這一時(shí)期農(nóng)村扶貧已經(jīng)從縣級(jí)瞄準(zhǔn)變?yōu)榇寮?jí)瞄準(zhǔn)。從縣級(jí)貧困瞄準(zhǔn)變?yōu)榇寮?jí)貧困瞄準(zhǔn)的原因是，村級(jí)瞄準(zhǔn)有可能比縣級(jí)瞄準(zhǔn)更有效。由于大量的貧困人口生活在非貧困縣，如果繼續(xù)采用縣級(jí)瞄準(zhǔn)，非貧困縣中的貧困人口將不能享受?chē)?guó)家的扶貧政策和投資。即使是在貧困縣內(nèi)，貧困人口也主要居住在一些偏遠(yuǎn)村落，這也很容易使縣級(jí)瞄準(zhǔn)失效。另外，在文化、自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)方面，居住在同一社區(qū)的居民有更多共同點(diǎn)，便于進(jìn)行綜合性的扶貧開(kāi)發(fā)。^[33]

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，瞄準(zhǔn)區(qū)域的農(nóng)村扶貧模式已經(jīng)出現(xiàn)了偏離目標(biāo)的問(wèn)題，扶貧效果大不如前，推進(jìn)更加有針對(duì)性的扶貧模式顯得越來(lái)越重要。精準(zhǔn)扶貧就是為了應(yīng)對(duì)扶貧效果下降而提出的政策。中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對(duì)真正的貧困家庭和人口，通過(guò)對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。^[34]

雖然趙昌文和郭曉鳴從多個(gè)角度，按照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)扶貧模式進(jìn)行了分類(lèi)，但他們認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地將這些模式排列起來(lái)。實(shí)際上，在我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的文件以及不同學(xué)者的研究成果中，對(duì)扶貧模式的稱(chēng)謂經(jīng)常根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況而變化。在具體的扶貧實(shí)踐中，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的扶貧模式常常會(huì)相互交叉。